土地產權及其流轉制度改革的路徑選擇

譚 榮

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州，310029）

1 問題的提出

誰擁有中國土地的產權？雖然土地管理法已經清楚地規定“城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。但是，在實際中因為產權主體的不明確而引發了諸多沖突［1］。為什么在流轉過程中，農民或城市居民除了為自己爭取更多的補償，而不會或無法為自己的產權所受到的侵害提出更多的質疑或反對？更深入地說，為什么中國的土地產權及其流轉改革得到廣泛關注和討論，但是卻遲遲無法找到公認的路徑？

從社會學角度看，傳統的價值觀念可能導致農民從來不曾考慮過產權對自己的意義［2］。從法學看，中國對私人產權的承認，也只是2004年憲法修正后才正式得到確認，而在此之前，憲法回避了私有財產的界定和保護［3］。從經濟學角度看，中國正是因為產權制度的長期缺失造成了諸如“關系”、“政績”等“潛規則”對共有產權的不斷侵蝕［4-5］。雖然中國將農地的承包權和城市土地的使用權從各自的所有權分離，極大地提高了農業生產和城市土地配置的績效［6-7］，但當新的經濟和社會問題出現時，產權改革的壓力依然很大［8］。

可以看出，社會學討論的是文化（傳統、習慣等）的影響，法學討論的是法律規范的明確性，經濟學討論的是正式或非正式制度對個人經濟行為的激勵與否。現有的研究不僅從不同角度探討了現有中國土地產權改革的困境和迫切需求，同時也提供了解決前述土地產權及其流轉改革問題的思路。正如North對制度變遷所描述的分析框架指出的，正式制度和非正式制度應該同時對制度的變遷起作用，兩者是相輔相成、相互制約的［9］。所以，如果能對現有的從社會學、法學、經濟學等角度對產權改革的研究進行一個邏輯上的銜接，然后基于該邏輯分析中國土地產權改革的過程，將能為現階段中國的土地產權改革，尤其是完善農村土地流轉制度，提供必要的理論依據。

2 4個層次的分析框架

Williamson的4層次分析框架可以作為本文的分析框架來實現上述目標（圖1）［10］。4個層次從上到下依次為社會基礎、制度環境、治理結構和資源配置。

社會基礎包括文化、規范、習慣、道德、傳統以及宗教等非正式約束，這些非正式約束已經被社會廣泛接受，并且成為人類行為的基本約束框架。制度環境包括憲法、法律、產權等正式規則，這些制度可以看作是人類行為的游戲規則。治理結構可以看作是人類在第二層次的游戲規則下自發選擇的各種競爭規則，或者看作是人類游戲的過程。社會科學的第四層次為資源配置，研究的目的是為了實現邊際效率最優。

可以看出，4個層次“從上向下”的順序可以很準確地解釋不同層次制度的相互作用和聯系：社會基礎是人類制定各種正式制度（即制度環境層次的制度）的前提，制度環境是人類形成各種實際治理結構的前提，治理結構又是人類在資源配置過程中遵守的各種約束規則，因此它們是一種向下制約的關系。然而，“從下向上”的順序則可以解釋制度變遷的過程：制度的變遷往往是從資源配置層次開始的，因為實際的資源配置效率低下而產生了對治理結構改善的要求，治理結構改善必然要求改變制度環境，而制度環境的變化在長期看可能造成社會基礎的改變。因此它們又是一種向上的反饋過程。所以，這個4層次的分析框架，可以為分析中國的產權改革提供了嚴密的邏輯思路。

3 中國土地產權及其流轉制度改革的路徑選擇邏輯：框架的應用

1949年后中國的土地產權改革是分別在城市和農村兩個系統的內部進行的，這既是城市和農村不同的經濟發展階段使然，也是城鄉二元格局等客觀因素影響的結果。

3.1 農村土地產權及其流轉制度變遷的過程

新中國農村土地產權的變遷過程主要分為4個階段，即土地改革的產權私有化階段（1952年前）、互助合作和人民公社下的產權公有化階段（1953—1978年）、集體所有權和農戶承包權分離的階段（1978—2003年）、農地承包權可依法流轉的階段（2003年至今）。

第一階段的土地改革是從第二層次政體制度的變化開始的。首先，中國社會主義經濟社會體制和共產黨領導的人民民主專政的政體結構的建立勢必要求沒收資本家和地主的土地產權，并分配給農民。這種在第二層次上政體制度的變化順理成章地實現了產權的轉移。同時，第一層次“耕者有其田”和“平均主義”的思想［11］為產權的大規模轉移奠定了社會基礎，保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持。

圖1 社會科學的4個層次Fig.1 Four levels of framework in social science

然而，由于個人擁有的生產資料、經營能力和知識經驗不一樣，出現了貧富的兩極分化（即第四層次的變化）。為了解決生產的低效率，互助合作的治理結構出現了（即第三層次制度的變化）。從“初級社”、“高級社”再到“人民公社”（1953—1978年），治理結構的改變導致了農村土地產權從私有到公有的變化（即第二層次制度的變化）。這個階段，農民并沒有因為失去土地產權而出現大規模的抗議，這又是因為第一層次的社會基礎起到了保障作用。東方傳統中社會民眾對中央權力的依賴性、認同感，以及中國長期以來形成的中央集權意識，大大節約了第二層次制度變遷的成本［11］。人民公社在“共產”、“共和”以及“無產階級光榮”等的號召下，平穩地將土地產權從私有轉變為公有。

但是，集體產權由于激勵機制弱、監督成本高、農業生產效率低下（即第四層次的影響），逐漸孕育了1978年的家庭聯產承包責任制（即第三層次的制度變化）。經過幾年發展最終成為國家的正式制度，形成了所有權與承包經營權的分離（即第二層次的制度變化）。可是農地產權的改革選擇集體所有和家庭承包相結合的產權結構，還是與第一層次的社會基礎有關系。所有權和使用權的分離維護了集體所有的特征，避免了所有權與國家政體上的沖突。以家庭為單位大大減少了制度安排的成本，節約了農戶與政府之間達成合約的交易費用。而且，以家庭為單位反過來在實際生產過程中能夠很好地解決“生產隊”體制下勞動的卸責、偷懶、監督、分配的困難等問題（即第二層次對第三層次的影響），促進了農業生產的效率（即二、三層次對第四層次的影響）。同時，為家庭盡責盡力、犧牲一切的倫理意識，保障了家庭承包的產權的實際效率（即第一層次對第三層次和第四層次的影響）。

隨著社會經濟格局的變化，家庭承包產權的流轉需求受到了農村勞動力的非農轉移和農業規模生產的刺激（即第四層次上的改變引起了第三層次制度改變的需要）。2003年《農村土地承包法》和2007年《物權法》在正式制度層次雖然規范了農地流轉的行為（即第二層次的制度變化）。可是這種流轉受到了在用途、區域范圍、二次合約等諸多的限制，更重要的是現階段不存在農地的市場價格體系，這與現階段實現農地轉讓由市場配置的目的相差甚遠（即第二層次限制了第三層次，第三層次限制了第四層次）。所以，隨著中共十七屆三中全會的召開，全覆蓋式的農村土地定級估價與土地流轉工作的推進，業已成為當前農村土地管理的基礎工作之一（即第二層次對第三層次制度改進的要求）。

3.2 城市土地產權及其流轉制度變遷的過程

中國城市土地產權的變遷過程主要分為4個階段，即1949年后國有土地有償使用階段（1954年前）、行政劃撥的國有土地無償使用階段（1955—1987年）、現行國有土地有償使用形成階段（1988—2006年）、現行國有土地有償使用確立階段（2006至今）。

第一階段的土地有償使用指無論是全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國有土地，都必須向國家繳納租金和有關稅費。這一時期從制度上并未否定城市土地具有價值、可以收益的商品屬性，是因為在新中國建立之初，在政體、社會經濟體制還未健全的情況下，對以前土地產權安排的延續性或依賴性（即第二層次本身的影響）。同時，因為此時農村也繼續延續私有產權制度，所以對國有土地實行有償使用制度也符合整個經濟系統的價值體系（第三、四層次因素的影響）。

1954年后，中國建立了高度統一的計劃經濟體制，城市土地也完全通過政府無償劃撥來滿足使用者的需求（第二層次影響第三、四層次）。無償劃撥的形式實質上否定了所有權和使用權在經濟上的價值，使用權的自由流轉也被禁止了。這主要是受到社會主義建設初期社會基礎的影響，包括馬克思的勞動價值論引起的對商品價值的判斷、共產主義中的共有和按需分配的觀念等，所有這些第一層次上的因素決定了第二層次制度的建立。

改革開放以后，國家為了適應市場體制轉變的要求，同時為了吸引外資和增加外資的安全感，同時又不違背社會主義全民公有的原則，實行了城市土地使用權與所有權分離的產權制度。同時，允許使用權根據法律規定和市場規律進行轉讓（即第三、四層次造成第二層次的改變）。但此階段（1988—2005年），受長期形成的土地無償使用習慣的影響（第一層次的影響），使得政府在實際操作過程中更多還是采用行政色彩更濃的協議出讓方式，土地出讓價格往往受到很多非市場因素的影響。城市土地使用權的價值并沒有在市場上表現出來（即第一層次逐步影響第二、三、四層次）。

直到2006年9月5日國務院頒布《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，城市所有經營性和生產性用地都必須采用招、拍、掛等符合市場配置原則的競爭性出讓方式，才基本上消除了無償使用對市場配置的影響（政府機關等公益性事業用地除外）。這是政府在面對土地調控中出現的建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止等現象采取的措施（本質上是第四層次影響第三層次造成的）。同時，在第三層次上的變化有利于土地市場機制的健全，對第二層次上的市場經濟轉型也有幫助（即第三層次反饋并促進了第二層次的改革）。

3.3 城市和農村產權及流轉制度變遷的對比啟示

在土地產權變遷上，農村相對于城市變遷的頻率更高。這是因為農村系統中土地產權變化的頻率受到建國初農業生產效率提高要求的（第四層次）強烈沖擊。城市系統直到改革開放以后受到經濟轉型、引進外資和保障投資安全等壓力的作用下（第四層次），城市土地的產權才開始發生變化。同時，農村土地的集體所有和家庭承包相分離的產權結構特征，為后來城市國有土地所有權與使用權的改革提供了參考。

其中，城市并沒有按照家庭為單位來分配土地使用權，而是以個人為單位。這一方面不是否定了家庭的傳統觀念（第一層次），而是因為城市土地的價值體現不需要像農地價值那樣經過更多的勞動力投入才能實現，因此不存在過大的監督成本和使用成本。而且，以個人為單位還有利于產權的確權、流轉等。所以，個人相對于家庭，更合適成為城市土地產權的最小單位（第三、四層次）。

相對應，現階段相對健全的城市國有土地產權及其轉讓體系，可以為農村土地流轉提供參考。比如，農村土地的集體所有權、家庭承包經營權在因公共利益而被侵占時，相對于城市土地使用權，受到的損失往往更大。為什么會出現這種情況？主要還是因為農村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度（現階段農村土地登記僅停留在行政村級別［2］），不利于產權的明確、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉等的管理。沒有獨立于政府的處理土地征用沖突的司法體系（實際征用過程中出現沖突，都是由批準征用的政府進行調解），減弱了法律法規對產權的保障效果。這些都是第二層次要素的影響。

3.4 現階段城市和農村土地流轉制度改革的方向

現階段城市國有土地產權及其轉讓體系，從資源配置角度看已經能夠很好地實現市場配置資源的目的，所以暫時在治理結構和制度環境上不會出現改變的需求，即現有城市一級和二級市場的格局、城市國有土地所有權和使用權的分離、一級市場上劃撥、協議、招標、拍賣和掛牌的不同出讓形式等，符合了現階段實踐的需要，應該還會存續一段時間，直到資源配置層次出現了大的變化或者改進的要求積累的一定程度為止。比如，雖然工業出讓表面上都采用招拍掛的形式，但不可否認的是工業用地作為一種“供給方競爭”的商品，工業用地的出讓必然會出現地方政府為吸引投資有意提供優惠條件，變相壓低地價的行為。如果這種政府干預市場的問題不能得到有效解決，當新增建設土地進一步稀缺，則必然激化土地供需雙方的矛盾，進而必然導致新的治理結構改進的要求，甚至制度環境改進的要求。改進的方向可以是由農民直接取代地方政府作為土地的供給者，或者由省級或中央政府來進行配置。這要么涉及農地非農化中農民權利改革（第二層次的內容），要么涉及政府出讓土地上的集權問題（第三層次的內容），此處就不再展開。

相對于城市土地市場，現階段農村土地市場改革的要求更為迫切。由上述城鄉對比的啟示可知，對于現階段農地流轉制度改革，建立農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系是迫切需要解決的問題（第二層次的內容）。另外，對農地的定級問題（第三、四層次的內容）、價格評估體系（第四層次的內容）、農地承包經營權登記體系（第二、三層次的內容）、獨立于政府的司法保障體系（第二層次的內容）都應該進行相應的改革。這些都是建立和完善農村土地流轉市場的必要因素。另外，由于農地長期以來受到第一層次的影響，如何改變農民對農地在就業、生存、醫療等方面功能的依賴，是促進農地價值完善、減少土地流轉事后沖突的關鍵。這可以改變農民和市民在醫療、養老等社會保險上待遇的差別，降低第一層次因素對流轉的影響。

另外，農地非農化也是一種城鄉土地產權的流通，即集體產權被征用后變為國有產權。作為現階段城市和農村割裂市場的特殊產物，其改革的途徑也可以通過四個層次的框架進行分析。現階段農地非農化是由政府通過土地規劃和割裂的城鄉市場來管理的，在這個過程中既可能出現農地的過度損失，也可能出現農民利益受損的問題。雖然，目前這些矛盾沒有激化，同時政府在農地非農化過程中得到了很大一部分收益而樂于維持現有的治理結構和制度環境。然而，如果未來面臨著農地進一步的稀缺、糧食安全受損、失地農民造成社會不穩定等，現有的集體變國有的產權流通機制，必然會受到改變的要求（第四層次的要求）。而為了減少農地非農化過程中效率的降低，賦予農民承包權的物權化（第二層次的內容），或讓農民獲得更多的征地補償（第三、四層次的內容），甚至讓農民直接和城市用地者進行談判（第三層次的內容），都是解決農地非農化低效率問題的可能的途徑。

4 結論

本文通過4個層次的分析框架分析了1949年以后中國土地產權和土地流轉制度在農村和城市兩個系統內部的變遷過程，探索了變遷的路徑和未來的選擇，得到的主要結論有：

第一，產權的改革，不僅是正式制度改革的問題（第二層次），還受到其他方面的因素，尤其是文化（第一層次）、法律（第二層次其他因素）、治理（第三層次）、行為（第四層次）等多方面的共同作用。文化層次，已經被證明對產權的變化起到影響作用。因此如何合理利用這些非正式制度的作用來促進第二層次制度的改變，進而促進第三層次和第四層次的績效，是一個重要的探索方向。法律、治理兩種不同層次，既受到第一、第四層次社會基礎的影響，同時也具有反作用力。尤其對第四層次資源配置的影響，直接影響國民經濟的增長效率。而關注并應對第四層次的變化是制度改革的關鍵。

第二，現階段正在進行的農村土地產權改革、土地流轉的相關問題，與城市產權、城市土地流轉在四個層次變化上的邏輯有一定的相似之處。城市土地產權和市場配置體系，為現階段農地的產權改革和流轉提供了可借鑒的信息。同時，對于城市土地產權流轉和農地非農化來說，如果在資源配置層次上低效率的矛盾進一步激化，相應改革的要求也將成為必然。

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