論現(xiàn)階段中國反腐建設(shè)的基本理念

■張萃萍

反腐是每一個國家和政府任何時期都必須高度重視的問題，是關(guān)系到一個政權(quán)和民族生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。黨的十七屆四中全會明確把反腐作為新時期黨的建設(shè)的全局性戰(zhàn)略性任務(wù)，特別在國際國內(nèi)形勢發(fā)生深刻變化、黨的建設(shè)任務(wù)比過去任何時候都更為繁重的今天，反腐能否取得成效，直接關(guān)系到黨的興衰成敗和國家的發(fā)展前途。而要扎實推進反腐，達到改善黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，遏制腐敗，維護人民根本利益，促進社會和諧穩(wěn)定的目標(biāo)，首先必須確立反腐建設(shè)的基本理念，這是反腐取得成效的前提和基礎(chǔ)。在改革開放關(guān)鍵時期，根據(jù)中國現(xiàn)階段的反腐實際情況，在反腐工作中應(yīng)把握以下理念：

一、制度創(chuàng)新理念

在反腐工作中，對于制度所處的地位、所發(fā)揮的作用，歷來被社會所重視和認(rèn)可。好的體制，可以有效地制止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；反之，不好的體制，則會導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。毫無疑問，僅僅依靠權(quán)力反腐敗是沒有出路的，只有依靠制度反腐敗才是我國最終取得反腐成功的必由之路。盡管依靠制度反腐敗之路已經(jīng)探索了十余年甚至更長，但我國目前依然處于由依靠權(quán)力反腐敗向依靠制度反腐敗的轉(zhuǎn)型途中，而且要徹底實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型還有巨大的阻力需要克服，還有艱巨的任務(wù)需要完成。可喜的是，從黨的十七大到十七屆四中全會，執(zhí)政黨依靠制度反腐敗的思路更加清晰了。依靠制度反腐敗要想成為根本的模式，發(fā)揮出其應(yīng)有的效果，就必須在遏制腐敗現(xiàn)象的同時，注重進行制度創(chuàng)新，抓住容易滋生腐敗的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)，圍繞還權(quán)、放權(quán)、制權(quán)的獨特措施，探索形成“不愿為”的自律機制、“不敢為”的懲戒機制、“不能為”的防范機制和“不必為”的保障機制等廉政制度創(chuàng)新體系，從抓源頭上預(yù)防和治理腐敗，保證公共權(quán)力沿著制度化和規(guī)范化軌道運行。

要嚴(yán)格堅持和執(zhí)行好廉政制度的創(chuàng)新，首先要還權(quán)，以提升黨內(nèi)民主的透明度。發(fā)展黨內(nèi)民主就必須堅持民主集中制這一黨的根本組織制度，進一步健全民主集中制的各項具體制度，建立和完善黨內(nèi)情況通報、情況反映、重大決策征求意見制度、代表提案制度、代表提議的處理和回復(fù)制度、巡視制度等黨內(nèi)制度體系。要按照十六大提出的要求，改變干部的授權(quán)方式和授權(quán)機制，實行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的社會公開選拔、民主推薦、任前公示，逐步從選拔政治過渡到選舉政治。要堅持完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、事務(wù)公開等公開制度，逐步形成以制度治黨的運行機制，全面提升黨的制度化建設(shè)水平。

其次要放權(quán)，以加強用權(quán)行為的自覺性。要按照民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則，深化干部人事制度改革，擴大群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要切實規(guī)范黨和國家機關(guān)工作人員工資和津貼、補貼制度，縮小分配差距，建立“不需腐敗”的保障體系。要按照“小政府、大社會”的發(fā)展思路，加快黨政職能的交叉轉(zhuǎn)換，把應(yīng)屬于政府的權(quán)力歸還政府，把應(yīng)屬于社會的權(quán)力歸還社會，并加強對行業(yè)協(xié)會等社會中介機構(gòu)的管理，同時要把中介機構(gòu)推向市場，促進“公民社會”的發(fā)展，以減少權(quán)力尋租和錢權(quán)交易行為。要進一步精簡政府機構(gòu)，減少政府開支，提高政府工作效率。

再次要制權(quán)。西方資產(chǎn)階級政治家和思想家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督與制約思想的核心，就是如何對國家權(quán)力進行有效管理，加以控制，在最大限度上減少乃至杜絕權(quán)力濫用的現(xiàn)象。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[2]。中國社會的政治體制中，雖然存在權(quán)力制約，但這種制約主要是通過兩種途徑實現(xiàn)的，一是要求權(quán)力行使者通過道德自律，通過個人的道德修養(yǎng)，來約束權(quán)力的行使，使其不至于濫用權(quán)力；二是通過上下級之間的縱向的權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力的行使。相對于現(xiàn)代民主政治所要求的以“制度”為主導(dǎo)因素的制約機制而言，它是一種以“人”為主導(dǎo)因素的制約機制，這種機制是不利于反腐的。因此，當(dāng)前加強對權(quán)力的制約，必須把制度的因素放在首要位置。

二、全過程監(jiān)督理念

英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓有一句名言：“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力趨于絕對的腐敗。”要遏制腐敗，就必須發(fā)揮監(jiān)督的獨特手段，確保權(quán)力不致濫用。從作用發(fā)揮角度分析，監(jiān)督是從外部產(chǎn)生作用遏制腐敗的發(fā)生，也就是通常所說的“他律”。監(jiān)督的基本功能就是通過“他律”來實現(xiàn)“自律”。監(jiān)督不僅把靜止的制度變成可操作制度，而且，使制度在實現(xiàn)的過程中符合我們預(yù)期的目標(biāo)。所以，監(jiān)督在反腐中起到了問責(zé)的作用，也起到了威懾的作用。當(dāng)前，在反腐監(jiān)督制度方面，主要存在以下問題：一是監(jiān)督主體監(jiān)督意識弱化。有的監(jiān)督者監(jiān)督觀念存在誤區(qū)，有的認(rèn)為監(jiān)督上級怕打擊報復(fù)，監(jiān)督同級怕傷和氣，監(jiān)督下級怕丟選票，因而不敢也不愿開展監(jiān)督。二是監(jiān)督運行偏斜。偏重于自上而下的監(jiān)督，忽視自下而上的監(jiān)督，導(dǎo)致下級對上級的監(jiān)督特別是群眾對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督乏力；偏重于人治而輕法治，一般表現(xiàn)為按領(lǐng)導(dǎo)意志實行監(jiān)督或不監(jiān)督，隨機無序的監(jiān)督；監(jiān)督主要目標(biāo)偏離掌握權(quán)力的主體，對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力特別是用人權(quán)力缺乏監(jiān)督，對權(quán)力的授予、行使缺乏監(jiān)督，造成權(quán)力運作中的濫用和腐敗；監(jiān)督內(nèi)容偏離決策，導(dǎo)致一些錯誤決策輕易出臺；監(jiān)督缺乏超前性，往往只停留在事后監(jiān)督，結(jié)果是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。三是監(jiān)督渠道不暢。雖然黨章中明確規(guī)定了黨員對干部的監(jiān)督權(quán)力，憲法關(guān)于公民對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督亦有原則規(guī)定，但是在實際運行中還缺乏具體的有效監(jiān)督途徑和渠道。四是監(jiān)督缺乏整體性。對執(zhí)政黨的干部的監(jiān)督應(yīng)該是整體性的全過程的監(jiān)督，然而在現(xiàn)實的監(jiān)督中，還沒有把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督與法律、行政、輿論等監(jiān)督有機的結(jié)合起來，黨外監(jiān)督特別是人民群眾的民主監(jiān)督還十分薄弱，無論是體制還是具體制度措施都相對滯后。五是監(jiān)督權(quán)力異化現(xiàn)象嚴(yán)重。一些監(jiān)督部門受物質(zhì)利益驅(qū)動，把監(jiān)督工作當(dāng)作撈取部門和個人利益的途徑，使權(quán)力異化為創(chuàng)收的手段。有利可圖的案子爭著辦，無利可圖的案子往外推。有的從事監(jiān)督工作的人員，在對違紀(jì)違法的領(lǐng)導(dǎo)干部的處理上辦人情案、關(guān)系案，個別監(jiān)督者甚至濫用權(quán)力泄私憤、實施報復(fù)。

反腐監(jiān)督中上述問題的產(chǎn)生，是監(jiān)督主客體素質(zhì)不高、監(jiān)督體制不科學(xué)、監(jiān)督制度不健全等多方面的因素綜合的結(jié)果，因此要完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機制，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度，實現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，就必須樹立全過程監(jiān)督理念。全過程監(jiān)督，就是權(quán)力行使在哪個環(huán)節(jié)，監(jiān)督就實行到哪個環(huán)節(jié)；權(quán)力運行到哪個環(huán)節(jié)，監(jiān)督就延伸到哪個環(huán)節(jié)。把黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來，把事前事中和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，加強上級對下級、下級對上級、同級之間及“八小時外”的監(jiān)督，形成組織、家庭、社會三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，防范出現(xiàn)“個人逃避監(jiān)督”的現(xiàn)象。

三、依法反腐理念

腐敗的本質(zhì)是沒有正確行使人民賦予的權(quán)力，從而違背了人民意志的行為。要從根本上解決腐敗問題，就必須保證權(quán)力按照人民的意志來行使，根本出路就在于樹立依法反腐理念，提高社會主義民主法制水平，把憲法規(guī)定的公民各項民主權(quán)利，通過各種具體法律的形式加以保證。依法治腐方略是人類在反腐敗斗爭中經(jīng)過艱苦探索作出的理性選擇。

我國的反腐敗斗爭進程已經(jīng)取得了階段性成果，這不僅體現(xiàn)在清除了一批腐敗分子，更為重要的是初步樹立了反腐法制建設(shè)的觀念，形成了一整套反腐倡廉的法規(guī)體系。如《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一批專門的廉政法律規(guī)范和重要黨內(nèi)法規(guī)的頒發(fā)；《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等制約性規(guī)范的出臺。雖然總體上反腐法制建設(shè)取得了一些成績，但不可否認(rèn)，現(xiàn)實中也還存在一些阻礙反腐法制化進程的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：一是價值定位偏差明顯。我國市場經(jīng)濟初始階段，對行政監(jiān)管的價值定位突出了強制特性，在立法中重實體輕程序，致使公民在實現(xiàn)權(quán)利的方法和途徑上缺少了法律保障機制，公民社會監(jiān)督的法律保障更是無從談起。此外，我國法律中存在的不明確性，也是價值選擇的問題，認(rèn)為法律模糊一點在具體操作中就有回旋的余地，致使立法質(zhì)量不高，可操作性差，在客觀上給賄賂罪造成了一定的生存空間；自由裁量權(quán)過大，為腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了條件；二是部門控制的特征明顯。現(xiàn)行不少法律都是由部門起草的，缺乏社會公共部門的參與和監(jiān)督，這樣難免帶有部門意志和特殊利益的色彩，以至遇到利益交叉問題時，部門之間難于扯清，使法律規(guī)范缺乏應(yīng)有的合理性和科學(xué)性；三是民主政治尚有待加強。民主政治是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的活動必須遵守憲法和法律，這是法治社會民主政治的內(nèi)在要求。但在現(xiàn)實生活中，有些地方黨組織缺乏憲政意識，不注重維護憲法的權(quán)威，在執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)手段上不能有效發(fā)揮黨的先進性和公信力，仍舊依靠掌握實權(quán)的辦法，直接對其他權(quán)力主體發(fā)號施令，越俎代庖，缺乏權(quán)力運行的法治化。這些現(xiàn)象的存在嚴(yán)重阻礙了反腐的法制進程，影響了反腐的社會效果。

四、成本控制理念

成本是指為了獲得某種收益而必須付出的代價。腐敗行為與政府的反腐敗行為也同樣存在成本與收益。腐敗行為是否出現(xiàn)取決于腐敗成本與收益的對比，如果收益大于成本，則有可能腐敗的人會采取腐敗的行為，而腐敗的成本很大程度上取決于反腐敗的力度，政府可以通過反腐敗制度建設(shè)來影響腐敗者的成本和收益。可是，反腐敗也同樣是有成本的。理論和實踐都證明，只有當(dāng)反腐敗的成本低于腐敗的成本時，反腐工作才能真正有效地推進。反腐敗的成本越是低，就越是證明反腐敗的機制和環(huán)境得到改善。反之，反腐敗的成本愈高，反腐敗就愈艱難。

我國有比較龐大的反腐敗系統(tǒng)，就目前來說，反腐的直接成本有：一是人員、設(shè)施、設(shè)備的投入。各級黨委有紀(jì)律檢查部門，政府有監(jiān)察部門、審計部門，此外，檢察院、法院、公安局也在一定程度上擔(dān)負(fù)著打擊腐敗的任務(wù)。二是反腐敗工作的組織實施及運作投入。三是人力資源配備及培養(yǎng)投入。四是制度建設(shè)投入。事實證明，制度建設(shè)比事后追懲更重要。可是，制度建設(shè)同樣要有投入，從制度事前的調(diào)研、制訂征求意見、修改都要有人力、財力、物力的投入。除了上述的反腐敗直接成本外，還包括政府反腐敗行為所引起的社會、經(jīng)濟以及生態(tài)等方面的間接性成本，只不過這些成本更加難以明確界定。

政府組織必須以實現(xiàn)公共利益的最大化為目標(biāo)，反腐敗的政策也同樣如此。政府的運作方式和政策安排，在確保對國家安全和政權(quán)合法性基礎(chǔ)的維護，對人民的民主和自由權(quán)利的保障，對社會的和諧穩(wěn)定維護前提下，最大限度地優(yōu)化經(jīng)濟成本，減少政府的財政支出。這才是我們反腐體系建設(shè)中應(yīng)該努力達到的成本目標(biāo)。

五、公眾參與理念

一個國家最重要的是人民，而腐敗侵蝕的是人民的利益，我們需要借助人民的力量反對腐敗。因此，建立反腐敗的制度體系必須廣泛聽取社會大眾的意見，尊重憲法賦予公民的批評權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)，保證公民充分行使上述權(quán)利同一切腐敗行為作斗爭，對壓制公民行使上述權(quán)利的公職人員應(yīng)及時嚴(yán)肅查處。這就需要我們在反腐中必須樹立公民參與理念，在制訂與反腐敗密切相關(guān)的法律過程中，必須聽取各方面意見，將草案公之予全社會進行討論，充分聽取群眾的建設(shè)性意見。除涉及國家秘密外的公務(wù)活動均應(yīng)以法的強制形式向社會公開，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)公開公務(wù)活動，讓社會大眾參與其中。對公職人員實施全方位的監(jiān)督跟進措施。激勵人民大眾積極參與反腐體系，既要堅持從教育入手，培養(yǎng)公眾的社會正義感，更要推進民主政治，為人民大眾廣泛參與防治腐敗創(chuàng)造條件。歷史和實踐證明，只有根植于廣泛民意基礎(chǔ)上的反腐體系建設(shè)才會真見成效。

注釋：

[1]毛澤東：毛澤東選集[M].北京：人民出版社，1991（3）：1094.

[2]孟德斯鳩：論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982.154.