社會中介組織參與高職教育質量保障的比較與借鑒

□肖化移 周文清

社會中介組織參與高職教育質量保障的比較與借鑒

□肖化移 周文清

國際上目前高職教育質量保障的模式有政府官方型主體模式、社會中介組織型主體模式和多元型主體模式。大多數國家采用的是后兩種模式。而我國相當長時間以來主要采用的是第一種模式。借鑒國外社會中介組織參與高職教育質量標準的經驗，我國高職教育質量保障迫切需要吸引社會中介組織的參與。

高職教育；質量保障模式；社會中介組織；參與路徑

隨著高職教育的不斷發展，以及對教育質量問題的日漸重視，政府部門相繼出臺了一系列的評估、評價體系，如教育部高教司于2000年印發了《高職高專教育教學工作優秀學校評價體系》和《高職高專教育教學工作合格學校評價體系》，以及2004年出臺的 《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》，形成了以政府為評估主體、以影響教學質量的“工作水平”為主要評估內容的質量評估體系。由于我國高職教育起步較晚，制度建設與理論研究方面仍在一定程度上滯后于高職教育的發展，該評估體系還存在一定的不足，如評估主體太單一、評估內容不夠豐富等，因此必須借鑒國外成功的經驗以改進和完善我國高職教育質量保障體系，使其更好地發揮作用和功能。

一、高職教育質量保障及其模式

（一）質量保障與教育質量保障

質量保障是指在質量體系中實施的一切有計劃的、系統的活動，并且按照所需操作，提供適當的、充分的信息，以確保實體完成符合質量的各項要求。換言之，質量保障要求確保：

*定義質量標準

*提供合適的程序

*監管這些程序使之符合規則

*分析違規操作的原因

*通過正確的行為消除問題的根源

隨著從關注以結果為導向的質量觀點（這一點在歐洲職業教育與培訓中仍然占主導地位）向關注以過程為導向的質量觀點的轉變，質量保障變得越來越重要。它確保了對各種各樣導致質量結果的過程的認識，對應該被控制的投入和產出因素的了解，以及確保了對應該實施控制的過程因素的理解。

教育質量保障的概念源于質量管理學，由于與企業管理相比，高等教育管理具有其特殊性，并且學術界對高等教育質量保障問題的研究歷史不長，因此，目前對高等教育質量保障的認識與理解未能達成統一。

澳大利亞學者哈曼（Grant Harman）認為，高等教育質量保障主要是為高校以外的人提供擔保和證據，使他們確信高等學校有嚴格的質量管理過程，而不必擔心教學質量和畢業生質量。英國學者格林（Diana Green）認為高等教育質量保障是指質量保障機構根據一定的質量標準體系，按照一定的程序，對高校的教育質量進行控制、審核和評估，并向學生和社會相關人士保證高等教育的質量，提供有關的高等教育質量信息，其基本理念是對學生和社會負責、保持和提高高等學校的教育質量水平、促進高等學校整體發展。美國高等教育認證委員會關于高等教育質量保障的定義是：為了確定公認的教育、學術和設施標準得到保持與提高而對高等院校或專業進行的有計劃的、系統的評審過程。

由此可以看出：（1）高等教育質量保障是為高等學校之外的人提供質量保障；（2）質量保障須由特定機構，按照一定的政策、標準、程序等而實施的活動；（3）質量保障涉及到教學過程、師資和實驗設施、專業和課程等影響教育質量的各個方面；（4）質量保障的目的是保持和提高質量。

（二）高職教育質量保障模式

高職教育質量保障，就其過程而言，是各價值主體通過控制教育資源并力求實現其教育利益和質量訴求的一種實踐活動。高職教育的質量保障由不同的主體承擔，這些主體是指為了實現自身的高職教育利益和質量需求，直接或間接地參與高職教育質量保障活動的團體、組織或個人。在高職教育質量保障體系中主要存在三種價值主體，即國家、社會中介（市場）和院校。由于各價值主體所代表的利益的差異性，使得不同主體在高職教育的價值認識和價值評價上存在不一致，從而導致了不同主體之間的價值沖突。這種沖突具體表現在各主體的高職教育質量觀和質量保障主張上。價值沖突的存在反映了各主體價值取向的局限性。利益的差異和主體價值取向的局限性說明協調多元主體之間的價值沖突的必要性。這就需要有一種力量能充分協調好各主體之間的價值沖突，從而更有效的保障高職教育質量。

高職教育質量保障體系中的三大價值主體分別對應著三種力量，即國家權力、社會中介（市場）權力和院校自治權力。國家權力是國家借助和利用對資源的控制，以使公民、法人和其他組織服從意志的一種社會力量和特殊影響力。它是通過執行國家意志的組織機構——政府來實現的。據此，教育界和學術界根據三種力量在質量保障體系中發揮作用的方式和程度的不同，從質量保障主體的角度出發，將當前發達國家的高等教育質量保障模式分為三大類型即大陸模式或政府部門主導型模式、英國模式和美國的社會中介組織型模式。

高等職業教育是高等教育的重要組成部分，其質量保障活動也包含在高等教育質量保障體系中，但由于高職教育具有鮮明的職業性、行業性和實踐性等特點，使其有別于普通高等教育。因此，發達國家在具體實施質量保障時，高職教育的質量保障機制與普通高等教育質量保障機制存在一定的區別，這主要體現在質量保障主體方面。以高等教育質量保障體系為依據，結合高等職業教育的本質特征，高職教育質量保障主體可以分為三大類，即政府官方型主體模式，社會中介組織型主體模式和多元型主體模式。

政府官方型主體模式是指在高職教育質量保障活動中國家權力起主導作用，由國家意志的執行機構——政府部門或與政府部門有隸屬關系的評估機構負責組織實施高職教育的質量保障。政府是質量保障的主體，教育行政部門集審批、決策和監督權于一身，對高職教育質量進行直接控制，而高職院校只是具體執行法律所規定的原則和教育行政部門的各項政策和行政命令，學校的自主權有限。質量保障的每個方面，從機構到運行規則、人員配置等都無不凸現出政府在質量保障活動中的主體地位。政府官方型主體模式的主要代表國家有法國和德國。

社會中介組織型主體模式是指在高職教育質量保障活動中，政府、高校和社會以市場為中介實現其各自的質量需求。社會中介組織不僅包括教育類社會中介組織，比如教育決策咨詢研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構，也包括行業協會類、代理服務類、評估監督類、社會公益類等社會中介組織。質量保障的主體是以市場為媒介的社會力量，實施質量保障活動的機構是社會非官方機構或由行業協會（組織）成立的民間的專業機構。政府不是直接的，而是間接地對高職教育質量進行宏觀調控。社會中介組織主體模式的代表國家主要有美國、澳大利亞和新西蘭。

多元型主體模式是指政府、高校和社會力量都有參與到高等職業教育的質量保障活動，政府和高校基于一定的共識，通過協商達成在高等職業教育質量保障中的合作關系，即高職院校負責其自身內部質量保障，并將此作為自身的一項義務和責任，而非為應對政府外部質量保障的被動采取的行為；政府則負責高等職業教育的外部質量保障，社會力量則從民間的立場出發，通過新聞機構和民間組織對高校進行民間的監督和評估，以促進高等職業教育質量的提高。多元型主體模式的主要代表國家有英國和日本。

二、社會中介組織參與高職教育質量保障的路徑

（一）歐洲社會中介組織參與高職教育質量保障的路徑

在歐洲職業教育體系中，有兩種主要的路徑來確保職業教育的質量。一種途徑是基于公共權力機構的措施，另一種是依靠市場策略。其中，政府決策主要面向學校職業教育，只有繼續職業教育受到市場的影響。可以看到二者的不斷交織：政府機構至少涉足繼續培訓領域的一部分，而市場規律與路徑也進入到學校職業教育領域。

由社會中介組織制定的方法、路徑和措施包括：

*培訓投資者在ISO9001或ISO9002標準運作下的以過程為導向的質量保障體系 （在英國、德國、荷蘭、丹麥和其它國家不斷增加）

*在特殊保證或規范下對培訓投資人和計劃歸類（例如德國、法國和愛爾蘭）

*企業內在的質量保障手段（通常在有著獨立培訓部門的較大的公司）

*從提高市場透明度的角度對職業教育提供者建立數據庫（例如在荷蘭、德國、法國、比利時、西班牙）

*消費者保護標準和出資人的道德行為規范（如德國、挪威）

*基于自我評價方法上的質量保障

所有這些以市場為基礎的質量保障手段的平衡、范圍和傳播在歐洲各國大為不同。比如在希臘，由于職業教育存在的區域都以立法形式存在，質量保障的主要評判標準有：

*培訓師的競爭力、專業知識技能和學歷文憑

*充分鑒明培訓需求和將培訓需求分析的結果轉變為相關的培訓計劃和具體說明

*提供相關資格證書

*從獲得積極效果和工作改進提高角度看待培訓的有效性

*培訓支持物質和工具的有用性與關聯性，以及培訓前提、設備和環境的合適性

*組織、過程和培訓安排的有效性

根據活動類型，決策的重心從內容的關聯性、培訓計劃轉變到積極要素，總的質量由它滿足參與者職業就業需求的效果以及以最小的成本與勞動力市場要求相容來評價。

而在丹麥，學校職業教育培訓體系中，社會中介投資者被置于重要的地位影響著質量目標的設計和實現——這就是保證質量。該地區的商業聯合會對個體計劃及可持續發展和更新有著重要影響。他們也同意對新手提供合適的培訓空間。

從學校角度看，社會中介（投資者）通過他們在學校的法定代表控制董事會和附屬于所有職業學校的地方培訓協會的咨詢委員會來實現質量目標。并且，學校職業教育的質量得到了加強，因為一個公司存續期間必須完成一個步驟：雇主必須評定一個潛在的受訓者能否完成職業課程，并且給予金錢保證，因此，學徒工資也成為雇用合同的一個組成部分。

（二）北美社會中介組織參與高職教育質量保障的路徑

以美國為代表的高等教育分權化和多樣化是北美高等教育體制的明顯特征。美國高等教育已發展成為一個多類型多層次的、競爭的、非中央集權管理的世界上最龐大的體系。學校擁有相當大的獨立性和自主權，不受國家的控制和影響，全國高校都按自己所選擇的方式面向社會的需求辦學。市場競爭機制已完全滲透到美國高等教育系統，雖然存在政府的干預和調控，如通過撥款、立法等，但在國家與市場之間，高等教育更偏向市場。

社區學院是美國實施高等職業教育的主要機構，距今已有100多年的歷史，如今，全美國有40%的大學生在社區學院就讀，人數超過1000萬。截至2002年，共有1711所社區學院分布在全美各州。美國社區學院的學制一般為兩年，除部分學生畢業后轉入四年制普通大學完成本科教育外，主要有培養實用技術型人才，為社區人員的生活、就業和社會經濟發展服務。

美國高職教育質量保障的機構是民間的、教育行業自律的各類認證機構。

在美國的高職教育質量保障體系中，聯邦政府和州政府發揮著有限的、間接的管理作用。聯邦政府通過頒布教育法令和撥款等途徑，保障高職教育質量，如1965年，國會通過的《高等教育法》，這是美國歷史上第一部高等教育法，它建立了聯邦學生貸款計劃等多項制度。州政府則通過對舉辦者的辦學資格進行審核，合格后簽發特許證，州內的所有高校須先獲得特許證，才能授學位和證書。兩大政府皆不直接參與評估政策、評估標準的制定以及具體的評估活動，真正主導質量保障活動的是民間的、非盈利的認證機構，正如某些教育家評價的那樣，認證機構發揮了“相當于其他國家官方管理教育的部門”的作用。認證制度是美國高職教育質量保障體系的重要組成部分，是保證和提高高校教育質量的主要途徑，是以高校自評和同行評估為基礎的管理模式，它包括“院校認證”和“專業認證”兩種形式，認證機構分為地區性認證機構、全國性認證機構和專業認證機構。

地區性認證機構是指按新英格蘭地區、中部地區、南部地區、中北部地區、西北部地區和西部地區設置的單位認證機構。這六個地區的大學和學院按照地區歸屬組成了6個地區性院校協會，6個地區性院校協會下設8個院校認證委員會，如新英格蘭院校協會的技術與職業學院委員會、西部院校協會的社區與初級學院認證委員會等。全國性認證機構有8個，包括獨立院校認證委員會和遠程教育與培訓認證委員會。全國性和地區性認證機構實施是院校認證，每個認證機構均制有自己詳細的認證指標體系，對學校的整體辦學水平進行認證，其認證結果也可作為聯邦政府對高校發放政府補貼的參考。

由于某些特定行業要求從業人員持有專業的執業資格證書，而此類證書只發放給那些經過專業認證的專業畢業生，因此，開設有相關專業的高職院校須接受專業認證機構的專業認證。專業認證機構是經美國教育部或高等教育認證委員會認可，對高校的某一專業或學科進行評估的私營、非盈利組織。高校一般在申請地區性認證之前接受專業認證。

以上三類認證機構均屬民間、非盈利機構，主要由高等院校和各專業協會自發形成，其組成人員來自高校的校長、教授、學科專家、研究機構的學者、雇主代表等，機構運作經費不受國家的撥款資助，由接受認證的高校負擔工作費用。

美國社會中介組織參與高職教育質量保障特點表現在兩個方面：第一，美國的高職院校參與認證是出于自愿的原則，而非執行教育行政主管部門的行政命令。高職院校參與質量保障活動的原因是：認證地位的獲得有助于在激烈的教育市場競爭機制中爭取到或吸引足夠的生源、得到社會和同類院校的認可和認同、拓寬自籌資金的來源，獲取更多的外來投資，以促進高職教育的健康發展。第二，美國的認證機構既不從屬于某些社會團體或個人，也不受控于高校，更不隸屬于某個政府部門，是由高等教育行業自發成立的民間的機構，是一種中介機構，為政府決策和高職院的質量保障提供服務，并通過行業協會進行自我質量管理，呈現出鮮明的教育行業自律的性質。

（三）澳洲社會中介組織參與高職教育質量保障的路徑

在澳大利亞，實施高等職業教育的機構是技術與繼續教育（TAFE）學院。TAFE學院有兩種設置模式：一種是獨立設置的TAFE學院，絕大多數屬于這種模式；另一種是附設在大學里的TAFE部。TAFE學院是澳大利亞最大的以行業為主導的政府、行業與學校相結合的、相對獨立的、多層次的綜合性職業教育與培訓機構。

TAFE學院分布在全國各地，學生入學方便，課程靈活，開設了部分時間制課程、全日制課程、工讀交替制課程、函授課程和企業學習日課程。TAFE學院的課程設置和開發須嚴格依照由國家各個行業培訓咨詢委員會確定，并由澳大利業國家培訓局審定后頒發的行業培訓包。

為了推動職業教育的發展，吸引更多的企業與行業投資職教，以及不斷提高職教教育質量，澳大利亞也將市場競爭機制引入到職業教育。

澳大利亞高職教育的質量保障機構是國家培訓局全國培訓質量委員會。澳大利亞國家培訓局是國家法律授權的國家級職業教育與培訓的管理主體，主要職責如下：健全全國質量體系和支持職業教育與培訓質量制度的落實。其理事會成員由7個行業代表組成，其中包括理事會主席，成員中既有雇主代表，也有雇員代表。國家培訓質量委員會隸屬于澳大利亞國家培訓局理事會，由雇主、雇員、州/領地和聯邦政府代表組成，其主要職能是：①制定政策，確保職業教育與培訓滿足崗位需求；②批準設置職業教育與培訓學歷；③監督職業教育與培訓機構和職業教育與培訓系統的整體教育質量。

國家培訓質量委員會執行的質量標準來自澳大利亞質量培訓框架。2001年，霍華德政府為了不斷提高職業教育的辦學質量，使職業教育更好地為經濟服務，決定形成全澳統一的職業教育與培訓辦學標準，以提供優質的職業教育與培訓服務，故受國家培訓局的委托，國家培訓質量委員會與各州（領地）政府、職教管理機構和行業企業合作，對原有的職教質量保障體系——澳大利認可框架作了徹底的修訂，并更名為澳大利亞質量培訓框架。

澳大利亞質量培訓框架主要有兩套質量標準：一是注冊培訓機構審核標準，該標準用以保證職業教育與培訓和考核的質量，以及所有注冊培訓機構及其頒發的學歷證書在全國范圍內獲得認可；二是州/地區注冊/課程認證機構審核標準，該標準用于審核注冊培訓機構，批準課程設立，核查培訓機構運營情況。州／地區注冊／課程認證機構一方面負責培訓機構的登記注冊工作，并對其辦學情況進行監控，確保培訓機構按課程認證機構標準運行；另一方面，還要負責對培訓機構的辦學質量評估。

行業在高職教育質量保障活動中占主體作用。從質量保障的整體框架即國家質量培訓框架到課程設置標準（行業培訓包）、機構注冊標準以及課程認證標準無不是由行業企業協會制定或是由行業代表組成的機構與高職院校共同制定，這樣既加強了高職院校與行業企業之間的聯系，又能使高職院校所培養的人才質量達到企業和社會用人單位的要求，人才實際操作技能滿足時代的要求。

三、國外社會中介組織參與高職教育質量保障的啟示

通過以上對發達國家的社會中介組織參與高職教育質量保障的比較、分析，對當前國際上先進的、科學的、可資我們借鑒的運作方式，政府法規，實施辦法等有了較為全面的了解，對完善我國的高職教育質量保障體系具有一定的啟示意義。

在美國、澳大利亞和新西蘭實施高等職業教育質量保障的主體均為民間的、非官方的主體，質量保障機構均為非政府的民間機構。所不同的是，美國和新西蘭兩國是以高職院校聯合組成，以高職院的自身發展特點和利益為基本出發點的教育行業組織（或機構）為質量保障主體，質量保障活動呈現的是教育行業自律的性質；而澳大利亞則是由代表行業、企業、高職院校共同利益的民間行業協會為質量保障主體，質量評估和認證的規則和標準均由行業代表機構制定，目的是加強高職院校與行業企業之間的聯系。

澳大利亞和新西蘭所采用的高職教育質量標準框架是全國統一的，澳大利亞的質量標準框架由國家質量培訓框架統一規定，新西蘭則是由多科技術學院協會參照國家學歷資格框架而制定的全國統一的質量標準手冊，這樣有利于維持高職教育質量的基準。而在美國，由于實施質量保障活動是各地區性認證機構，質量認證標準是由各地區性認證機構結合本地區的特點而制定。因此，由于地區不同而呈現出不同的質量標準體系，也有可能出現全國的高職教育機構由于地區不同而出現質量高低不一的狀況。

不難發現，由于各國的政治、經濟和文化背景的不同，特別是高等教育管理體制的不同，在質量保障過程中形成了各具特色的質量保障主體形式，即以政府官方為主體、以社會中介力量為主的民間、非官方主體以及政府、高校和社會力量共同參與的多元型主體。政府、高校和市場三大主體，分別代表各自不同的利益，具有不同的價值取向，對質量的看法也因為各自所處的角度不同而有所不同。從高校自身的角度來說，高校傳播、發展和應用知識的能力越強，質量就越高；從政府的角度來說，高校的教育運行，包括培養的人才、產生的科研成果和直接提供的社會服務，如果滿足了國家和社會發展的要求，質量就好；從市場的角度，高職教育能滿足和適應市場的需要就是高質量。

知識經濟的到來，高職教育已走向社會中心，政府、高校和市場的力量已逐步交織在一起，它們相互制約、相互依賴和相互促進，因此，兼顧三方面的質量是高職教育發展的必然要求。在這種情況下，質量保障主體逐步從一元向多元轉變，也就是從單一的政府、社會或高校評估主體逐步轉變為多元的評估主體：即以政府官方為主體的國家越來越吸取社會中介組織的力量和賦予院校更大的自主權；以非官方為主體的國家，如美國，則加強政府的職能，增大政府對評估活動的間接調控；而已形成多元評估主體的國家，則進一步協調三大主體之間的價值沖突，均衡三者的權力地位，加強三者之間的合作和協商，從而達到全面而科學地保障高職教育質量的目的。

從目前我國對高職教育實施的質量保障來看，質量保障主體單一，是典型的政府主導型主體，即政府掌握著絕對的權力，政府部門所實施的外部質量評估發揮著權威性的作用，高職院校的內部自我評估是以政府的外部評估要求為準，是為了迎合政府的質量需求而實施。雖然我國已成立了多家評估中介機構，且它們參與質量評估的情況正引起人們越來越多的關注，但它們仍處于從屬地位，所能發揮的作用非常有限。

高等職業教育是一種特殊形式的高等教育，其所培養的人才須滿足“零距離”的就業需求，其培養目標、專業設置、教學實施設備都體現出其在遵循高等教育發展規律的同時，還要隨著時代的發展和科技水平的不斷提高而不斷的創新和改革，不斷地更新專業知識和技術知識，以爭取更大的生存和發展空間。也就是說，高職教育在達到政府教育部門所規定的各項質量指標的同時，還要滿足行業企業的發展要求和不斷變化的人才市場的需求以及高職院校自身的發展要求。因此，高職教育的質量也須體現社會、行業以及高職院校自身發展的要求，而我國當前的以政府為主的質量保障主體形式，只是單方面地反映了政府對高職教育的質量要求，這種形式難以適應新形勢下高職教育的發展需要。因此，應建立一種激勵機制，引進社會中介組織這一廣泛的主體來參與高職教育的質量保障，這也是當前世界發達國家質量保障主體的共同的發展趨勢。

社會中介組織型質量保障主體不僅能增強高職院校的自我質量保障意識，增強社會對高職院校的認可，增強社會參與教育管理的廣泛性和透明性。并且，在社會中介組織的質量保障主體模式中，政府不再直接參與具體的質量保障活動，只是通過法律、法規等宏觀手段對高職教育質量進行監控，可以使高職院校獲取更大的自我調節的空間，從而更好地、更有效地保證高職教育的質量。

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特約編輯 董仁忠

肖化移（1968－），男，湖南隆回人，湖南師范大學教科院副教授，博士，主要從事職業教育原理研究；周文清（1972－），女，湖南長沙人，湖南大眾傳媒職業技術學院教務處講師，碩士，主要從事高職研究。

本文系全國教育科學“十一五”規劃2007年度教育部青年專項課題“職業學校教育質量標準研究”（EJA070254）的階段性成果。

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1001-7518（2010）04-0042-05