論政府購買行業協會服務的內在機理*

周 萍

（南京大學政府管理學院 江蘇 南京 210093）

政府購買行業協會服務的模式興起于新公共管理運動，至今方興未艾，有效提高了社會經濟過程中的服務質量，改變了公共服務供給的壟斷格局，政府與市場、社會呈現多元互動。在我國，各級地方政府根據其行業協會發展的成熟度開創性的探索了政府購買行業協會服務的實踐。如：以政府購買的方式改革電力行業協會亂收費現象（國家級）；上海探索“政府購買服務”方式助行業協會發展（省市級）；宜興市政府購買行業協會服務受歡迎（地級）。實踐證明，行業協會向社會提供公共服務的態勢正蓬勃發展，改變著我國公共服務供給模式的單一化格局。國家辦公廳下發的《關于加快推進行業協會、商會改革和發展的若干意見》（國辦發（2007）36號）文件中明確提出：要建立政府購買行業協會服務的制度，對行業協會受政府委托開展業務活動或提供服務，政府應支付相應的費用，所需資金納入預算管理。

政府向行業協會購買服務并建立相應的購買機制已提上了政府改革日程。因此，本文將圍繞政府購買行業協會服務的內在機理展開論述，并結合我國國情和行業協會發展現狀，提出建立政府購買行業協會服務的體制構想。

一、政府購買行業協會服務的內涵

所謂政府購買行業協會服務，是指政府將為社會發展和人民日常生活提供服務的特定事項，尤其是在經濟管理中，企業發展所需要的各類公共服務，交給有資質的行業協會來完成，并根據其提供服務的數量和質量，按標準進行評估、支付購買費用的做法。它是政府適應公共服務領域改革需要的一種管理體制創新。

這種新型的適應社會需要的社會管理體制具有如下幾方面的特征：首先，政府購買的主體關系包括服務的購買者、接受者、提供者。其中，購買者是政府或其授權機構；服務提供者是行業協會，接受者主要是以企業為主，前兩者之間通常是契約關系；其次；政府購買的客體是原由政府負責管理的公共服務項目，如行業調查、統計分析、資質認定、項目評估、業務咨詢、技術服務、貿易糾紛應訴及訴訟、行業共性技術研發、行業電子商務、行業公共信息等；再次，政府購買服務一般參照市場方式運作。購買服務的經費主要來源于公共財政資金，也有通過實物補償或政策扶持等方式轉移支付的。

二、政府購買行業協會服務的內在機理

政府購買行業協會服務模式的創新，其重要的實踐與改革意義不言而喻。因此，筆者認為有必要從理論和邏輯的高度梳理政府購買行業協會服務的可行性。立足公共服務的生產和供給過程的分離，政府角色的轉換，行業協會服務及其屬性以及“政會合作”目標的一致性等經驗事實，論證政府購買行業協會服務的內在機理。

（一）政府可以作為購買者出現在公共服務供給市場

在論證政府如何成為購買者出現在公共服務市場這一命題之前，有必要先了解公共服務的本質，怎樣的公共服務的生產和供給促進了其運動方式的多元可能性這一問題。

薩繆爾森的經典定義，公共產品具有消費的非競爭性（non-trivialness）和受益的非排他性（nonexcludability）這兩個特征。完全具有上述特征的物品就是純公共產品，而完全不具備上述特征的物品就是私人產品（private goods）。［1］本文要探討的公共服務不僅包括有形的公共物品，而且還包括不具有非競爭和非排他性的市場不能達到合意水平的無形的服務，形式主要包括法律、制度以及公共政策等。

作為一種意識形態，物品和服務的公私二分法一直主導著政治經濟學理論和公共管理實踐。然而，現實世界中的物品和服務是多種多樣的，其中大量產品“只具有兩個特性中的一個或在不同程度上具有這些特性”。［2］這些產品形成的集合被稱為混合產品（mixed goods），也被稱為準公共物品和服務或俱樂部物品。由此構成了物品和服務的連續體。

物品和服務的二維連續分布的思想方法有助于超越物品和服務的公私二分法的束縛，以便探索物品和服務供給的多元供給新途徑。一個明顯的新思維就是，多種多樣的混合物品和服務已經不再被當成公共物品和服務，然后交由政府官僚體制來壟斷供給了。［3］這樣，我們就關注到在私人經濟交換過程中被忽視的供給（Provision）和生產（Production）的區分。但在公共領域，供給與生產的區分是相當重要的，它是政府角色定位的基礎，是合作供給概念的核心。埃莉諾·奧斯特羅姆等人認為，生產指的是“將投入變成產出的更加技術化的過程，制造一個產品，或者在許多情況下給予一項服務”。［4］服務的生產者就是指直接組織生產或者直接向消費者提供服務的政府單位、私人企業、第三部門。一旦某政府單位或集體決策機構決定“供給”某一類型的公共服務，它就必須決定是自己生產還是讓別人生產。如果是政府單位自己生產，那么供給者和生產者就是同一單位，但很多時候，政府完全可以委托私人企業、第三部門或其他政府單位來生產某些公共服務。萊斯特·薩拉蒙精辟的概括并把這一政府行為包羅于“新型的公共活動”這一概念框架，“新型的公共活動經常涉及與非政府組織之間建立伙伴關系”。［5］

公共服務內容的分化和異質性程度的增加，需求偏好和受益范圍具有差異性，尤其是公共服務供給和生產的分離，都論證了合作供給方式的可能性和可行性。合作供給方式不排斥政府提供，也不排斥市場化，并且有效整合了第三部門、社區、個人等多種方式。當政府作為一個安排者時，政府就必須到公共服務市場上去評估選擇優質高效的服務以滿足公眾的需求，并以自己的財政資金作為支持。在政府購買服務過程中，“政府的角色已經發生了變化，政府已經很少是公共產品和公共服務的生產者，而更多的成為實際從事公共服務代理人的監督者?！保?］政府的理想角色是：公共服務需求的確認者、精明的購買者、對所購服務有經驗的檢查者和評估者、公平賦稅的有效征收者、謹慎的支出者。這從理論上驗證了政府購買行業協會服務邏輯上的可能性。

（二）行業協會服務及其屬性使其成為公共服務供給市場上的一員

本文探討的行業協會，從組織分類的角度，將其納入介于政府組織、企業組織之間的第三部門（見表1），具有第三部門的一般特性，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。［7］

表1 行業協會在組織分類中的定位［8］

一直以來，行業協會在維持公平競爭的市場秩序、降低經營者之間的交易費用、保護市場主體的合法權益、改進對市場的決策和管理、制定行業規范等公共服務領域發揮著重要作用。西方發達國家的實踐說明：行業協會以其出色的服務和有效的職能發

圖1 行業協會供給服務服務的運行機制

圖2 行業協會提供的服務及其屬性

以上關于行業協會提供公共服務的簡要總結多是基于行業協會的具體職能，而未能透視行業協會存在的內在機理和本質屬性。本文把行業協會所提供的服務視為一種組織供給，正如物品和服務的連續性思想，行業協會服務也體現了物品和服務的復雜性和連續性，（如下圖2）從而得出結論：行業協會的服務具有純粹公共物品、“俱樂部”物品和私人物品三重屬性。［9］揮是公共服務多元供給中的佼佼者，也是公共服務購買過程中重要的參與者。

行業協會服務功能的運行機制（見圖1）說明其在整個公共服務生產和消費過程中的作用。

由此可見，在行業協會供給的服務中存在著大量的公共物品和服務，而且針對本行業的經濟運作規律及秩序維護更熟知、更深入、更專業，相對政府其提供的行業公共物品和服務更優質、更高效。當政府以購買者身份出現在公共服務供給市場時，行業協會成為其一定領域的重要合作者就是一個當然的選擇。

另一方面，行業協會的公共服務也會出現想“搭便車”、“坐享其成”的機會主義行為動機。如果每個企業都出于自利的考慮，公共服務的提供就會出現“非合作”戰略成為最優選擇的情況，即出現“囚徒困境”，也會導致行業協會純粹公共物品提供不足。這時，行業協會需要一定的財政及相關資源配置以支持其持性的公共服務供給-需要政府買單。這也是行業協會開拓合作供給方式的主要動機。

（三）政會公共服務的目標一致性最終促成了“合作供給”契約

當政府以一個需求方的安排者，行業協會以一個供給方共同出現在公共服務市場上時，如何達成共識并完成交易？這是論證“政府購買行業協會服務”命題的下一步思考。Procassini通過對美德日三國行業協會在社會中的功能進行比較后認為：“在國家與行業協會之間極易形成一種合作關系”，在行業協會中合作的態度而非對抗是行業協會最具有建設意義的一步。合作的態度并不意味著幫助解決所有差異，但對抗則絕對是阻礙達成任何形式的解決方案。［10］

行業協會與政府之所以走到一起并達成合作是因為二者目標的一致性，這是“政會合作供給公共服務契約”得以實現的重要基礎和決定因素。行業協會屬于第三部門，具有民間性和自愿組織性，在社會經濟環境中作為社會中介組織，其宗旨是為企業服務。而企業是營利性組織，目的是經濟利益，所以行業協會的最終目的是為了幫助企業實現它的經濟利益。政府是公共事務的管理機構，其目的是促進整個社會的發展，所以企業的利益和行業協會的發展都在政府的利益范圍內。其中重要因素是政府與行業協會資源的互補性，行業協會具備信息搜集和傳遞、專業技術和市場快速反映等能力，而政府手中擁有政策決定、國有資產使用、外貿保護等權力，彼此不能轉移但又都需要對方手中的資源，只有通過相互合作來實現資源共有的目的，也正是這種互通有無的關系才能成為合作更加穩固的基礎。

三、政府購買行業協會服務對我國改革的啟示

在西方發達國家，行業協會作為中介組織被視為協調政府與各行業及各企業之間的潤滑劑、協調器和保險閥；它是促進工商業及協調整個國民經濟快速發展的重要環節。行業協會因此出色的服務而成為公共服務供給中的佼佼者，與政府合作供給公共服務也是世界性的大趨勢，成為進一步深化政府改革，完善公共服務供給體系的重要手段和工具。加入WTO后，行業協會對新環境、新規則的適應已經發生了質的變化，以溫州煙具協會為代表的行業協會應對國際反傾銷訴訟服務企業，維持行業秩序，使人們認識到行業協會在整個國民經濟服務領域的重要性。但是我國行業協會起步較晚，行業協會主要是脫胎于各級政府尤其是中央政府的組織改革，現行法律不健全，政策措施不配套，管理體制不完善，行業協會還存在結構不合理、作用不突出、行為不規范等問題。在行業協會服務方面，問題主要表現在：就整體而言，我國行業協會服務供給狀況呈現質和量的不足，不能滿足日益發展的經濟社會需求；同時現有的行業協會有功能異化的趨向，主要表現為兩種情形，消極無作為或積極亂作為，其中大多體現在由政府牽頭組建的官辦行業協會身上。

因此，政府購買行業協會服務對于我國的改革實踐具有重要的啟示意義：作為政府管理體制創新的手段，它不僅僅轉變了“公共服務應該由政府統包統攬”的舊觀念，推動和完善多元公共服務供給體系的發展，滿足社會不同層次的需求，而且為合理利用資源、節約成本、構建高水平的公共服務體系提供了有效的驅動力。［11］具體而言，政府向行業協會購買公共服務，有助于它從大量差異化、非規模化公共服務中解放出來，集中精力提供經濟發展所需的基本公共服務，從而提升政府公共服務的整體供給能力；行業協會也可以在新的框架下重新定位與政府的關系，擺脫上下級關系或領導與被領導的僵局，為行業協會的成長注入活力，促使其加強自我管理、提高服務能力；公眾對公共服務的潛在需求進一步被激發，能加速新興服務業的形成和發展。

我國一些行業協會發展相對比較成熟的地區，已經開展了政府購買行業協會服務的嘗試，部分行業協會和政府合作已經取得了成功的經驗。下一步要思考的是如何規范各地層次不一的探索活動，如何持續的保證政府和行業協會的這種合作關系，建立一種完善規范的制度成為轉變政府職能、促進行業協會發展的題中之意。

［1］薩繆爾森The Pure Theory of Public Expenditures.Review of Economic and Statistics.1954.

［2］斯蒂格里茨，曾強譯，政府經濟學［M］北京：春秋出版社，1998.118.

［3］張昕.走向公共物品和服務的可抉擇供給體制—當代政府再造運動述評［J］中國人民大學學報.2005（5）.

［4］埃莉諾·奧斯特羅姆，拉里·施羅德，蘇珊·溫，毛壽龍譯.制度激勵與可持續發展［M］.上海三聯書店，2000.86-87.

［5］［6］弗雷德里克森著，張成福等譯.公共行政的精神［M］北京：中國人民大學出版社，2003.80.

［7］Lester M.SalamonLA Cross-national Analysis，Manchester University Press，1997.2.

［8］張昕.走向公共物品和服務的可抉擇供給體制—當代政府再造運動述評［J］中國人民大學學報2005（5）原資料來源：根據海爾·G·瑞尼的《理解和管理公共組織》70頁上的圖表改編.

［9］周立群，李峰.教育部人文社會科學重點研究基地重大研究項目“中國市場治理研究與中介組織創新研究”課題階段性成果論文-行業協會服務屬性探析-兼論我國行業協會的發展機理.

［10］Andrew.A.Procassini“Competitors in Allinnce”.305.

［11］劉斌志.政府購買社會工作服務模式探討—以災難性突發事件精神救助為例［J］.陜西行政學院學報2008，（3）.

［12］府建市場的發展［N］.經濟日報，2000-4-13.