OECD國家政府中的協(xié)調(diào)機構(gòu)*——實踐概覽與基本經(jīng)驗

周 望

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 天津 300071）

政府機構(gòu)改革一直是學(xué)術(shù)界、實務(wù)界乃至社會各界都很關(guān)心的熱點問題。改革開放30余年以來，中國分別在1982、1988、1993、1998、2003和2008年進行了6次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革，可以說差不多每一屆政府都要以新一輪的機構(gòu)改革作為新一屆政府準(zhǔn)備開始運轉(zhuǎn)的前奏。隨著機構(gòu)改革在深度和廣度上的雙向深層次推進，廣泛存在于中國各級黨政機關(guān)中的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)開始整體性地進入到機構(gòu)改革的視野中來。黨的十七大報告首次將“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)”列為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，這也是“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”作為專有名詞第一次出現(xiàn)在黨代會的報告中；十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》還進一步提出了改革議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)的指導(dǎo)性原則。

與此相對應(yīng)，在OECD國家的政府組織體系中，設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)業(yè)已成為處理跨部門間協(xié)調(diào)事務(wù)的普遍組織手段。相對于中國各級政府中此類機構(gòu)所暴露出來的數(shù)量膨脹、運行不規(guī)范等問題，OECD國家政府組織體系中的協(xié)調(diào)機構(gòu)一般數(shù)量較少、運作較為規(guī)范。因此有必要通過橫向比較來拓展研究的視野，對這些國家的政府組織體系中協(xié)調(diào)機構(gòu)的組織模式和運行機制進行分析，從中借鑒其優(yōu)勢和長處，尋求有助于優(yōu)化中國議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置與運行的靈感與啟示。

一、OECD國家政府中協(xié)調(diào)機構(gòu)的四種模式

在現(xiàn)代政府的管理過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)涉及到若干個并列機構(gòu)，而其中任何一個機構(gòu)都無法獨立解決或完成的新問題、新任務(wù)。由于單一部門職責(zé)配置固定，力量有限，難以供給完成綜合性任務(wù)所需的多種資源。這就需要一個能充分整合各個部門力量和資源的特殊組織。而通過設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以在組織形式上大大加強各相關(guān)機構(gòu)的橫向信息聯(lián)系，從而為新問題的解決和新任務(wù)的完成提供有力的組織保障和信息保證，這在政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置都比較成熟和規(guī)范的OECD國家已較為普遍。在協(xié)調(diào)機構(gòu)的具體設(shè)置上，各國略有差異，但大致可以歸為以下四種模式：

（一）廣義型協(xié)調(diào)機構(gòu)

有的OECD國家會建立大的部門來實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)，這個部門管理任何可能出現(xiàn)的重復(fù)或者爭議性的部門事務(wù)，以確保對政策的有效控制。［1］政府中一旦出現(xiàn)需要多個部門相互協(xié)調(diào)才能解決的問題，就將此項任務(wù)交由該專門機構(gòu)負(fù)責(zé)。部分OECD國家屬于這種情況，如法國、瑞士和北歐各國等。另外，在斯堪的納維亞國家中也存在類似的機構(gòu)，它們建立了大規(guī)模的部門咨詢委員會來處理協(xié)調(diào)問題，這些委員會的成員一般包括對這一政策有興趣和參與這一政策活動的其他部門的代表。［2］

在法國，政府中的三個層次上（文官、部長、總統(tǒng)）都有委員會來處理沖突和重疊問題，這種模式通過商議和信息交換來實現(xiàn)協(xié)調(diào)。［3］這樣的機構(gòu)主要包括部際委員會、限制性部長會議等。

法國中央政府中的部際委員會是跨部門設(shè)置的常設(shè)委員會，主要目的是為了研究和解決專門性的問題，如空間部際委員會、公路安全部際委員會、核安全部際委員會等。它就這些專門的、涉及到不同部門的問題為部長會議的決策提供文件和資料。部際委員會是通過政令的形式組成的。通常都是由總理主持，特殊情況下總理也會委托某一個部長代為主持，會議在總理府舉行，有關(guān)部長、部長級代表、國務(wù)秘書、高級官員、專家和辦公廳主任參加。部際委員會做出的決定必須經(jīng)過部長會議批準(zhǔn)方能生效，生效后所有政府成員都必須執(zhí)行和維護。

限制性部長會議的組成人員數(shù)量比部際委員會稍小，它一般是由總統(tǒng)主持，主要是討論一些較為特殊、技術(shù)性較強的問題，或者為部長會議準(zhǔn)備文件。除相關(guān)部長參加會議外，有時候也可能會邀請一些專業(yè)人士參加。限制性部長會議做出的決議同樣必須經(jīng)過部長會議批準(zhǔn)才能生效，生效后所有政府成員都必須執(zhí)行和維護。

在瑞士，聯(lián)邦委員會審議的事項如需協(xié)調(diào)，可成立部際間定期或不定期的協(xié)調(diào)機構(gòu)如協(xié)調(diào)會議、協(xié)調(diào)委員會、某種提案小組等。［4］除相關(guān)部長外，非聯(lián)邦機構(gòu)的專家也可參加部際協(xié)調(diào)機構(gòu)。此外，瑞士政府中處理跨部門協(xié)調(diào)事務(wù)的機構(gòu)還包括由聯(lián)邦辦公廳主任主持召開的各部秘書長聯(lián)席會議，聯(lián)邦行政機構(gòu)的新聞處長聯(lián)席會議等。它們的主要任務(wù)是交流信息、通報情況，解決協(xié)調(diào)問題。

（二）專項任務(wù)型協(xié)調(diào)機構(gòu)

多數(shù)OECD國家的協(xié)調(diào)機構(gòu)是依某項單一“任務(wù)”而設(shè)置的，如果某項工作由一個部門難以獨立完成，需要借助多個部門的力量，相互配合，就會參照任務(wù)類型單獨配置組成部門和人員成立一個機構(gòu)，待任務(wù)完成后機構(gòu)即行撤銷，新的任務(wù)出現(xiàn)又再另行設(shè)置機構(gòu)，機構(gòu)的存在時間取決于完成任務(wù)時間的長短。這樣的機構(gòu)一般采取“任務(wù)名稱+機構(gòu)名稱”的命名方式。捷克、日本和澳大利亞等國多采用這種機構(gòu)設(shè)置模式，中國為數(shù)眾多的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與這種模式較為類似。根據(jù)具體設(shè)置方法的不同，還可將其進一步劃分為三種類型：

1.政府首腦直屬機構(gòu)中的協(xié)調(diào)機構(gòu)

有的OECD國家將專項任務(wù)協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置于政府首腦的直屬機構(gòu)中，讓各部門負(fù)責(zé)人直接面對政府首腦，以期提高和加強協(xié)調(diào)的效率和力度。例如在韓國，負(fù)責(zé)處理專門性任務(wù)協(xié)調(diào)工作的部門被劃歸入總統(tǒng)直屬下的會議咨詢性機構(gòu)體系。［5］

2.在最高執(zhí)行機關(guān)之下設(shè)置的協(xié)調(diào)機構(gòu)

部分OECD國家將負(fù)責(zé)比較重要的專門性任務(wù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)直接設(shè)置于中央政府中，與中央政府其它組成部門同屬國家最高行政機構(gòu)組成序列，比如捷克。中國的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也近似于這一類型。在捷克中央政府中，除了通常設(shè)置的相關(guān)部委，還包括14個負(fù)責(zé)專項任務(wù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。［6］以身殘公民委員會為例，它作為幫助身殘公民的政府常設(shè)咨詢和協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要職責(zé)是為身殘公民在社會生活各個領(lǐng)域創(chuàng)造生存、就業(yè)的平等機會。委員會的主席由政府總理擔(dān)任，執(zhí)行副主席由總理任命的部長出任，4名副主席分別為勞動和社會事務(wù)部、教育部、教育青年體育部和衛(wèi)生部的部長及身殘公民國家委員會的主席。其他成員包括：涉及有關(guān)事務(wù)的政府各部副部長、各部下屬有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人、身殘公民錄用機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、身殘公民代表等。該委員會成立以來參與制定了捷克共和國《幫助身殘公民國家計劃》、《降低身殘后果國家計劃》和《身殘公民平等機會國家計劃》等法律法規(guī)的制定工作。

3.部省廳下設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)

在有的OECD國家，許多部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中也存在著一些擔(dān)負(fù)專門任務(wù)的機構(gòu)，比如日本、澳大利亞等。在日本，內(nèi)閣府中設(shè)有若干這樣的機構(gòu)，分別是“經(jīng)濟財政咨詢委員會”、“綜合科學(xué)技術(shù)會議”、“中央防災(zāi)會議”、“男女共同參與會議”（即推動男女平等）、中央政府行政改革總部、金融機構(gòu)破產(chǎn)指導(dǎo)小組等。這些機構(gòu)對各個會議的討論內(nèi)容進行審議，并提出必要的意見。［7］雖然這些機構(gòu)僅具有咨詢性質(zhì)，但它們都由首相兼任召集人，具有很強的協(xié)調(diào)能力。較典型的有“中央防災(zāi)會議”：

“中央防災(zāi)會議”作為內(nèi)閣官房的輔助機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)抗災(zāi)救災(zāi)這方面的工作。中央防災(zāi)會議主席為首相，委員包括指定的公共機關(guān)首長（4名）、學(xué)者（4名）、防災(zāi)大臣（一般由國家公安委員長兼任）及其他相關(guān)大臣（見圖1）。中央防災(zāi)會議的主要職責(zé)包括：制定《防災(zāi)基本計劃》、《地區(qū)防災(zāi)計劃》并推動其實施；在發(fā)生非常災(zāi)害時，制定緊急措施計劃，并推進實施；應(yīng)首相及防災(zāi)大臣的要求，審議有關(guān)防災(zāi)的重要事宜（如防災(zāi)政策的綜合調(diào)整、公布災(zāi)害緊急公告等）；就有關(guān)防災(zāi)的重要事宜向首相及防災(zāi)大臣匯報。在自然災(zāi)害的危機管理中，中央防災(zāi)會議的作用比較突出。在該會議設(shè)立前，災(zāi)害對策的事務(wù)局設(shè)在前國土廳取得了不錯的效果；但在即時應(yīng)對災(zāi)害，動用消防、警察系統(tǒng)時就顯得力不從心，使其在開展這一工作時受到很大限制。設(shè)立中央防災(zāi)會議，將災(zāi)害對策職責(zé)轉(zhuǎn)到內(nèi)閣直屬機關(guān)，可以在緊急情況下實現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo)，從而更靈活地采取對策，更有效地處理危機，開展抗災(zāi)救災(zāi)工作。

圖1 日本“中央防災(zāi)會議”的組織結(jié)構(gòu)

在澳大利亞，這樣的協(xié)調(diào)性機構(gòu)包括歷史紀(jì)念館委員會、礦產(chǎn)與能源委員會、衛(wèi)生部長咨詢委員會，以及教育、科學(xué)和培訓(xùn)部內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的總理科學(xué)、工程和創(chuàng)新理事會（Prime Minister′s Science，Engineering and Innovation Council）和科學(xué)技術(shù)協(xié)調(diào)委員會（The Coordination Committee on Science and Technology）等。負(fù)責(zé)科學(xué)、工程和創(chuàng)新以及教育、培訓(xùn)相關(guān)事務(wù)的最高決策機構(gòu)。典型的如總理科學(xué)、工程和創(chuàng)新理事會，它由聯(lián)邦總理任主席，其成員來自三個方面：一是與科技創(chuàng)新和教育有關(guān)的內(nèi)閣部長（Ministerial members）；二是聯(lián)邦重要的科研機構(gòu)和企業(yè)集團的總裁或首席執(zhí)行官（Ex-officio members）；三是具有很高的學(xué)術(shù)或工程造詣的專家（Members appointed in a personal capacity）。

（三）復(fù)合式協(xié)調(diào)機構(gòu)

并不是所有OECD國家的政府都會單獨設(shè)置機構(gòu)來處理涉及多個部門之間的協(xié)調(diào)事務(wù)，有的國家則是充分利用現(xiàn)有的某個正式序列機構(gòu)來負(fù)責(zé)此類問題。這個機構(gòu)除負(fù)責(zé)部門本身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)之外，還兼有處理部門間協(xié)調(diào)任務(wù)的工作，承擔(dān)著“雙重角色”，可以將其稱之為復(fù)合式的協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如英國通過財政部，以財政控制的方式來處理涉及多個部門之間的事務(wù)，以此保證政策的協(xié)調(diào)一致，就是這方面的典型代表。英國中央政府中的大部分跨部門協(xié)調(diào)工作是由一個部門——財政部來負(fù)責(zé)的，這使得和大部分其他國家相比，英國政府的中央?yún)f(xié)調(diào)機制不但十分精巧，有時甚至是隱而不見的。［8］雖然英國政府在歷史上曾經(jīng)嘗試通過文官部門來協(xié)調(diào)人事關(guān)系，但在實行一段時間后此項職能依然回歸了財政部。事實上除了財政控制之外，英國政府內(nèi)部基本上沒有其它的正式協(xié)調(diào)方式，同時這樣的協(xié)調(diào)體系也只適用于諸如英國這樣的同質(zhì)性和整合性程度比較高的國家。［9］

（四）府際關(guān)系協(xié)調(diào)機構(gòu)

由于政治體制、政治文化等的差異，在OECD國家政府中，除了存在于中央政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機構(gòu)外，在政府之間也存在著相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。這既包括處理中央（聯(lián)邦）與地方（州）政府之間縱向關(guān)系的協(xié)調(diào)機構(gòu)，也包括處理地方（州）政府之間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)組織。其典型代表有澳大利亞的總理會議和貸款理事會，美國的州際組織，日本的“國家—地方糾紛處理委員會”、“地方行政聯(lián)絡(luò)會議”，以及英國地方政府體系中的“聯(lián)合委員會”等。［10］

比如在美國，存在著許多委員會之類的州際組織，這類州際組織十分有助于州際的交流、協(xié)調(diào)與合作。［11］這樣的跨州實體組織有180個左右，大多數(shù)是過去30年里成立的。在1789至1940年間成立的只有57個，但在其后的50年中新出現(xiàn)了120多個。成立跨州組織一般需要得到州議會的批準(zhǔn)，最初都是非正式的組織，但隨著政府間聯(lián)系的不斷加強和成熟，目前大部分已演變成為政府部門中的正式機構(gòu)。現(xiàn)在各州共有60多個關(guān)于教育、河流管理、交通、港口、漁業(yè)和能源等問題的跨州機構(gòu)。其中最引人注目的可能就是紐約一新澤西港務(wù)管理局。它成立于1921年，兩個州的州長一起任命了6位局長負(fù)責(zé)紐約和新澤西州全部地區(qū)的交通。它有6000多名雇員，是所有跨州機構(gòu)中最多的。除此之外，還有一些活動范圍更為廣泛的、旨在推動地區(qū)利益的聯(lián)合的組織，比如1977年13個西部州政府成立了西部州長政策辦公室。它在丹佛市設(shè)立了一個人員齊備的辦公室，負(fù)責(zé)分析敏感的地區(qū)問題，主要是能源問題。1976年，東北地區(qū)的7個州（康涅狄格、馬薩諸塞、新澤西、紐約、賓西法尼亞、羅德島和佛蒙特州）成立了一個東北州長聯(lián)盟，宣布其原則目標(biāo)之一是在國會面前作為一個統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而爭取到更多的聯(lián)邦資金。在國會中，各州也結(jié)成了各種各樣的地區(qū)聯(lián)盟，包括新英格蘭國會領(lǐng)導(dǎo)人會議、東北一中西部經(jīng)濟發(fā)展同盟、大湖地區(qū)會議、陽光地帶會議和西部各州同盟等。

二、OECD國家政府中協(xié)調(diào)機構(gòu)有效運行的基本經(jīng)驗

在對OECD國家政府中協(xié)調(diào)機構(gòu)的一般類型和運行過程有一個大致了解的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)這些機構(gòu)的規(guī)模一般都比較適度、運行都十分規(guī)范，究其原因，是與這些國家政府中行政組織體制、政府職責(zé)配置模式、組織具體功能定位等多方面的因素緊密相關(guān)。綜合多數(shù)國家的情況，以下就某些普遍性的背景因素做一些簡要的分析。

（一）政府橫向間機構(gòu)設(shè)置的“大部門體制”

“大部門體制”是在OECD國家普遍實行的一種政府機構(gòu)組織模式。其一般是指把政府內(nèi)部相同或者比較相近的職責(zé)加以整合，歸入一個部門為主管理，其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，或者是把職責(zé)相同或者比較相近的機構(gòu)歸并成一個較大的部門，以最大限度地克服和解決現(xiàn)實行政系統(tǒng)運作過程中的機構(gòu)重疊、職能交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，從而提高行政效率，降低行政成本。

在OECD國家中，從中央政府核心機構(gòu)設(shè)置數(shù)量來看，中央機構(gòu)設(shè)置最多的是新西蘭，現(xiàn)政府的核心機構(gòu)約有30個（不過一個內(nèi)閣部長往往兼職幾個部的首長，所以內(nèi)閣部長人數(shù)只有19人）；其次是加拿大，有26個，其他國家則都在20個以下，機構(gòu)設(shè)置最少的是瑞士，只有8個。其中，澳大利亞和英國都為19個，美國和法國為15個，德國14個，日本12個。這些國家中央政府核心機構(gòu)設(shè)置的平均數(shù)量約為16個（見表1）。與我國國務(wù)院目前有28個組成部門相比較，顯然上述大部分國家的部門數(shù)量都相對較少。

表1 OECD國家中央政府核心機構(gòu)部門設(shè)置情況

從以上資料來看，由于大部門體制的實行，在OECD國家，特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達(dá)國家的中央政府核心機構(gòu)數(shù)量并不多，十分精干，較少出現(xiàn)諸如機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。這就從體制上有效控制了牽涉到多個部門間的事務(wù)的“量”，使得需要跨部門橫向協(xié)調(diào)的事務(wù)大大減少，同時職能得到整合的大部門可以承擔(dān)起以往單一部門難以獨立完成的臨時性任務(wù)，而不必單獨另設(shè)機構(gòu)，故而對協(xié)調(diào)機構(gòu)的需求數(shù)量也就越發(fā)減少。

（二）政府縱向間職責(zé)配置的“職責(zé)異構(gòu)”

“職責(zé)異構(gòu)”和“職責(zé)同構(gòu)”是理論界分別對OECD國家政府和中國政府縱向間職責(zé)配置模式的理論概括。［12］“職責(zé)異構(gòu)”是OECD國家政府在縱向間職責(zé)配置上的顯著特點。在這一模式下，不同層級的政府擔(dān)負(fù)著不同的職責(zé)，管理著不同的事務(wù)，即使是同一層級的不同區(qū)域的政府所承擔(dān)的職責(zé)也有所不同，政府各個層級之間職責(zé)劃分清晰、權(quán)限劃分清楚。

在“職責(zé)異構(gòu)”模式下，OECD國家政府間縱向職責(zé)配置自上而下呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的層級遞減特征。具體而言，多數(shù)OECD國家不同層級政府間職責(zé)劃分的大致情況是：單一制國家的中央政府或聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府，一般負(fù)責(zé)法制、財稅、國防外交、情報與國家安全、宏觀調(diào)控、國有資源保護、社會保障、大學(xué)、部分交通和通訊等，其中社會保障是現(xiàn)代中央（聯(lián)邦）政府發(fā)展最迅速的職責(zé)；中央或聯(lián)邦以下、基層政府以上的中間層次政府，例如省、大區(qū)、城市、縣等的政府，聯(lián)邦制國家組成單位的政府，其主要職責(zé)包括警察事務(wù)、大部分文化事業(yè)、衛(wèi)生保健、中小學(xué)教育、環(huán)保、就業(yè)、部分交通、市政管理、住房建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃與開放等，其中環(huán)保是最有生機的職責(zé)；基層政府（包括雖然不是一級政府的村、居委會等）則一般負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、幼兒教育與養(yǎng)老事業(yè)、狹義的市場管理與市場建設(shè)、娛樂與休閑等，其中娛樂與休閑是現(xiàn)代基層政府的流行趨勢。

由于政府縱向間職責(zé)配置模式的不同，因此中國與OECD國家政府之間的機構(gòu)設(shè)置在很大程度上也存有較大的差異。OECD國家的政府部門在機構(gòu)設(shè)置上一般不會出現(xiàn)諸如“上下對口、左右對齊”，不同層級的政府共同管理同一事務(wù)等問題，因此需要協(xié)調(diào)的事務(wù)得以大大減少，相應(yīng)地協(xié)調(diào)機構(gòu)的數(shù)量自然也就比較少。

（三）機構(gòu)的職責(zé)重心在于咨議

以發(fā)揮咨詢作用為主要職責(zé)，為政府決策提供意見和建議，是OECD國家政府中的協(xié)調(diào)機構(gòu)在功能發(fā)揮上的最大特點，同時也是與中國議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)安排相比較而言最顯著的不同點。

當(dāng)前OECD各國政府在機構(gòu)設(shè)置上普遍注重功能體系的完整協(xié)調(diào)。除了按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督這三項傳統(tǒng)的橫向職責(zé)劃分來配置機構(gòu)編制外，近年來許多國家的政府在行政管理過程中越來越重視發(fā)展和完善咨詢機制和信息機制，吸納眾多專業(yè)人士來對政府決策中的有關(guān)問題提供調(diào)查報告、處理意見和其它決策信息，以應(yīng)對社會信息化程度不斷加深的挑戰(zhàn)。這種發(fā)展在機構(gòu)設(shè)置上的具體表現(xiàn)之一就是，在目前各OECD國家政府的協(xié)調(diào)機構(gòu)中，以發(fā)揮提供咨詢和意見建議的咨議作用的機構(gòu)數(shù)量為最多。這從各國協(xié)調(diào)機構(gòu)組成人員結(jié)構(gòu)的多元化、專業(yè)化就可見一斑，如各類調(diào)研委員會（瑞典）、審議會（日本）、政府及各部門內(nèi)設(shè)的特別委員會（加拿大）、顧問小組（瑞士）等等。這些機構(gòu)僅負(fù)責(zé)為相關(guān)問題的決策提供咨詢、意見和建議，圍繞相關(guān)問題展開調(diào)查、提出專門性報告等，它既不負(fù)責(zé)做出決策，也不承擔(dān)后續(xù)的政策執(zhí)行或監(jiān)督政策執(zhí)行等任務(wù)，工作方式以成員間相互協(xié)商、討論為主。

既然OECD各國政府中此類機構(gòu)的職責(zé)重心大多在于提供咨詢和建議，那么這一特點反映到其組織結(jié)構(gòu)形式上，就會呈現(xiàn)出兩個重要的特征：一是前面已經(jīng)提及過的組織成員的多元化；二是這些機構(gòu)一般不存在單獨下設(shè)的辦事部門（見圖2）。運行過程比較簡單，線路十分清晰。

圖2 OECD各國政府中協(xié)調(diào)機構(gòu)的通用型組織架構(gòu)

在多數(shù)OECD國家的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)中，通常由政府首腦或部門首長直接擔(dān)任負(fù)責(zé)人或者會議召集人、主持人等，這與中國的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)多由副職出任負(fù)責(zé)人很不相同，其原因在于這些國家普遍實行的是“輔佐型副職模式”，副職僅僅是作為正職的“助手和替補”而存在；在具體的成員構(gòu)成上，除了涉及到的相關(guān)政府部門外，還會根據(jù)具體問題的差異，考慮邀請相關(guān)專業(yè)人士、來自私人部門的代表以及社會公眾代表等一起或部分參與，以最充分地履行咨詢的職責(zé)；機構(gòu)的運作方式以會議討論為主，形成一致的政策方案、意見建議后其任務(wù)便宣告完成，后續(xù)工作由其它部門承擔(dān)，因此不存在下設(shè)的辦事機構(gòu)。不單設(shè)辦事機構(gòu)，再加上這些部門在吸納外部成員時一般都對其實行兼職化，這樣既保證了政府決策的科學(xué)性和執(zhí)行的準(zhǔn)確性，卻又不增加額外的人員編制，從而有效地控制了行政成本。

（四）注重管理的制度化和程序性

在OECD國家，對協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置和管理都十分規(guī)范，尤其非常注重制度化和程序性。首先，絕大多數(shù)OECD國家對政府機構(gòu)的管理都嚴(yán)格遵循著“機構(gòu)法定”的原則，強調(diào)以法律的形式對協(xié)調(diào)機構(gòu)作出明確而具體的規(guī)定，確保機構(gòu)和職位編制的設(shè)置與調(diào)整都有法可依，避免機構(gòu)和編制的隨意增減。同時，作為機構(gòu)規(guī)范化管理的另一項重要保障，機構(gòu)的設(shè)置還必須嚴(yán)格按照一定的程序來操作。多數(shù)OECD國家政府中協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立雖然一般可以由行政首腦自行決定，但行政首腦也必須依靠一定的程序來進行，并不能隨心所欲。例如即便是在二戰(zhàn)這種非常時期，美國總統(tǒng)羅斯福設(shè)置的大量短期性的協(xié)調(diào)機構(gòu)也只是和國會妥協(xié)后的結(jié)果。各國政府欲設(shè)立或撤銷某一協(xié)調(diào)機構(gòu)時一般按照這樣的程序：先由有關(guān)部門、專家委員會提出專題報告，接著行政會議討論，最后由政府首腦簽署命令發(fā)布。美國在設(shè)置機構(gòu)的程序方面相對規(guī)定得更為嚴(yán)格一些，它規(guī)定除少數(shù)協(xié)調(diào)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)直接任命外，多數(shù)還需要參議院批準(zhǔn)后才可以任命。

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