分權制衡取向的村務監督委員會制度創新
——浙江省武義縣后陳村的調查與思考

李 莉

(紹興文理學院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

分權制衡取向的村務監督委員會制度創新
——浙江省武義縣后陳村的調查與思考

李 莉

(紹興文理學院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

后陳村首創的村務監督委員會制度,作為一項以分權制衡為取向的村級民主監督制度改革,實現了村級權力組織的重構和村級民主監督的創新。村務監督委員會制度的實施,有力地促進了村莊治理的良政化和社區的和諧發展,呈現出明顯的治理績效,但也存在著監督制度不完善、監督工作越位和缺位、監督參與廣度不足等問題,需要借助進一步的創新推動民主監督的發展。

村務監督委員會;民主監督;分權制衡

民主監督作為村民自治的重要環節,在推進中國特色的農村基層民主建設過程中起著重要作用。根據村民自治制度的要求,村民群眾擁有監督村級權力運行的民主權利。但是,在現實生活中,客觀存在著民主監督相對滯后的現象,嚴重影響了村民自治的順利進展,甚至危及農村社會的穩定。本文擬以浙江省武義縣后陳村的村務監督委員會制度為例,對村級民主監督制度的創新與發展作些初步分析。

一、后陳村創舉：分權制衡取向的村務監督委員會制度

村級民主監督是“為了防止個別利益危害整體利益,維護村莊正常治理秩序,實現有效的村務管理而對村莊公共權力實施的一種必不可少的調整和控制措施”。[1]針對后陳村治理中出現的失范,特別是村干部經濟違法、違規,導致村民嚴重不滿,群眾上訪不斷的情況,武義縣紀委決定在后陳村進行村務監督改革的試點。設想在村莊內創設一個常設性村級權力監督機構,解決村務管理中監督缺位、錯位的癥結。在武義縣紀委等部門的指導下,后陳村于 2004年 6月 16-18日召開村民代表大會,民主選舉產生了首屆村務監督委員會,成立了全國第一個常設性的村務監督機構。同時,討論并通過了《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》,建構了一項新的村級民主監督制度——村務監督委員會制度。

根據村務監督委員會制度,后陳村在原村黨支委、村委會等村級組織基礎上,增設了專門的村務監督機構——村務監督委員會,依據村務管理制度和村務監督制度,對村務決策、管理實施監督。顯然,這項制度以分權制衡為取向,實現了村級組織體系的重構以及村級民主監督的創新。

1.構建了分權制衡的村級組織結構

從一定意義上說,村務監督委員會制度的創設,在村級組織體系中建構和完善了分權制衡結構。在原有村級組織體系中,村黨支部是村級各項事業和工作的政治領導機構,村民大會和村民代表會議是村務決策機構,村民委員會是村務管理機構。在這一組織系統中,明顯缺少一個常設性村務監督機構。后陳村的村務監督委員會制度在村莊內創造性地增設了一個常設性村務監督組織——村務監督委員會,負責監督村務管理制度的實施和村務管理的運作。按照制度設計,村務監督委員會經村民代表會議選舉和授權,對村民代表會議負責,實現了村務監督與村務管理的分離。村務監督委員會因此成為與村黨支委、村委會并行的一個村級權力制衡機構。[2]

第一,從組織的產生和權力來源看,村務監督委員會由村民代表會議產生并對村民代表會議負責,不是村委會或村支委的下設機構。村務監督委員會通過選舉機制與村民代表會議建立了委托—代理關系。正是這種產生方式以及在村級組織體系中的定位,使村務監督委員會不同于原有的村級財務監督小組,其監督功能得以較好發揮。同時,后陳村村務監督委員會選舉辦法中也明確規定,村務監督委員會成員的候選人應是非村兩委成員、文書、記帳員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。從組織根源上割斷了組織間由血緣關系帶來的利益關聯。

第二,從職能設置看,根據制度設計,在村級權力運作中,實行村務管理與監督分開,彼此相對獨立,互不從屬。村委會擁有村務決策的執行權,按制管理村務。村務監督委員會只有監督權及對村級事務的建議權,但無決策權。村務監督委員會的最主要職能是界定是否違反制度。

第三,從組織的存續看,村務監督委員會和村委會之間并沒有決定對方存續的權力,但可通過村黨支部或基層政府,提請村民代表大會啟動罷免程序。

2.創新了村級民主監督機制

后陳村的村務監督委員會制度實現了多方面的民主監督機制創新：首先,建立常設性的專門監督機構——村務監督委員會。作為一個常設性村級組織,村務監督委員會由 3名專職成員構成,成為專門從事村務監督工作的民主監督機構。如此,村務監督也由過去的兼職變為專職、由以往的臨時性變為經常性。其次,實施全程性的村務監督。村務監督委員會對重要村務特別是重大的財務活動實施全程性的監督。事前實施超前監督,即參與村級財務管理的決策過程,對不合制度規定或不合民意的財務決策及時提出異議,提請村民代表會議就有關問題進行協商、表決。事中實施跟蹤監督,即參與村務特別是財務決策執行的全過程,抵制不符合制度的村務管理行為。事后進行檢查監督,即做好事后每筆收入和支出的審查和資產處置、重大投資行為的審查、督促,公開上墻公布等工作。由此,村務監督由過去的事后監督轉變為全程性監督。再次,開創全方位的民主監督局面。根據《后陳村村務監督制度》的規定,村務監督委員會不但擁有倍受村民關注的村級財務監督職責,還擁有多方面的監督職責,其實施的村務監督是全方位的。從制度執行到村務會議,從村務決策到村務公開,從財務運行到重大村務活動,從干部評議到干部罷免等,都在其監督范圍內。村務監督由過去的民主理財轉變為以財務監督為重點的全面監督。

二、村務監督委員會制度的治理績效

五年多來的實踐表明,村務監督委員會制度的導入和運作,有力地促進了村莊治理的良政化和社區的和諧發展,顯現出明顯的治理績效。

1.推動了社區的和諧發展

村務監督委員會架起了村兩委與村民群眾之間的溝通橋梁。一方面,村務監督委員會支持村兩委正常工作,向村民宣傳解釋村莊事務、財務運行的情況,及時消除村民對村兩委工作的誤解;另一方面,及時向村兩委反映村民對村務管理的意見、建議,尤其是村級財務管理方面的意見。這種溝通促進了村務管理的良性運行,也有利于村莊秩序的重建。推行村務監督委員會制度以來,后陳村因財務管理混亂引發的村民上訪事件基本消失。從一定意義上說,后陳村的村務監督委員會制度已成為農村一種自我化解矛盾、協調干群關系的自主運行機制。此外,由于村務監督委員會作為常設性的專門監督機構對村務特別是財務管理實行全程監督,可以及時發現差錯和啟動糾錯程序,在一定程度上消除了影響農村社會和諧發展的隱患。

2.增強了村公共權力組織和村干部的權威

權威是被民眾認同的、具有合法性的權力。德國著名思想家韋伯根據對歷史上存在過的政治統治秩序事實的考察,指出任何現實的政治統治秩序的有效性均以兩個方面的有效性為基礎：一是外在的客觀的有效性,如：服從的習慣或習俗以及強制性的法律。二是內在的主觀的有效性,即被統治者發自內心地認為統治者有權指揮他們,而自己則有義務服從統治者。①在他看來,任何形式的統治和管理,只有在它被人們認為其統治和管理具有“正當”性時,才會為人們所服從,從而具有合法性。后陳村推行村務監督委員會制度后,村務監督委員會在對村干部行為實施有力約束的同時,采取的一系列民情溝通工作,使得村級公共權力組織和村干部的管理行為得到了村民群眾更多的理解與支持,增進了村干部與村民之間的信任關系。在此基礎上,村級公共權力組織及其管理活動也得到了更多的民意認同,具有了更好的合法性基礎。訪談中,村主任反復表示：“以前村干部怕干事,村民總懷疑你從中得了多少好處。有了村務監督委員會,村里一切事都在監督下進行,就沒有這種情況。我們干事放心了,聽到的贊揚也多了。一些過去上訪告狀的村民如今還主動提出要為村干部加工資,我們心里感到很溫暖。”“沒這個組織和制度以前,村干部怕干事;有了之后,村干部怕沒事干。”

3.地方政府、村莊精英、普通村民之間形成了良性互動的關系

村務監督委員會制度為地方政府、村莊精英以及普通村民的良性互動提供了平臺。從一定意義上說,村務監督委員會是一個吸納潛在上訪組織者這樣的體制外精英的機構,促成了制度化的參與渠道,普通村民可以借此有效地監督村干部。在村務監督委員會制度的創設與實踐中,政府順應村莊治理的需求,進行了相應的制度供給;村莊精英及所屬組織借助制度設置實現了村務管理中“權力對權力的制衡”;普通民眾則借助組織及制度平臺實現了對村莊精英“權利對權力的制衡”。正是在這種相互制衡的互動中,村務管理更符合民意,更規范化、制度化了。

4.養成了依制治村、民主管理的行為習慣

村務監督委員會制度的形成與發展都是建立在村務管理制度化基礎之上的。后陳村村務監督委員會制度的最主要標志就是：一個機構——村務監督委員會,兩項制度——《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》。正是這一個機構和兩項制度的建設逐漸建構起一個能自主運行、自我化解矛盾的村級民主管理閉合系統。經過五年多的實踐,后陳村的村務管理逐漸走上了依制治村、民主管理的軌道。以黨員、村民代表為主體的村莊非治理精英的公共參與能力有了很大的提高,公共參與的效能感也日益顯著;村干部也逐漸養成“依法辦事”、“民主辦事”的習慣。調查中,村民們指出：“現在村里有監委會和兩項制度這些‘土政策’,別人上臺不遵守‘土政策’的話,黨員和村民代表是不會答應的。”

三、村務監督委員會制度及其運作中的主要問題

任何一項制度的創新與實踐都不可能是完美無缺的。根據對后陳村村務監督委員會制度及其實際運作過程的考察,我們發現存在著以下問題和缺陷：

1.村務監督委員會制度的設計有待進一步完善

“后陳經驗”的一個突出貢獻,在于建立了常設性的村務監督機構。但是,針對這一新生組織,尚未制定系統化的組織制度。目前,村務監督委員會賴以運作的制度依據,主要是《后陳村村務監督制度》。該項制度創制于村務監督委員會制度創新之際,主要為村務監督工作配套服務,應當說具有一定意義上的針對性。但是,仔細分析發現,這項制度出臺匆忙,內容粗糙,存在著不少有待完善的地方。最為突出的是：(1)這項制度包括村務監督組織機構及職責、村民代表會議制度、村務公示制度、聽證制度、村干部述職考核制度等許多條例,內容龐雜,不是村務監督的專門性規章。(2)未能根據村務監督的原則與要求,梳理和建構村務監督制度的邏輯框架和內容體系。只是幾項制度的湊合,邏輯上顯得有些雜亂。(3)缺乏村務監督委員會監督工作的程序性制度和懲戒性制度。只規定了村務監督委員會可以做、應當做什么,而沒有明確規定如何做,以及做或不做將會得到何種獎勵或處罰等內容。致使村務監督委員會的實際監督工作具有較大的自主空間和彈性,難免造成村務監督活動的主觀隨意性。雖然制度規定村務監督委員會不作為時,可以通過啟動罷免程序或者換屆選舉來達到制約目的,但是啟動罷免程序客觀上存在著種種困難,換屆選舉又要受到期限限制。因此,僅僅依靠這些,可能會導致制約功效的滯后。

村務監督委員會的工作成效在相當程度上依賴于監督委員會成員的個人素質。第一屆村務監督委員會選舉時,村民們之所以推選張某,正是因為看中了他的責任心和愛挑刺的性格。然而,基于個人品性上的制度運作具有不確定性。事實上,后陳村第二屆與第三屆村務監督委員會的工作績效,在村民群眾看來沒有第一屆那樣突出。這固然有多方面原因,但與監督委員會成員的個人素質存在著一定的關聯。

2.村務監督委員會的工作存在越位、缺位現象

根據分權制衡原則建構的村務監督委員會制度,旨在通過設立常設性監督機構,實現村務管理權與監督權的分離,加大村務工作的監督力度。但是,實際運作中的村務監督委員會呈現出與村兩委“一體化”的新趨向,導致了一定程度的越位。首先,村務監督委員會不再只是依據制度規定列席重要村務會議,而是直接參加所有的村務管理會議,與村支委、村委會成員一樣,參與討論和表決,并在會議記錄和表決決議上簽名。有意思的是,后陳村的村民和干部已經習慣地將村莊領導集體統稱為“村三委”(村支委、村委會、村監委的合稱)。其次,村務監督委員會成員直接參與村務管理活動,特別是與其他村干部一起參與物資采購等工作。這樣,意在作為“第三權力”分離出來的監督機構并沒有置身于決策、管理活動之外,而是在所謂全程監督的名義下重新置身具體村務決策、管理之中,形成了獨特的管理者自監現象。

在當前的農村基層政治生活中,派系和派系競爭已經是一個較為普遍存在的事實。[3]后陳村也無例外地存在著派系和派系競爭。在派系化背景下,村務監督委員會的選舉和運作勢必受到派系因素的影響。2005年春舉行的后陳村第二屆村務監督委員會選舉,出現了激烈的派系競爭。當村務監督委員會成為派系博弈的結果時,其運作難免會因派系因素影響而呈現派系化的行為傾向。一些村民按其樸素的邏輯推論：“村兩委與村務監督委員會都是同一繩上的蜢蚱。”

村民自治是由村民群眾依據國家法律規定自主管理村務,民主監督的目的是為了保障村莊公共權力的運作上合國家法律,下合村情民意。在《后陳村村務監督制度》中,明確規定村務監督委員會要“堅持黨的領導,對執行黨的路線、方針、政策及村級各項管理制度情況實行監督”。但是,在實踐中,后陳村的村務監督委員會主要是從村情民意出發履行其監督職能,對黨的路線方針政策和國家法律的落實情況存在著監督上的缺位。比如,2008年 7月 11日通過的《后陳村村務管理制度》關于后陳村戶口變動的管理規定,明顯存在著一些違背男女平等法律原則的內容,村務監督委員會并沒有及時作出必要的督查與糾正。

3.民主監督主要局限于精英層面

隨著村務監督委員會制度的推行,村民增加了一個制度化的公共參與渠道,拓寬了村民參與民主監督途徑。然而,“村民因在村莊治理中所飾演的角色不同,其政治人特征出現了階層分化的趨勢”。[4]村務監督委員會成員成為比較穩定的政治參與階層,積極介入村務監督。但普通村民的監督參與熱情依然不高,基本置身于民主監督活動之外。從制度原則上講,“村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式”,[5]村級民主監督的深化和發展有賴于村民普遍、有效的參與。然而,在現階段的后陳村,村莊治理的狀況在相當程度上取決于村莊精英階層之間的博弈,即便是在村務監督委員會制度下,村民群眾也主要通過村務監督委員會成員的“在場”來行使民主監督權。于是,一旦出現村務監督委員會成員與村兩委干部的合謀現象,普通村民將處于非常被動的地位。

四、完善村務監督委員會制度的建議

為進一步完善村務監督委員會制度,筆者提出以下建議：

1.理順和完善村務監督委員會組織制度

經過五年多的實踐后,有關部門應當以村民自治原則為指導,深入研究有關法律,系統梳理已有的村務監督制度建設成果,認真總結“后陳經驗”。在此基礎上,積極指導農村干部和群眾制定一套較為完善的村務監督委員會組織制度。對村務監督委員會成員的構成、任職條件、任職期限、待遇、撤換與罷免,村務監督委員會的產生、職能、義務,村務監督委員會的運行程序、工作規程、獎懲辦法、權利救濟等,作出具體明確的規定。為村務監督委員會的村務監督工作提供具有較強可操作性的制度依據,減少和避免村務監督工作中的隨意性和彈性空間。

2.提升村務監督委員會成員的素質

任何一項制度均需要由人去運作,掌握和運用制度的人員素質在相當程度上決定著制度實施的績效。調查中,不少訪談對象共同指出了村務監督委員會成員的素質對于村務監督工作的重要性。他們認為：“不同的人擔任監委會主任和成員,監委會的工作會不一樣。”“村務監督委員會制度的實施,關鍵還是依靠人的素質。”因此,必須把提高村務監督委員會成員的素質作為完善村務監督委員會制度的重要舉措。具體地說：

第一,重視村務監督委員會成員的職位分析。村務監督工作是一項具有一定專業性的民主自治活動,需要有較強責任性和一定專業素養的人來擔任。因此,應在認真調查研究的基礎上,科學分析村務監督委員會主任、成員的任職資格和條件。在此基礎上,在村民中選聘合格的人選擔任村務監督委員會主任和成員。

第二,加強村務監督委員會成員的教育與培訓。一方面,應當對當選的村務監督委員會成員進行必要的法律和制度教育;另一方面,還需要不定期地對村務監督委員會成員進行多種形式的業務培訓。通過教育與培訓,提升村務監督委員會成員的素質,促進村務監督的規范化、有序化、專業化。

第三,實施村務監督委員會工作的績效考核。從村莊治理與社區和諧發展的實際出發,制定具有針對性的考核辦法。一方面,從組織工作層面,定期地對村務監督委員會的工作績效進行考核;另一方面,從個人工作層面,對村務監督委員會主任、委員的工作業績進行定期考核。根據考核結果,確定相應的獎勵與懲罰。

3.擴大村務監督中的民意基礎和民眾參與

應當肯定,推行村務監督委員會制度以來,后陳村治理的民主化有了實質性的進步。但是,也應當理性地認識到,后陳村的村務監督迄今依然主要局限于精英層面。有關部門應當從村民自治的發展要求和當前農村社會的實際出發,逐步擴大村民群眾的監督參與。根據調查,筆者提出以下值得嘗試的建議：

第一,擴大村務監督委員會成員的選擇范圍。村民代表會議是在村民大會難以召集的特定背景下設計的一種民主形式。村民代表會議受村民大會委托代行部分村民大會的職權,具有一定意義上的間接民主性質。在村民自治制度中,從來沒有規定民主監督的職權歸于村民代表會議,因此未必一定需要由村民代表擔任村務監督委員會成員。根據村民自治的原則和精神,完全可以像村民委員會一樣,將村務監督委員會成員的選擇范圍擴大到全體村民。這樣,一方面,可以在更廣泛的范圍內選擇更高素質的合適村民擔任村務監督委員會成員,提高村務監督委員會成員的素質;另一方面,允許普通村民進入村務監督委員會,可以調動普通民眾的參與積極性,進一步擴大民主監督的群眾基礎。

第二,改革村務監督委員會選舉辦法。變村民代表選舉村務監督委員會為村民直接選舉村務監督委員會。這意味著村務監督委員會由原來的接受村民代表會議委托轉變為直接受村民大會委托,進一步擴大了村務監督的民意基礎。只有這樣,村務監督委員會才能成為真正意義上的與村委會并列的“第三權力”,同時對村民大會或村民代表會議負責。

注釋：

①Max Web.Economy and Society,vol.1,University of California Press,1978,p.213,p.80.

[1]盧福營 .農民分化過程中的村治[M].海口：南方出版社, 2000：178.

[2]盧福營,孫瓊歡 .村務監督的制度創新及其績效——浙江省武義縣后陳村村務監督委員會制度調查[J].社會科學,2006 (2)：98-107.

[3]孫瓊歡,盧福營 .中國農村基層政治生活中的派系競爭[J].中國農村觀察,2000(3)：69-72.

[4]吳毅 .村治中的政治人——一個村莊村民公共參與和公共意識的分析[J].戰略與管理,1998(2)：96-102.

[5]徐勇 .中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社, 1997：100.

(責任編輯 吳月芽)

Innovation of Village Affairs Supervisory Committee System with the Orientation of Separation of Powers：An Investigation into Houchen Village,Wuyi County,Zhejiang Province

L I Li

(Shaoxing University,Shangyu B ranch,Shangyu312300,China)

As a village-level democratic supervision system with the orientation of separation of powers, the village affairs supervisory committee system initiated by Houchen Village has realized the reconstruction of village-level organizations and the innovation of village-level democratic supervision.The implementation of this system has effectively promoted the village governance and the harmonious development of the community, showing a clear governance perfor mance.But there are also some problems in the system,such as the imperfection of the supervision system,the offside and absence of supervision,and the inadequate breadth of participation.Thus,further innovation is needed to enhance the development of the democratic supervision.

village affairs supervisory committee;democratic supervision;separation of powers

C912.82

A

1001-5035(2010)03-0082-06

2010-01-10

李 莉(1973-),女,浙江上虞人,紹興文理學院上虞分院講師。

2009年度教育部人文社會科學研究項目“村民自治發展中的地方創新機制研究——基于浙江經驗的分析”(09YJA810024);浙江基層民主的實踐與創新專項調研重點課題“農村民主監督制度的創新與實踐——武義縣后陳村村務監督委員會制度調查”(2009XZ40)