德國城鄉協調發展及其對中國的借鑒——以巴伐利亞州為例

葉劍平，畢宇珠

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

德國巴伐利亞州（以下簡稱巴州）以高度發達的制造業和服務業在國際上享有盛譽，但歷史上，它曾是德國落后的農業地區，二戰后初期農業仍吸納了1/3人口［1］。其獨特的發展道路，與多數國家（包括中國）和地區大量占用土地資源和犧牲環境發展經濟形成鮮明對比。目前巴州約80％的鄉村土地面積承載著近60％人口及國內生產總值的50％［2］①文中關于巴州的數據如未說明，均選自Statistisches JahrbuchBayern（1952-2008）。，其經濟發展之路不是耕地變廠房、鄉村變城市，而是城鄉協調發展。本文從基礎設施建設、財政轉移支付、產業結構調整和土地綜合整治等方面剖析該州城鄉協調發展路徑，為中國城鄉協調發展提供借鑒。

2 德國巴州的城鄉協調發展路徑分析

城市具有“集聚效應”，吸引工業向城市集中，并對農村資源包括農村人口具有吸納功能，促使城市規模不斷擴大。二戰后經濟復蘇時期的巴州，大批農民紛紛賣掉土地，涌入城市尋找就業崗位。這種情況下，發達國家多實行徹底的結構轉型政策，發展重點城市，但巴州政府提出了“城鄉等值化”的戰略目標，通過城鄉空間規劃體系設計、基礎設施建設、財政轉移支付、產業結構調整、土地綜合整治，促進鄉村地區社會經濟發展。

2.1 系統的城鄉空間規劃體系

1965年，巴州基于《聯邦德國空間規劃》，制定了《城鄉空間發展規劃》，將“城鄉等值化”確定為區域空間發展和國土規劃的戰略目標，從法律上明確了這一理念。該目標要求城鄉居民具有同等的生活、工作及交通條件，保證土地資源的合理利用，保護水、空氣、土壤等自然資源。巴州城鄉空間發展規劃將所有區域劃分為都市區、經濟結構較好鄉村地區和經濟結構欠協調鄉村地區三類（圖1），針對市場在配置資源時出現的負外部性問題，政府按照三類地區不同的發展矛盾和訴求，分別制定政策措施，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間自由流動，保障城鄉等值化發展。為確保城鄉統籌和區域均衡發展，有效保證人口安居鄉村，巴州劃分出高級中心、中級中心、低級中心等不同的區域等級，保持大城市（高級中心）的經濟實力，增強擴散效應，并根據分權原則在農村地區建造新的城鎮中心［3］，以現有的城市為主體，把區域統一體引向許多平衡的鄉鎮，促進區域整體發展，重建城鄉之間的平衡。

2.2 有效的基礎設施建設

圖1 三類規劃區分布圖Fig.1 Distribution graph of three types of planning areas

巴州占德國國土面積的1/5，為降低交通運輸成本，促進城市反哺農村，該州在城鄉空間規劃的基礎上制定了《交通整體規劃》，統籌規劃交通設施建設［4］。1950年，巴州境內的高速公路只有570km，20世紀80年代增加到1560km，占全國高速公路總長度的21.4％。為保障城鄉經濟統籌發展，還建有總長達12.65×104km的地方公路網。圖2是巴州1970年和2002年的高速公路分布圖，顏色越深，距離高速公路越遠，經過32年的基礎設施投入，在圖2（b）上僅剩臨捷克邊境地區呈深色，全州基本實現了交通通勤均等化。道路交通網絡建設加強了城鎮間、城市間的聯系，加快了商品流通，擴大了城鄉居民的消費，為城鄉協調發展創造了條件。

圖2 公路交通網圖示Figu.2 Graph of road transportation network

2.3 積極的財政轉移支付

二戰后，巴州政府針對各地區發展水平差異大、鄉村地區經濟基礎薄弱等問題，直接用財政轉移支付提高落后地區的財政能力。1999—2002年，巴州獲得的148億歐元財政轉移支付資金中，72％投到鄉村地區，而擁有總人口38％的聚居區僅得到財政轉移支付的28％。2000—2006年，歐盟向巴州提供了4億歐元社會基金（ESF），巴州政府將其中大部分投入到經濟結構欠協調的鄉村地區。通過交互地方稅制度，巴州用中央財政下撥給地方財政的稅收彌補地方自主財源的不足部分，以此縮小地區間人均財政支出或人均公共支付的差距。從2006年國家各鄉鎮財政補貼分配圖（圖3）可以看出，巴州的財政轉移支付舉措非常具有針對性。白色區域的鄉鎮主要處于城鄉結合部，經濟基礎雄厚，自身經濟發展勢頭好，不能獲得國家財政補貼。顏色越重的鄉鎮得到國家財政補貼越多，而獲得財政補貼最多的鄉鎮多位于經濟結構欠協調的鄉村地區，平均每人250歐元到909歐元不等［5］。

2.4 有序的產業結構調整

直到20世紀40年代末期，巴州仍是德國產業發展相對落后的農業州，區域經濟的主導產業——農林業支撐著30％以上的就業和收入，人均收入只是全國平均水平的70％。通過主動提供基礎設施配套齊全的工業用地及稅收優惠政策，西門子、奧迪等大型企業落戶該州，使巴州經濟在1946—1985年間增長15.3倍，成功實現向工業地區的轉變。從20世紀70年代開始，第三產業占GDP的比重呈快速增長趨勢，第二產業的比重則開始大幅下降（圖4）。這是由于巴州經濟開始注重外向型發展，大大增加外貿出口，其中工業出口占出口總額的40％以上。截至2005年，第三產業占其國內生產總值的比例高達68％，就業人口占總就業人口的60％。

遵循城鄉等值化發展理念，巴州發揮龍頭企業和高校的誘導聚集功能，提高鄉村地區的經濟實力和競爭力。20世紀70年代初，在一系列土地及稅收優惠措施下，寶馬公司將主要生產基地遷到120km外的Dingolfing市，為方圓100km2的鄉村地區創造了25000個工作崗位，公司班車全程設有2400個站點，每天行駛44000km。這種模式既增強了鄉村地區的經濟實力，又緩解了都市發展的人口、環境、資源承載壓力［6］。目前巴州工業分布較均勻，70％以上的鄉鎮有工業企業。除慕尼黑及其所在的上巴州地區占該州工業人口的29％外，其他6個地區均在9.8％至15.1％之間。高等學校是培養人才和輸送人才的中心，其建立和發展可以吸引外部企業聚集并帶動地方經濟發展。二戰后有4所傳統高校的巴州在鄉村先后創辦了7所綜合大學和14所高等專科學校（圖5），這些高校與所在區域產生互動效應，逐步融于當地的經濟、文化和社會領域，聯動推進了城鄉區域協調發展。

圖3 國家對鄉鎮財政補貼分配（2006年）Fig.3 Allocation of national subsidies for township finance in 2006

圖4 1950—2000年巴州各產業產值占GDP比重變化趨勢Fig.4 Trends of proportions in GDP of output values of three industries in Bavaria State from 1950 to 2000

2.5 全面的土地綜合整治

20世紀70年代以前，巴州土地整治主要是農地合并、農業生產設施改善、土地開發復墾和居民點建設等方面的單項規劃和措施。各規劃之間缺乏銜接，加之長官意志，導致很多村莊建筑密度增大，土地使用矛盾加劇，破壞村莊的原有肌理和風貌。1976年德國《土地整治法》修訂首次將村莊更新寫入法律，為節約用地、盤活土地資本以及鄉村發展提供了法律保障。截至目前，巴州共有1725個村鎮完成了村莊更新建設，實施中的村莊有1082個，提出申請、正在規劃的有1182個［7］。村莊土地整治所需費用一般由國家財政承擔50％左右、地方財政承擔30％、項目受益人承擔20％①巴州土地整治項目中地方各級所承擔費用具體比例在Dorferneuerungsrichtlinien（DorfR）中有明確規定。。Schlosser認為，完成土地綜合整治的鄉鎮經濟發展水平平均提高了15％［8］。巴州IFO經濟研究所的一項研究表明，通過土地綜合整治項目支付的財政補貼，每1歐元可帶動7歐元的社會和企業投資，每補貼100萬歐元可以創造130個就業崗位［9］。可見，土地綜合整治是拉動鄉村投資和消費、促進經濟平穩較快增長的直接而有效的措施。

巴州秉承“公平基礎上兼顧效率”原則，通過系統、權威的城鄉空間發展規劃，大力傾斜的財政轉移支付及基礎設施投入，利用產業結構調整、土地綜合整治引導土地資源合理配置，逐步實現城鄉公共服務水平及居民生產生活條件等值化。從圖6可見，巴州城鄉發展基本是同步、協調的。2006年巴州鄉村地區GDP增長率為3.5％，雖然低于都市區0.1個百分點，但憑借較低的生活成本、良好的空氣質量，同樣實現了城鄉等值化的發展目標。

3 對中國的借鑒

改革開放30年來，中國經濟得到了飛速發展，但高速發展的背后卻是城鄉差距的持續增大。2008年統計數據表明，城鄉居民收入比高達3.31∶1。考慮可比性因素，城鄉收入差距在4—6倍左右②2009年6月中國社科院發布的《中國城市藍皮書》稱，中國城鄉收入差距在4—6倍左右，如果僅僅看貨幣收入差距，非洲津巴布韋的城鄉收入差距比中國稍高一點，但是如果把公費醫療、失業保險等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉收入差距是世界上最高的。。在國際金融危機背景下，中國的經濟轉型和城鄉統籌發展需要新的出路，德國巴州的城鄉協調發展路徑可提供有益啟示。

3.1 基于城鄉協調發展理念建立空間發展規劃體系

巴州提出的城鄉等值化發展原則，是城鄉協調發展理念的另一種表達。中共十七屆三中全會也明確提出推進城鄉基本公共服務均等化，建立城鄉一體化制度。無論是等值化發展、一體化發展還是協調發展，關鍵是把政治目標在空間上真正落實。德國巴州把城鄉等值化發展的戰略目標融入城鄉發展規劃中，建立統一、科學、權威的規劃體系，并作為各地區、各行業統一的行動準則。中國涉及城鄉土地利用的規劃種類繁多，如社會經濟發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等，由不同部門組織編制，相互之間缺乏協調銜接。中國應基于城鄉協調發展理念，增強各部門之間的銜接，協調好各相關城鄉土地利用規劃，使每一宗土地用途與社會經濟發展相一致。在制定城鄉空間發展規劃中，要實現城市聚集經濟輻射功能和鄉村鄉鎮的分散分布，體現地區發展的效率與公平。

圖5 巴州高等學校分布圖（2003年）Fig.5 Distribution of colleges and universities in Bavaria State in 2003

圖6 1996—2007年德國、巴州城鄉GDP發展Fig.6 GDP development in urban and rural areas of Germany and Bavarian State from 1996 to 2007

3.2 優化財政轉移支付結構，與耕地保護指標掛鉤

在城鄉二元體制下，城市偏向政策和馬太效應形成的自發加速機制將鄉村資金抽向城市，導致巨大城鄉差異。財政轉移支付是縮小地區差距、實現地區公共服務水平均等化的財政政策手段。近年來的研究指出，中國財政轉移支付未能向欠發達地區傾斜，主要原因是財政轉移支付結構中具有均衡地區財力的一般性轉移支付規模較小，導致了地區間財政能力的差距加大［10-11］。應把均衡地區財力差距作為財政轉移支付政策的一項直接目標，調整財政轉移支付結構，增加具有均衡地區財力差距的財政轉移支付的種類和數量。

中國政府實行世界上最嚴格的耕地保護制度，要為糧食安全和社會穩定奠定基礎。但是被評定為耕地保護區的區域意味著土地利用的管制，使該區域居民的福利受到兩方面損失：一是個人利益損失，土地利用限制勢必影響經濟的發展，受限區域內的居民會因此喪失就業機會，減少收入來源；二是公共福利損失，受限區域政府會因稅收等財政收入的減少而無法改善基礎設施建設及公共服務水平，應通過財政轉移支付使因耕地保護政策而發展受限的區域具有能力投資于公共福利領域，實現區域公共服務水平均等化。

3.3 發揮企業和高校誘導聚集經濟作用

提升區域競爭力應扶持各產業領域內的優勢企業、支柱企業。企業在空間上的分散選址，能夠產生擴散效益，人流、物流、信息流同腹地的交換通過乘數效應會驅動地區經濟效益的提升［12］。自1984年國務院在沿海開放城市批準設立了14個經濟技術開發區后，工業園區確實起到城市化進程源動力的作用。但隨著更多工業園區興起，矛盾與問題也日益突出，如隨意圈占大量耕地，違法出讓、轉讓土地等。雖然中央多次清理整頓，但未從根本上遏制。筆者認為，如何依靠制度的合理安排處理好公平與效率是當前需要研究的課題。

高校作為培養人才和勞動力的高等學府，在帶動區域經濟發展上同樣起著重要作用。近幾年中國出現的“大學城”現象——一次性圈地、集中突擊建設、多所高校同時進駐，與德國巴州的大學建設在整體空間格局及規劃理念上有著根本不同。這種“大學城”既不能產生與所在城市的互動效應，也不能聯動推進區域經濟、文化、社會的發展，只能造成城市規模的盲目擴張。

3.4 完善土地整理職能，挖掘村莊建設潛力

中國目前的土地整理僅是狹義層面上的土地整理，即農地整理、鄉村居民點整理、土地開發與復墾，未充分體現出其作為統籌城鄉發展和協調人地關系的有效手段。鄉村地區發展的核心是經濟、人口、資源、環境的協調發展，土地整理不僅僅是技術工程層面上的問題，還應承載鄉村社會、經濟、生態層面的問題。德國巴州很多鄉鎮都是在上一級政府的空間規劃指導下，通過公眾廣泛參與下的土地綜合整治實施經濟社會發展計劃，保證發展目標的實現。在當前國際金融危機還在蔓延和加深的特殊時期，應借鑒德國巴州的經驗，完善土地整理職能，結合村莊建設項目，更有效地拉動農村消費需求市場，為新農村建設和城鄉協調發展搭建平臺。

3.5 釋放土地的資產和資本功能，建立城鄉統一的土地市場

基礎設施投入、產業結構調整、資產資本化和城鎮化之間的互動，都離不開資金。引入資金需要有匹配要素，農村最大的匹配要素就是土地，應該促進土地和資本的對接。這其中的制約因素，一方面是制度問題，法律規定農村土地不許抵押、入市等；另一方面是管理問題，農地流轉沒有相應的市場與管理辦法。隨著中央擴大內需和積極財政政策的實施，農村基礎設施投入不斷增加，如何發揮杠桿作用從而激活農村經濟發展，關鍵是使農村土地和不動產增值，釋放土地的資產和資本功能［13］。因而，應建立城鄉統一的土地市場，明晰農村土地產權，建立集體土地使用權與國有土地使用權相同權能的使用權市場，即“同地同價同權”。農村土地進入市場，并非盲目地就地解決，也不是簡單的空間轉換，而是挖掘鄉村區別于城市的獨特魅力，將其作為提高區域核心競爭力的媒介。城鄉生產要素的雙向流動，即城市為農村提供技術、資金、人才，農村為城市提供發展空間，可以保障城市公民和農村公民享有平等的就業機會和生活區域選擇機會。

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