發達國家推進職業教育與經濟協調發展的策略及啟示

□王 琴

職業教育是國民經濟和社會發展的重要基礎，在整個社會生產中起著基礎性、先導性、全局性和可持續性的作用，是進行人力資源開發的重要手段。然而，要切實發揮職業教育對經濟社會的促進作用，職業教育的發展必須與社會經濟的發展相協調，否則會造成資源浪費，影響經濟以及職業教育自身的發展。研究世界主要發達國家在推進職業教育與經濟協調發展方面的豐富經驗，有助于制定我國職業教育發展的政策措施。

一、德國：政府和市場雙重調節

德國以其“雙元制”職業教育體系享譽全世界，目前已形成了一套完整周密的職業教育法規體系。通過市場和政府的雙重調節，確保了職業教育與經濟的協調發展。

（一）建立相關法律法規，保證了各州職業教育培訓的相對統一和順利發展

20世紀上半葉，聯邦德國各州就逐漸形成了特有的雙元制，但根據《基本法》的規定，職業學校歸州政府管轄，國家的主管權只涉及職業學校一方，企業培訓一直是私人經濟直接控制的不可侵犯的領地。1969年聯邦德國《職業教育法》頒布，正式把“雙元制”用法律形式確定下來的同時，也確立了國家對職業教育的影響地位，從此國家從立法上開始對職業培訓這一私人領地進行干預。依據《職業教育法》，企業里的培訓都必須遵守聯邦政府在該法中規定的全國統一的企業培訓規章條例；一個企業只有當它具備了必需的前提條件時方能成為培訓企業；學徒在培訓前須與企業簽訂培訓合同，合同的形式及企業的責任和義務都事先由國家以法律形式確定下來。學徒所選擇的培訓職業也必須是在《職業培訓條例》中所規定的、全國統一的、國家認可的。這樣，通過立法，德國確立了國家對職業教育的影響地位，保證了各州職業教育培訓的相對統一和順利發展。

（二）培訓市場中的“雙向選擇”為職業教育滿足區域經濟發展對技能人才的需求奠定了基礎

在德國，早在結束義務教育之前，大多數年輕人就開始謀求培訓崗位。原則上，職業咨詢處負責介紹培訓名額，但并非所有的企業都向勞動局申報它們空出的培訓名額，報紙上也刊登這類廣告，親友們也提供這方面的信息。另外，培訓名額交易所也提供很多協助，所謂的“培訓名額市場”，企業提供培訓名額，年輕人表明他們的興趣所在。如申請成功，培訓者（企業或實習處）根據職業教育法與受培訓者或其法律上的代表簽訂培訓合同。[1]對于沒有條件單獨承擔培訓工作的中小企業，為了滿足他們對培訓的需求，行業協會在聯邦政府的促進和資助下，建立了許多跨企業培訓中心，作為企業培訓不足的補充。這樣，所有企業需要的技能人才通過“培訓名額市場”為社會所共知，再通過年輕人與培訓者“雙向選擇”的方式，使整個企業界需要的技能人才得以源源不斷地補充，從而滿足區域經濟社會發展的需要。

二、英國：改革職業教育管理機制

英國最早進行工業革命，最早走上工業化道路，但由于社會上重人文學術、輕職業技術教育的傳統觀念根深蒂固，造成技術型熟練工人的短缺。20世紀80年代以來，面對日益激烈的國際競爭，英國政府開始重視勞動者素質的提高，把職業教育改革與發展作為經濟和教育改革的一項重要內容，采取一系列加強職業教育的措施，促使職業教育與經濟社會協調發展。

（一）調整中央教育行政管理機構

與許多國家一樣，英國教育部和就業部在職業教育的管理職能上相互交叉、相互制約，彼此存在很多矛盾。1995年英國政府把教育部與就業部合并，更名為教育與就業部。英國政府聲稱：兩部合并的目的是通過提高國家教育成就及技能水平，并通過促進高效靈活的勞動市場來支持經濟的發展。[2]應該說，教育部與就業部的合并在行政管理體制上實現了教育與就業的結合，促進了教育政策與就業政策的協調一致，有利于改變教育與經濟脫節的問題。2001年6月，教育與就業部又更名為教育與技能部，進一步強調對青年的技術技能教育，提高他們的職業能力。

（二）成立行業技能委員會和國家資格與課程委員會

行業技能委員會負責開發國家技能標準。作為獨立于政府的社會組織，行業技能委員會不受國家部門直接控制，它一方面聯合政府和教育機構，另一方面牽手行業和企業。其成員主要來自行業協會，雇主在行業技能委員會內部的領導作用更好地聯合了各企業的參與，這樣，有力地確保了行業技能委員會所開發的國家技能標準符合行業企業的要求。[3]為緊跟行業產業發展變化，行業技能委員會每9個月對行業技能標準進行更新，指導職業院校開發新的培訓單元，促使職業院校的技能培訓緊跟行業企業技術進步和職業崗位變化的步伐。

教育部與就業部合并后，1997年原教育部所屬的學校課程與評估委員會與國家職業資格委員會合并，成立國家資格與課程委員會，在全國范圍內建立了以職業能力為基礎的資格證書制度（簡稱NVQ），促使教育和培訓制度適應技術、市場和就業方式的不斷變化，滿足企業和雇主對高質量勞動力的需要。

（三）職業院校實行董事會制

英國實施職業教育的機構主要有繼續教育機構、第三級學院（Tertiary College）、城市技術學院（City Technology College），其中繼續教育學院是最主要的實施機構。根據英國政府“面向21世紀的教育與培訓”白皮書規定，繼續教育學院1993年4月起不再屬地方當局管轄而成為自主辦學、獨立經營的實體。學院實行董事會制，其中工商界代表占50%以上。這樣，擴大了職業教育機構的辦學自主權，有助于繼續教育學院與行業企業的聯系。

三、澳大利亞：強化宏觀調控、管理和引導

澳大利亞聯邦政府通過制定有關職業教育的政策法規，建立各級職業教育管理機構，對職業教育與培訓進行宏觀調控、管理和引導，確保各地區統一而高效的職業教育與培訓，強化培訓機構與行業企業的聯系，保障職業教育與經濟的協調發展。

（一）通過各級組織機構的設立和有關政策的制定，在制度上保障職業教育與經濟發展的協調

澳大利亞聯邦政府非常重視職業教育，把職業教育放到提高勞動力素質、保證國民經濟增長的高度來認識，高度重視對職業教育的管理，并在管理中發揮宏觀調控作用。通過多年探索和改善，澳大利亞在各個層面都建立了能有效聯系教育與經濟的組織體系。國家層面上，通過立法設立了國家職業培訓局，對澳大利亞宏觀經濟發展與勞動力市場的需求變化進行戰略性分析，從事國家職業教育與培訓的戰略規劃，組織行業企業參與到職業教育中來；地區層面上，各州都成立了各種行業咨詢組織，其主要職能是聯系大小企業，協調政府和行業的關系，為政府提供企業需求信息，把政府政策傳遞給企業；學校層面上培訓機構一般都設有董事會。國家培訓局通過對澳大利亞宏觀經濟發展與勞動力市場的需求變化進行戰略分析，預測未來勞動力市場的需求變化，引導澳大利亞全國職業教育與培訓的大方向，保證職業教育和培訓體系滿足產業界和國家發展的需要。行業培訓咨詢委員會由行業、商業及勞動部門的代表組成，主要職責是參加國家職業教育與培訓體系的規劃，進行國家行業標準的開發。所有學院的院一級董事會是學院的最高權力機構，董事會主席和絕大部分成員都來自企業，是各行各業的第一線資深專家，董事會每季度開一次會，對學院的辦學規模、基建計劃、教育產品開發、人事安排、經費籌劃等進行研究和做出決策。為應對新興工業對技能型人才的需求，澳大利亞政府出資建立了行業技能研究所作為連接產業和培訓機構的中間機構。行業技能研究所對現有行業和新興工業中的緊缺人才進行技能調研、開發和推廣，廣泛聽取新興工業發展中雇主的聲音，了解雇主對職業教育和培訓機構的課程質量和課程與行業相關度的評價，及時向社會提供培訓信息，方便人們更好地選擇，保證人們所接受的培訓能夠得到全國雇主的認可，與就業前景直接掛鉤，并與新興工業需求直接相關。這些組織結構的建立，在制度上保障了行業企業對職業教育的參與以及職業教育與行業企業的聯系，使職業教育的發展與經濟社會發展相協調。

澳大利亞政府還采取了一系列具有重要導向作用的政策促進教育與經濟相適應。近年來，為迎接經濟全球化和國際競爭的挑戰，澳大利亞的工業部門紛紛開展技術革新，涌現了一批新興工業，對技能型人才提出了新的需求。為應對這一變化，澳大利亞政府頒布了一系列政策，對職業教育與培訓進行了新一輪的改革，確保職業教育與培訓始終以經濟發展需求和產業發展需求為中心。其中《構建我們的未來——2004-2010年國家職業教育與培訓策略》明確提出了澳大利亞職業教育與培訓的指導思想：為澳大利亞商業服務，使之具有國際競爭力；為澳大利亞人服務，使之具有世界級的知識與技能；為澳大利亞社會服務，使之具有包容性并能夠可持續發展。[4]

這些組織機構和政策的實施，有效地保障了職業教育與行業企業的聯系，確保了職業教育為經濟社會培養所需要的人才。經過多年發展，澳大利亞己經形成遍及全國六個州兩個自治領地，覆蓋各種行業包括制造業、農業、商業服務、運輸、管理、文化娛樂、建筑、金融、信息技術等國民經濟主要行業的龐大職業教育體系。

（二）依據全國企業組織對人才數量及能力要求的預測調整學院專業設置，滿足行業企業的人才需求

專業設置是學校聯系社會、服務于社會的基點。澳大利亞TAFE學院的專業設置依據全國企業組織對人才數量及能力要求的預測，由地方教育部門和企業組織審核后才能開設。一般來說，職業教育機構的專業開設必須具備以下條件：一是行業企業需要的（專業）崗位；二是學生愿意學習的專業；三是學校有條件（師資、場所、設備等）開設的專業；四是政府與行業機構從宏觀布局等方面論證的專業。如，1998年澳大利亞國家培訓局分析了未來5年本國可能發生的經濟、產業和社會變革，對職業教育的宏觀發展方向進行引導，要求學校增強專業設置的針對性。如面對那些很想學習經營管理，想自己做小生意的人而開設小生意管理專業；針對一些沒有合適的工作而又想尋找就業機會的年輕婦女而開設婦女機遇與挑戰專業。這些專業非常實用，很受歡迎。

目前，澳大利TAFE學院專業發展的一個重要趨勢是設置綜合專業。有些專業內涵跨學科體系，將生產職能與工藝過程相近的傳統工種重新組合成新的工種，大大拓寬了職業教育的專業覆蓋面。

（三）TAFE學院設有專門機構了解行業企業用人信息

在TAFE學院的組織機構中，一般設有組織計劃部，負責制定學院的教育計劃。該部門負責人不僅對學校的教師情況、資產管理情況、學校建筑條件等相當了解，而且對當地人口中的各學齡人口、勞動力人口、土著人口、移民人口、老齡人口等數字，對當地新興朝陽產業、轉移或衰落產業的情況，對就業信息和失業數字都非常熟悉。每年10-11月，該部門都要收集學院所服務地區產業變化對就業市場影響的信息，以及不同職業人力資源變化的具體情況，并通報各系，以便各系制定專業培訓計劃。另外，各TAFE學院還專門設立了“就業信息部”，負責與產業部建立廣泛的聯系。TAFE學院根據市場變化需求不斷調整和修訂專業設置，保證了職業教育能夠及時培養社會所需人才。

四、啟示

從發達國家的經驗來看，要保障職業教育的規模、結構和人才培養規格與經濟發展的需求相協調，必須充分發揮政府作用，在制度層面、組織機構和具體策略上加強對職業教育的宏觀管理和引導。

（一）強化政府對職業教育的統籌管理

從發達國家對職業教育的宏觀管理策略上可以看出，發達國家非常強調政府對職業教育的統籌。如英國政府歷來對職業教育和企業培訓很少進行干預，而是依靠市場指導職業教育的發展方向，結果職業教育與經濟發展之間的關系并不協調。20世紀80年代后期，英國在職業教育市場化過程中開始進行必要的政府干預，建立統一的職業資格體系，加大對職業教育和培訓的資助力度，設立有關機構對職業教育和培訓進行宏觀協調和管理，保證職業教育的質量和規格能夠從總體上與市場維持平衡狀態。應該說政府對于職業教育市場化過程的干預是市場經濟的必然要求。由于市場的內在缺陷，職業教育的運行需要政府的保障，而且市場越發達，越需要一個強有力的高效的政府。自由市場并不是古典的完全競爭的市場，而是處于嚴格控制管理之下的市場。弗里德曼曾提出了一個用于“自由”的兩條基本原則：第一，政府的權限范圍必須是有限的；第二，政府的權力必須是分散的。達到這一目標的最好方法是建立自由經濟市場。然而，他還指出：“自由市場存在當然不排除對政府的需要，相反，政府的必要性在于：它是‘競爭規則’的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者，市場所做的是大大減少必須通過政治手段來決定的問題范圍，從而縮小政府直接參與的程度。”[5]在我國當前市場經濟背景下，不僅要求職業院校提高面向市場辦學的能力，而且需要政府制定有關政策，在職業院校的招生、專業設置以及課程體系的建設等方面加強統籌和管理。

（二）改革我國現有職業教育的管理體制

長期以來，我國職業教育存在多頭管理、政府職能交叉的狀況。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》規定：國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。事實上，教育部門承擔著中高等職業院校的管理工作；人力資源和社會保障部管理技工學校和技師學院，負責職業技能鑒定和城鄉勞動力就業培訓工作；農業部門負責農民科技教育培訓。而在教育部內部，高教司高職高專處負責管理高等職業院校，職成司職成處負責管理中等職業教育。這樣條塊分割式的管理體制，給職業教育統籌協調工作帶來困難，容易出現管理分散、政出多頭、無序競爭、資源浪費等問題，造成部門之間在發展職業教育方面的職責不清，在涉及職業教育投資時的相互推諉。這樣既不利于區域職業教育統籌安排和規劃，也不利于職業教育資源的綜合利用。借鑒發達國家統籌管理職業教育與培訓、教育與就業的實踐，理順職業教育管理體制，把教育、培訓和就業的管理置于同一部門之下，綜合考慮地方經濟社會發展需要，確定各地區職業教育發展的層次、規模和速度，應成為今后我國職業教育管理體制改革的合理走向。

（三）完善行業、企業參與職業教育的法律法規，提高職業院校技能型人才培養的針對性，滿足區域經濟發展的需求

德國雙元制職業教育的實質是以企業為主體的現代企業徒工制度，企業承擔了職業教育的大部分經費和主要責任。在英國和澳大利亞，行業組織、企業也深度參與職業教育，使職業教育緊緊圍繞經濟技術發展的需要。我國在經濟體制轉軌后，行業企業參與職業教育的積極性不高，2006年《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》強調指出，落實企業合理分擔職業教育辦學經費的相關政策，采取稅收優惠等措施，鼓勵企業為職業院校學生提供更多的實習崗位，支持行業企業參與職業教育辦學和技能型人才培養，形成政府主導、行業企業與學校緊密合作的職業教育新格局。但是由于目前沒有形成作為職業教育受益者的行業、企業應承擔的具體法律義務，作為職業教育提供者的社會辦學力量享受的實際優惠政策落實不到位，因而，一些地區行業、企業和社會力量參與職業教育的積極性依然不高。我們應加快完善相關法律規章，明確企業參與職業教育的責任與義務，制定諸如稅收、資金、財物、人員等方面的優惠政策，推進我國職業教育校企合作的持續發展，提高職業院校培養的技能型人才與行業企業需求的恰切性，滿足區域經濟發展的需求，推動職業教育與區域經濟協調發展。

（四）完善職業資格證書制度并嚴格證書管理，確保各區域職業教育人才培養的質量和水平

職業資格證書是表明勞動者具有從事某一職業所必備的學識和技能的證明。我國各區域經濟、技術水平差別很大，要求中、西部地區勞動者的職業能力達到與發達地區勞動者同樣的水平，進行統一的技能水平測試，沒有必要，也不可能，但是我們可以考慮建立統一而富有彈性的職業資格證書制度，改變目前“證出多門”的現象，通過統一的國家職業資格證書體系保障各區域職業教育所培養的技能人才的基本質量和水平。

（五）在職業院校建立相關組織機構及時了解就業市場的變化

以企業為主進行職業教育的國家，如德國，行業企業的用人需求能夠直觀地反映到招生上。以職業學校為主開展職業教育的國家，通過在職業院校設立相關機構定期對所在地區的行業、企業進行人才需求調研，以優化調整學校的專業結構和招生，培養“適銷對路”的人才。目前我們國家的一些職業院校仍延續傳統的內部管理體制，缺乏密切關注就業市場變化的組織機構，關門辦學，借鑒發達國家經驗，我們有必要盡快完善相關體制機制，定期了解地區產業結構的調整、行業企業需求，及時調整人才培養目標，制定相應的人才培養方案。

[1]聯邦教育與科學部.德意志聯邦共和國雙軌制的職業教育[R].波恩：聯邦教育與科學部，1992.

[2]Richard Aldrich,David Crook:DFEE and Its Place in History[M].London:University of London Press,2000.

[3]吳雪萍.國際職業技術教育研究[M].杭州：浙江大學出版社，2004.

[4]陸建平.澳大利亞職業教育培訓機制的變革[J].教育發展研究 2008，（9）.

[5]王雁玲.英國職業教育的市場化[J].教育與經濟2002，(3).