試論中職學校編制標準的制定及其改革

□吳 芳 湯生玲

試論中職學校編制標準的制定及其改革

□吳 芳 湯生玲

編制標準是編制管理的核心，科學編制標準的建立直接關系到中職學校教師隊伍建設進程。中職學校編制是我國事業編制的重要組成部分，建立起動態管理、靈活多樣、規范運作的職業院校人事編制管理制度，直接關系到職業教育的可持續發展。

科學；編制標準；中職；教師隊伍

教育部副部長魯昕在中職學校教師素質提高計劃2009年度工作會議上強調：“2009年是中等職業教育發展非常關鍵的一年……師資隊伍建設是職業教育又好又快發展的關鍵……要把 ‘雙師型’的要求，融入職教教師管理制度建設的各個環節”[1]。在新一輪中等職業教育內部管理體制改革中，人事制度改革是關鍵的一環，科學的編制標準則是深化人事制度改革的基礎，直接關系到中職學校教師隊伍建設的優劣與成敗。

中職學校教師編制問題涉及兩個方面，一是編制標準，二是編制管理。編制標準是由法定機構為加強中職學校編制管理和教職工隊伍建設，根據中職學校所承擔的教學、生產等各項任務，對中職學校內部人員的定額、人員結構比例以及職位（崗位）的分配等方面所做的統一規定。它一般包括以下幾方面的內容：（1）編制員額的規定；（2）各職位（崗位）的名稱、設置以及領導職數的規定；（3）各類人員的比例結構的規定；（4）人員配備的質量要求。科學的中等職業技術學校編制標準，應是既要滿足學校基本教學與實習實訓需要，促進學校發展，又要與當地經濟社會發展水平和財政承受能力相適應。中職學校編制管理是確定中職學校的發展規模，并根據學校的地位和規模對學校教職工的組織結構進行職能劃分；確定合理的機構，優化的組織，精干的教職工隊伍；并用行政、經濟、法律、技術的手段實施監督和調控，以達到精簡、高效的運行過程和可持續發展狀態。

一、現行編制標準與中職學校教師隊伍建設的矛盾

目前，我國中專、技工學校的教師編制標準還在沿襲20世紀80年代的標準，隨著學校辦學規模的擴大，教師編制標準沒有與教育事業發展相適應。2001年頒布的《制定中小學教職工編制標準的意見》(以下簡稱2001年編制標準)，只簡單地對職業高中教師編制問題實行 “參照執行”。實踐操作中，很多地方的所謂“參照”就是照搬，“參照”執行后的結果就是職業高中教師編制吃緊，更有一些地方以國家沒有明確規定“參照辦法”而不予核編。編制標準不能與時俱進，帶來諸多問題，如編制標準不科學、編制數量不充足、編制結構不合理等等。

（一）編制標準不能適應職教發展

建國以來，我國在50年代和60年代均對中等專業學校和技工學校制定了編制標準，但當時主要是出于整頓和調整的需要，對現實的指導意義不大。1985年中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，為了落實中央的決定，國家教委會同勞動人事部修訂的《全日制普通中等專業學校人員編制標準 （試行）》（以下簡稱1985年編制標準），1986年勞動人事部頒布了《技工學校機構設置和人員編制標準暫行規定》（以下簡稱1986年編制標準）。這兩個編制標準對文化理論課、生產實習課教師、教學輔助人員和實習工廠等各類人員所占的比重，以及對教師和職工的比例，都做了明確的規定。

1985、1986年頒發的編制標準充分考慮了學校的類型、規模、人員結構等因素，比較翔實具體，一直到1992年對我國中職學校仍然起著重要的指導作用。1992年我國提出了建立社會主義市場經濟體制，隨著國家人事制度的改革以及辦學中越來越強調質量和效益的統一，原有的編制管理標準已不適應教育改革和發展的需要，2001年國家重新制定了教職員工的配置標準。雖然2001年編制標準規定職業高中參照普通中小學編制標準來執行，但由于忽視了職業高中培養實踐應用型人才的特殊性，沒有充分體現職業教育特色[2]。

（二）編制總量嚴重不足

隨著中職的快速發展，尤其是近幾年國家擴大招生規模，中職學校的生師比遠高于原國家教委確定的標準。許多中職學校由于編制問題長期得不到解決，編制欠賬過多，專任教師緊張，負荷過重，教師沒有時間進行培訓或去工廠進行實際鍛煉，影響中職學校教師隊伍的建設。根據教育部統計資料，2008年，中職學生和教職工的比例為20.3：1，遠遠高于2001年國務院辦公廳規定的高中教職工編制標準規定，城市、縣鎮、農村高中學生和教職工之比分別為 12.5：1、13：1、13.5：1[3]。 而 2008 年三類中職學校現有的師生比是23.7：1,成為各級各類教育中最高的，其教學負擔越來越重，教師大多數處于超負荷工作狀態，很難有機會長時間到生產實踐第一線鍛煉和提高，這些直接影響到教師向“雙師型”發展的熱情和積極性[4]。

（三）編制結構不合理

人員編制分類是制定編制標準的主要依據，也是編制標準研究中理論和方法的中心環節。中職學校人員分類按其依據不同，有以下幾種模式：按崗位可分為教師、教學輔助人員、職員與工勤人員；按聘任關系可分為固定編制與流動編制；按單位性質可分為行政編制、事業編制和企業編制。中職學校現行的編制結構過于單一。

首先，編制管理部門所核定的編制都是固定編制，沒有流動編制。1985、1986、2001年的編制標準里面都沒有規定流動編制。由于管理權限集中，教職工一旦入編即為固定員工，各學校無法根據中職教育的特點彈性用人。根據調查統計，2004—2006年間，我國中職校新增專任教師分別為86753、88591、99436人，其中約30%—32%為大學新畢業生，31%—32%是從外單位教師中調入[5]。這些大學新畢業生和外單位調入教師實踐教學能力缺乏，與中職學校“雙師型”教師的需求，需要從企業聘請生產一線的有實踐教學能力的兼職教師的要求不符。

其次，學校中只有事業編制，沒有企業編制。1985年的編制標準里面規定:“工勤人員。系指從事后勤工作的技術工人、炊事員和勤雜工等”、“對行政人員和工勤人員應嚴格掌握，兩類人員之和不得超過教職工總數的35%”。1986年編制標準里面也規定“嚴格掌握行政人員和工勤人員數量，兩類人員之和不得超過教職工總數的35%”。2001年編制標準里面也規定“確實需要配備職員、教學輔助人員和工勤人員的，其占教職工的比例，高中一般不超過16%”。目前，一些中職學校也積極開展后勤社會化，提高自我發展的能力。因此，在制定編制標準時，要考慮這一因素，通過制定企業編制促進中職學校后勤的社會化改革。

（2） 試劑。乳酸鏈球菌素、海藻酸鈉、檸檬酸、魔芋葡甘聚糖、甘氨酸，以上試劑均為食品級、生物試劑；生姜，購自學校附近集貿市場。

（四）編制管理不完善

2008年，中職學生和教職工的比例為20.3：1，遠遠高于2001年國務院辦公廳規定的高中教職工編制標準規定。目前數據居高不下，說明編制管理工作中存在問題。主要體現在以下幾個方面：一是地方政府為了減少開支，大班額辦學；二是一些地方政府長期有編不補；三是一些學校眼睛盯在空缺編制指標的工資包干額上，沒有很好使用空缺編制及時補充所需教師，使教師超負荷工作，既有損教師身體健康，也影響教學質量的提高，不利于中職學校教師隊伍的建設。

（五）編制內容不能適應新的形勢

近年來，我國中等職業教育改革與發展的步伐加快，出現了許多新的情況，已有的教職工編制沒有包括這些內容。如，2005年國務院《關于大力發展職業教育的決定》中明確指出：大力推行工學結合、校企結合人才培養模式。中職學校在校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習。2008年教育部文件指出要高度重視實踐和實訓教學環節，突出“做中學、做中教”的職業教育教學特色，加大專業技能課程的比重，專業技能課程(含頂崗實習)的學時一般占總學時的三分之二。倡導 “分段式”(一年打基礎、一年學技能、一年到企業頂崗實習)的教學模式[6]。

中職學校的兼職教師比例不斷上升。2004—2007年期間，中職校所聘請的兼職教師逐步增加，兼職教師占任課教師總數的比例2004年為12.4%,2005年小幅下降后為12.27%，2006年為12.63%，到 2007年為 13.3%[5]。

中職學校的短期培訓人數不斷增加。近年來，隨著我國勞動就業準入制度的不斷完善，企業用工對技能型人才需的增加，許多中職學校的短期培訓人數大幅度增加，有的甚至遠遠超過了全日制學生，短期培訓越來越多地占用了包括教師在內的教學資源。

二、地方編制標準的有益嘗試

2001年編制標準規定：由于我國地區差異較大，各地經濟發展水平不平衡，各省、自治區、直轄市在制定中小學教職工編制標準的實施辦法時，可根據本地生源狀況、經濟和財政狀況、交通狀況、人口密度等，對附表中提出的標準進行上下調節[7]。自2004年廣東制定了本省的中職學校教職工編制標準之后，福建、安徽、浙江、遼寧、湖南等省份也陸續出臺了本省中職學校編制標準。從這些省市制定的教職工編制標準來看，有許多好的做法。

（一）編制依據較合理

與普通教育相比，職業教育培養的是技能型人才，因此科學的中職學校編制標準既要滿足學校一般的教育教學需要，也要滿足實習實訓的需要，以體現職業教育特色。從一些地方政府制定的編制標準來看，充分考慮到中職學校的需要和本省的實際，因此，制定的編制標準相對科學合理。例如：《安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法》規定“審核確定中等職業學校的機構編制，應當滿足學校基本教學與實習實訓的需要”；《福建省中等職業學校編制標準等問題的暫行意見》規定“根據《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）、《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）和《福建省人民政府貫徹〈國務院關于大力推進職業教育改革和發展的決定〉的實施意見》（閩政文[2002]337號）精神，結合我省實際，現就我省中等職業學校編制標準等問題提出以下暫行意見。”

（二）編制標準較科學

在制定編制標準時，為強化編制管理中的量化機制，需要綜合考慮職業學校的類別、層次、辦學規模、班級容量、專業設置、教職工隊伍整體素質以及管理跨度等多種因素，科學合理制定編制標準。例如《廣東省中等職業技術學校機構編制標準暫行規定》里第十條規定中等職業技術學校教職工編制總額主要根據在校學生數及分段員生比計算累加，考慮學校類別、學校等級和財力調節系數等因素，經綜合測算后核定[8]。《安徽省人民政府辦公廳關于印發安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法的通知》第九條規定……編制總額按照學校類別、辦學規模以及本辦法規定的教職工與學生數比例，經綜合測算后核定[9]。

（三）編制指標較完善

教職工與學生比是效益指標，專任教師與學生比很大程度上是結構指標。效益指標是主要指標，是政府對職業院校宏觀控制的目標。而結構指標是輔助指標，是學校在微觀編制管理上應控制的目標。《廣東省中等職業技術學校機構編制標準暫行規定》：教師和教學輔助人員合計占學校教職工的比例不低于82%。《福建省中等職業學校編制標準等問題的暫行意見》里專任教師和教學輔助人員不少于75%[10]。《安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法》里規定教學人員編制主要用于配備專職從事教學和實習實訓工作的人員，其編制數不得低于學校人員編制總額的75%。

（四）編制模式多元化

在社會主義市場經濟體制下，中職學校的發展應該以市場為導向。教師的調配、組合、合理利用從根本上說應依據市場變化而變化。固定編制和流動編制并存模式正是適應市場規律的需求而產生的。其中流動編制是編制管理最活躍且最具生命力的部分，應是新型管理體制的核心。例如《安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法》里第十三條規定機構編制管理部門在審核確定中等職業學校人員編制時，應當在學校人員編制總額中核定不超過編制總額的5%，預留作為浮動專門用于配備教學人員。遼寧省教育廳與省編辦聯合制定了《遼寧省中等職業學校教師編制核定標準》允許學校將編制的15%用于聘用兼職教師[11]。

事業編制和企業編制并存模式現在也成為中職的一項政策。將趨于社會化的后勤服務單位，如食堂等劃出學校事業編制。這樣有利于后勤社會化，同時有利于校辦企業成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的獨立法人實體。例如，《廣東省中等職業技術學校機構編制標準暫行規定》里第十三條學校規定后勤服務工作實行社會化，后勤服務人員不占用學校職工編制。

三、改革編制標準的幾點建議

目前，有關中職編制理論研究的成果較少，特別是對于編制標準的前瞻性研究比較缺乏。在實踐研究中，雖然有廣東、安徽、福建等地的先進案例，但中職教學人員編制作為中職人員編制的主要部分，其管理辦法及核定方案都需要進一步的研究與探索。

（一）制定中職學校統一的編制標準范式

近幾年，廣東、福建、遼寧等地區出臺了本地區的中職學校編制標準，許多省還沒有制定，但從制定編制標準的省份來看，制定標準的差異很大，不僅存在數量上的明顯差異，而且制定編制的指標和考慮的因素差異也很大，有的指標雖體現了職業教育特色，但編制標準過低，不能滿足扭轉中職學校教師短缺的現狀，不利于提高教學質量（如廣東），有的編制標準制定的雖然較高，但編制標準的范式與普通高中基本相同，沒有充分體現職業教育特色。從總體上來看，這些標準體現工學結合、校企合作和突出實踐教學的不多。因此要像2001年普通教育編制標準一樣，需要制定全國統一的編制標準來規范中職學校的編制標準。

（二）制定合適的生師比

廣東中職學校的生師比為13.4-25.6：1，福建的為15.47-16.13，遼寧的為16-20:1，浙江在制定本省中小學教職工編制標準時對職業中學進行了單獨說明：城市12.9:1；城鎮13.6:1；農村14.3:1。同樣是發達地區，浙江中職學校的編制標準略高于2001年制定的全國普通高中的標準，而廣東、福建省和遼寧省的編制標準又低于全國普通高中的水平。尤其可見，加強統一規范是合理確定教師編制標準的客觀要求。

通過多年來的比較，中等職業教育的生師比與普通高中基本接近，在歷史上兩次高于普通高中、兩次低于普通高中，且有三次基本趨同。目前國家規定普通高中的生師比為16∶1，但由于中職學校的教學模式已不同于以往，加強了實踐教學，實踐教學需要更多的教師，因此，中等職業教育生師比應低于 16∶1[12]。

（三）制定編制標準應考慮的關鍵要素

1.按專業大類制定教師編制標準。1985年編制標準盡管根據不同專業類型的學校、不同學校規模，規定了不同的編制標準，有一定針對性，在當時基本適應了教育發展的需要，但現在很難依據專業來判別學校類型，許多學校都表現出第二、三產業專業比例較高，尤其是一些新興專業，生師比較高。根據調查統計，中職學校加工制造業、交通運輸類專業呈上升趨勢，而農林類、醫藥衛生類、師范類、文化藝術類和體育類有下降趨勢。由于學校還沒有更新舊的專業類別，所以職業學校教師依然不能滿足緊缺專業的發展，具體表現在生師比過高，2007年加工制造專業的生師比為1：88，交通運輸的為1：58，醫藥衛生的為 1：5[13]。職業教育的不同專業要求的實訓條件和學生技能形成過程是不同的，進而對教師的工作量要求不同，因此，教師的編制標準也就不同。建議按照中職學校的專業大類制定教師編制標準。

2.按學校規模制定教師編制標準。隨著學校辦學規模的擴大，教師編制標準在降低。所以學校規模越小，要求的教師編制標準越高，規模越大的學校要求的教師編制標準越低。如，2007年安徽省人民政府辦公廳頒發了《關于印發安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法的通知》中規定，超過8001人的部分，每增加1000個學生，教職工與學生比上調0.5。

（四）建立事業編制和企業編制并存的模式

事業編制和企業編制并存通常有兩種情況，一是事業單位除了事業編制外，該事業單位自辦的企業或隸屬于該事業單位的后勤部門的人員屬于企業編制。二是事業單位自身人員除了事業編制外，還有的人員按企業用工對待，不占事業編制。建立事業編制和企業編制并存的模式不僅節省了現存編制，而且能提高學校對高技能人才的吸引力。

近年來，隨著市場經濟的發展，一些學校的校辦企業依據事企分開的原則，已經劃出事業單位，逐步實現社會化，后勤部門也隨之壯大成熟。新的編制應該將后勤部門與學校事業編制分開，促進中職學校后勤的社會化改革。

同時，應完善中職學校人事政策，打破人才身份界限，疏通企業人員向事業單位人員流動的渠道，促使企業具有實踐工作經歷、符合教師資格要求的專業技術人員、企業經營管理人員、高技能人才到職業學校擔任專任教師。另外，設置固定編制與流動編制，解決好兼職教師的管理問題，廣泛吸引人才到職業學校兼職任教。

完善編制管理工作，任重而道遠。總之，我們相信隨著中職學校編制標準的制定和管理工作的加強，中職學校能夠建立一支教育觀念新、改革意識強、師德高尚、結構合理，有較高教學水平和實踐能力的專兼結合的教師隊伍，為社會輸送出色的技能型人才，更好地服務地方經濟和社會發展。

[1]魯昕.師資隊伍建設是職業教育又快又好發展的關鍵[J].中國職業技術教育，2009（19）.

[2]楊勇志.高校人事編制管理研究[D].武漢理工大學，2003.

[3]全國人大教科文衛委員會關于職業教育改革和發展情況的調研報告[J].中國職業技術教育，2009（16）.

[4]馬慶發.中國職業教育研究新進展-2006[M].上海：華東師范大學出版社，2007.

[5]劉育鋒.結構性矛盾：中職校教師配置急需關注的重大問題——04-07年中職校（機構）教師隊伍狀況分析[A].中國職業技術教育學會2008年學會年會師資隊伍建設與職業教育質量論文集[C].2008.11.

[6]教育部.《關于進一步深化中等職業教育教學改革的若干意見》教職成[2008]8號.

[7]國務院辦公廳.《制定中小學教職工編制標準的意見》.國辦發2001[74]號.

[8]中共廣東省委機構編制委員會辦公室.《廣東省中等職業技術學校機構編制標準暫行規定》.粵機編辦[2004]446號.

[9]中共安徽省委機構編制委員會辦公室.《安徽省人民政府辦公廳關于印發安徽省中等職業學校機構編制管理暫行辦法的通知.皖政辦[2007]23號.

[10]中共福建省委機構編制委員會辦公室.《福建省中等職業學校編制標準等問題的暫行意見》.閩委編辦[2007]210號.

[11]中共遼寧省委機構編制委員會辦公室.《遼寧省中等職業學校教師編制核定標準》.

[12]曹曄.我國中等職業教育教師數量變化與生師比比較研究[J].中國職業技術教育，2009（15）.

[13]湯生玲.中等職業教育師資隊伍建設現狀與發展對策研究[A].中國職業技術教育學會2008年學會年會師資隊伍建設與職業教育質量論文集[C]，2008.11.

吳芳（1981-），女，河北石家莊人，河北科技師范學院職業技術教育學2007級碩士研究生；湯生玲（1956-），男，河北灤南人，河北科技師范學院院長，教授，碩士生導師。

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1001-7518（2010）03-0030-04

責任編輯徐惠軍