“三農”保險:擴大農村消費的助推器

劉吉舫

[摘要]在國際金融危機背景下，農村消費成為我國內需增長的根本途徑，而“三農”保險是擴大農村消費的助推器，為農民增收提供保障，解除農民的后顧之憂。但由于三農問題特殊的形成原因、特殊的地位、三農風險和“三農”保險產品特殊的性質等因素決定了“三農”保險的特殊性。其配套政策的制定不應該僅僅由保險行業主導，而應該由政府主導，視為國家三農政策的一項重要內容，作為各級政府發展農村經濟的一項配套措施統籌解決。

[關鍵詞]三農保險；農村消費；助推器

[中圖分類號]F840.66[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0008-05

消費需求是拉動經濟增長的三駕馬車之一，最終消費需求對經濟增長的貢獻率普遍在70％以上。據有關專家測算，我國近年來最終消費每增長1％，拉動GDP增長0.87％，高于投資0.22個百分點。中共中央國務院2009年“一號文件”指出：“擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民。”可見，在國際金融危機的背景下，農村消費成為我國內需增長的根本途徑，而“三農”保險是擴大農村消費的助推器。據國家統計局測算，農村人口每增加1元的消費支出，將對整個國民經濟帶來2元的消費需求。2008年12月國務院辦公廳公布了《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，即“國三十條”。其中第十四條為：“積極發展三農保險，進一步擴大農業保險覆蓋范圍，鼓勵保險公司開發農業和農村小額保險及產品質量保險。”發展“三農”保險，建立有效的三農風險轉嫁機制，不僅可以保障農民的基本生活，使農民“災有所補，病有所醫，老有所養”，而且可以改善農民的消費預期，刺激農村消費，擴大內需，拉動經濟增長，實現經濟社會的發展目標。

一、“三農”保險及其發展現狀

(一)“三農”保險的由來

“三農”保險源于農業保險，極具中國特色，有豐富的內涵、特殊的性質和范圍。傳統上，農業保險是指與農業相關的保險，有廣義和狹義之分。狹義的農業保險僅指種植業和養殖業保險，廣義的農業保險則除了種植業和養殖業保險之外，還包括從事廣義農業生產的勞動力及其家屬的人身保險和農場上的其他物質財產的保險。以往，我國一般采用狹義的農業保險的概念，而將廣義農業保險稱為農村保險。但隨著農村經濟的不斷發展，特別是與“三農”問題相適應，大農業險、綜合農業保險、“三農”保險等概念應運而生。

吉林保監局劉德江局長是國內較早提出“三農”保險問題的專家，他認為：研究農險發展僅限于農業保險是不夠的，應將包括農業保險在內的農村、農業、農民等與之相關的一切保險業務一并研究和解決，并與農村社會保障制度相結合。之后，國內研究農業保險的視角逐漸從狹義的農業保險轉向綜合的農村保險。隨著2004年中央一號文件明確提出三農問題，“三農”保險也提到議事日程。

目前保險理論和實踐中對于“三農”保險的內涵、性質、范圍、地位等問題還沒有達成廣泛的共識，對“三農”保險有不同的理解。例如：這里將一般意義的“三農保險”、“縣域保險”、“農村保險”統稱為“農村保險”，而“三農”保險專指政策性保險或有財政資金支持的農村保險，我們所稱的“三農”保險，有著濃厚的社會色彩和政治色彩。再如：“三農”保險，是以農業、農村和農民為服務對象的綜合性保險業務，是在市場經濟條件下以確定的、較小費用支出轉移和分散農業、農村和農民的不確定損失的一種制度安排，是市場化、商業化的風險轉移機制、社會互助機制與輔助管理機制。上述兩種觀點對于“三農”保險的性質的理解截然相反。不過，站在商業保險的角度，比較一致的觀點認為“三農”保險是指商業保險公司參與的與農業、農村和農民相關的綜合性保險業務。

我們認為，鑒于我國三農問題的特殊地位和特殊的形成原因(主要由于政府的制度安排)，應該從構建農村社會保障體系和建立三農風險轉嫁機制的角度來認識、定性和解決“三農”保險問題。即“三農”保險屬于廣義的保險范疇，是對縣以下(不含縣城城區)范圍內與農業、農村、農民相關的一切保險業務的統稱，是農村社會保障體系的重要組成部分。界定“三農”保險的范疇，一是“農業保險”，主要是種植業和養殖業保險；二是“農村保險”，是指農村范圍的商業財產保險，與農業保險一起構成農村財產保險；三是“農民保險”，包括農村社會保險和商業人身保險。所以，“三農”保險涉及面廣，涵蓋范圍寬，性質也不同。“三農”保險按性質分，既有政策性保險(包括社會保險和狹義的農業保險)，也有商業性保險；按標的分，既包括財產保險，也包括人身保險；按經營方式又劃分為法定保險、自愿保險、合作保險、聯合保險等。從盈虧預期看，政策性保險屬于“準公共產品”，不具備盈利空間，必須由政府主導實施。其他涉農保險項目風險和成本費用較高，不具備大的贏利空間。所以，“三農”保險需要政府主導和政策的扶持，否則，無法形成有效需求和供給。

(二)“三農”保險的發展現狀

“三農”保險是極具中國特色的綜合性保險，近年來，在政府的積極支持下，在各方的不懈努力下，“三農”保險取得了一定成效，各項試點工作穩步推進，險種明顯增多，業務規模不斷擴大，功能作用逐步發揮，多層次、廣覆蓋的“三農”保險保障體系正在逐步完善。

1、社會保險逐步完善。(1)新型農村社會養老保險試點啟動。中國農村社會基本養老保險工作從1986年開始探索，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經濟和社會發展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農村養老保險制度，但一直沒有突破性進展，主要表現在：缺乏總體的制度安排，覆蓋面窄，保障水平低，與經濟社會發展和農民養老的迫切需求不相適應。截至2008年末，全國參加農村養老保險人數為5595萬人，比上年末增加424萬人；全年共有512萬農民領取了養老金，比上年增加120萬人。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，2009年國務院下發了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32號)。并決定在全國10％的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點，以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。(2)新型農村合作醫療基本實現全覆蓋。2003年開始試點和推廣的新型農村合作醫療制度采取個人繳費、集體補助、政府資助相結合的籌資方式。到2008年底已全面覆蓋有農業人口的縣(市、區)，參合農民達8.15億人，參合率為91.5％。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補償，11.9億人次享受到門診補償，對2億人次進行了健康體檢。2009年，全國新農合籌資水平要達到每人每年100元，其中，中央財政對中西部地區參合農民按40元標準補助，對東部省份按照中西部地區的一定比例給予補助；地方財政補助標準要不低于40元，農民個人繳費增加到不低于20元。東部地區的人均籌資水平應

不低于中西部地區。從2009年下半年開始，新農合補償封頂線(最高支付限額)達到當地農民人均純收入的6倍以上。(3)農民工和被征地農民社會保險工作正在逐步推進。目前，我國農民工總數約為2.3億人，其中在城市就業的約1.4億人，與用人單位有勞動關系的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農民工參加城鎮企業職工基本養老保險，4200多萬農民工參加城鎮基本醫療保險，4900多萬農民工參加工傷保險，1500多萬農民工參加失業保險。另外，近年來，進一步規范了被征地農民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平，實行了社會保障資金不落實不得批準征地、同地同價和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農民得到了不同形式的社會保障。

2、政策性農業保險擴大試點。我國自2004年開始實施政策性農業保險試點，主要由地方政府給予適當保費補貼。2007年中央政府開始主導政策性農業保險試點，出資21億元，在吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南等6省區進行水稻、玉米、小麥、大豆、棉花5種主要糧食作物保險和能繁母豬保險保費補貼。2008年預算增加到60多億元，試點擴大到16省區和新疆生產建設兵團，保險作物增加了油菜、花生等油料作物，保險牲畜增加了奶牛，目前，農業保險已覆蓋全國所有省(自治區、直轄市)。截至2008年7月底，農業保險承保農作物及林木3.5億畝，各類牲畜(家禽)6.06億頭(只、羽)，覆蓋4 617.3萬戶次農戶。2008年農業保險實現簽單保費110.7億元，同比增長112.5％，其中，種植業保險保費收入73.7億元，養殖業保險保費收入37億元。為1400余萬受災農戶支付賠款70億元，其中，種植業保險賠款46億元，養殖業保險賠款24億元。

3、商業保險補充作用得以發揮。在推進政策性農業保險發展的同時，保監會大力倡導、積極組織、廣泛推進其他涉農商業保險。特別是重點推動小額保險試點，試點地區從9個省市擴大到19個，新增覆蓋人群371萬人。并以此為突破口，積極帶動農民財產保險、人壽保險、意外傷害保險、養老保險、醫療保險、農村計劃生育保險、農民小額信貸信用保證保險、農機保險、農房保險以及外出農民工保險等涉農保險業務的發展；此外，保險公司還根據地方農業經濟發展的需求，積極開發地方特色型農業保險品種。“三農”保險覆蓋面逐步擴大，為農民和農業生產提供全方位的風險保障。2008年涉農保險保費收入24.4億元，提供風險保障1.3萬億元，支付賠款19.2億元。

總之，“三農”保險近年來得到較快發展，對保障農業生產順利進行、促進農村經濟發展、穩定農村社會經濟秩序、啟動農村消費市場、擴大內需具有積極的作用。

二、“三農”保險是擴大農村消費的助推器

中國最大的消費市場在農村，啟動農村消費市場是擴大內需的重點。近年來，中央政府加大了對農村的政策扶持和財政轉移支持力度，通過減輕農民負擔、提高農民收入水平等手段，持續改善農民生產生活條件。但這并沒有取得理想的啟動農村消費的效果，消費增長也沒有可持續性。出現這種情況的原因固然是多方面的，但在很大程度上與“三農”保險機制不健全有密切關系。從根本上說，農村消費市場的活躍取決于兩個主要因素：一是農民收入水平的提高，有錢可花；二是有完善的三農風險轉嫁機制，農民無后顧之憂，有錢敢花。而“三農”保險是解決這兩大問題的重要保證，是啟動農村消費市場、擴大內需、保證經濟平穩較快增長的助推器。

(一)為農民增收提供保障

收入是制約農民消費的最直接、最具決定性的因素，占總人口70％多的農民收入低下，消費下降，是制約內需的主要原因。現階段我國農民收入主要有兩個來源：一個是農業收入，如種植業和養殖業等；另一個是非農產業收入，如農村工商業收入、農民進城打工收入等。2000年以來，農民收入50％以上來自家庭經營收入，近40％來自工資性收入，家庭經營收入中有60％多來自農業收入。對低收入階層的農民來說，隨收入的增加，消費支出也會相應增加，收入增長的預期提高，消費傾向也隨之提高，提高農民收入已成為啟動農村消費市場的重要前提。但農業是個弱質產業，農民是弱勢群體，農村極為落后，三農面臨的自然風險、市場風險、技術風險等極為嚴峻。據統計，全國每年大約有2億多農村人口、3億畝農作物會受到不同程度災害的影響。農民遇災、遇病極易陷入困境，甚至迅速致貧、返貧。目前，農村大約有3000萬貧困人口，其中大部分是脫貧后又返貧的。在這種情況下，農民收入不可能穩定增加，更談不上促進消費。只有在農村完善農業風險管理機制，建立一個適應三農特點的、多層次“三農”保險保障體系，為穩定農業生產和增加農民收入提供必要的風險保障及經濟補償，一勞永逸地解決三農風險轉嫁問題，才能保障農業安全和糧食安全，真正穩定提高農民收入水平，使農民有能力消費，進而擴大內需。

(二)解除農村居民的后顧之憂

我國農村有7億多人口、2.1億多個家庭，占我國家庭總量的67.6％，農村消費市場潛力巨大。據統計，近5年來，農村的邊際消費傾向一直高出城鎮居民邊際消費傾向約10％；農民消費每人增加1000元，全國就能增加內需9000億元。但擴大農民的消費需求需要“啟動預期”，讓他們對未來充滿信心，消除后顧之憂。徹底解除農民的后顧之憂也是解決三農問題的根本途徑。多家機構的多項調查顯示，農民目前最顧慮、最關心、最期望解決的切身利益問題依次主要是：看病、養老、教育、生計和住房等，而這些都應該是“三農”保險應該解決的問題。首先，健全的農村社會養老保險制度，能逐步使城鄉養老保險制度有效銜接，讓農民老有所養。其次，完善的農村合作醫療制度，能解決農民看病難、看病貴的問題，使農民病有所醫。第三，政策性農業保險制度，使農業災有所補，解決農業靠天吃飯的問題。第四，農民工、失地農民社會保險制度，使2億人能盡快融入城市居民之中，加快城市化的進程。第五，大力發展商業涉農保險，特別是費率低、保障適度的商業小額保險，既可彌補社會保險的保障不足，又可以使農民的財產和人身有全面保障。總之，健全的、多層次的“三農”保險保障體系，能夠消除制約農民消費的障礙，不斷提高農民的消費安全感，改善農民的消費預期，讓他們從“看病貴、上學難、存錢養老”的顧慮中解脫出來，讓農民愿意消費，敢于消費，放心消費。

三、政府推進“三農”保險發展的策略

由于我國特殊的國情，農業的基礎地位決定了要發展中國特色的“三農”保險。統籌發展“三農”保險，不僅是促進農村消費、拉動內需、實現經濟平穩較快增長的需要，也是完善農村社會保障體系、加快新農村建設、促進社會和諧的客觀要求。目前，我國“三農”保障體系還很不完善，仍處在積極探索之中，法律法規尚不健全，覆蓋面窄，賠付率低，保險產品開發不到位，缺乏經營經驗和管理技術手段，再保險和巨災風險分散機制缺失，缺乏一個統一的領導協調機構，“三農”保險在新農村建設中的助推器作用還遠沒

有充分發揮。造成這種情況的主要原因是政府缺位，在推進“三農”保險發展過程中，其主導作用沒有有效發揮。政府應承擔起“三農”保險的主導責任，將“三農”保險納入新農村建設的總體規劃，全力推動、引導、協調、保護“三農”保險，全程參與支持和解決“三農”保險問題。

(一)政府主導“三農”保險的原因

在我國，“三農”保險同三農問題一樣，完全應該由政府主導，統籌規劃，重點扶持。首先，三農問題有特殊的形成原因，主要是由于政府的制度安排，使城鄉差距過度，進一步導致了市場失靈。其次，“三農”保險有特殊的服務對象，是我國經濟力量最薄弱、最無力抵御自然災害和意外事故襲擊的廣大農民和鄉、鎮、村辦企業等。第三，“三農”保險產品性質不同，政策性保險自不必說，應由政府主導實施，其他商業性質的涉農保險由于農民購買力低、保險意識差、保險標的面廣分散、道德風險嚴重等等，使保險公司在經營管理上存在許多特殊的技術障礙，如費率厘定、保險責任劃分、條款制定、展業、定損、理賠、分散風險等存在許多困難。這就要求商業性質的涉農保險在經營管理的諸方面都必須采取同一般商業保險不同的內容和方式，同時，需要政府財政、稅收政策的配套和再保險及巨災風險分散機制的建立；否則，無法形成有效需求和供給。

正是由于三農問題的特殊地位、三農風險和“三農”保險產品特殊的性質等決定了“三農”保險的特殊性。因而，不應該僅僅由保險行業主導，從商業保險的角度認識和解決“三農”保險問題，而應該由政府主導，視為國家制定三農政策的一項重要內容，作為各級政府發展農村經濟的一項配套措施。

(二)準確定位、構建三農風險轉嫁體系

首先，“三農”保險產品性質復雜、種類繁多、綜合性強，政府應該對其進行準確界定，并通過立法途徑分別予以準確定位；明確社會保險、政策性農業保險及商業保險的性質、地位、業務范圍、經營原則、政府責任、組織形式以及政策支持辦法和原則、巨災分散機制等，使“三農”保險各項工作規范化、制度化發展。其次，明確構建三農風險轉嫁體系。包括：社會政策性保險、經濟政策性保險和商業保險等。第三，處理好政策性保險和商業保險的關系。基于目前農村人口眾多、國家經濟實力有限的現狀，未來相當長時期內，農村社會保險只能提供最基本的保障，需要大力發展商業保險作為補充，提高保障水平，使商業保險和社會保險在三農風險轉嫁體系建設中形成合力。

(三)政府加大財政、稅收扶持力度

首先，養老保險是“三農”保險的重中之重，中央財政支持的農村養老保險試點已在全國范圍內展開，但全面鋪開尚需時日，很大程度上取決于中央和地方財政的支持力度。其次，中央財政支持的政策性農業保險在試點的基礎上應盡快全面鋪開，并擴大保障范圍，加大對農業大省、財政弱省的補貼力度。第三，加大對“三農”保險的稅收優惠力度，可以考慮對農業政策性保險免征一切稅賦；對其他涉農保險減免營業稅、印花稅等。第四，加快建立由中央財政支持下的農業再保險和巨災風險分散機制。

(四)協調與整合“三農”保險資源

第一，建立“三農”保險部際協調機制。“三農”保險涉及勞動保障、金融保險、醫療衛生、發改委、民政、財稅、農業、地震、畜牧、獸醫、林業、水務、氣象、工商、教育、交通、防災減災等眾多部門，且不同的險種由不同部門組織實施。例如：水稻保險由農業部門牽頭組織，農房保險由民政部門負責，農民工意外傷害保險由勞動保障部門組織實施，能繁母豬保險工作由畜牧獸醫部門牽頭組織實施，財政、經辦保險機構等相關部門要安排專人全程參加保險辦理工作等等。“三農”保險涉及面如此之廣，缺乏一個統一的領導協調機構，實踐中往往不好調度，在執行政策中也經常出現銜接不緊湊的問題。國務院應設立“三農”保險辦公室，建立“三農”保險部際協調機制，統籌研究有關政策，協調解決“三農”保險涉及單位的矛盾和問題。并通過各部門的合作，提高“三農”保險服務水平，運用現代技術手段，通過人工降雨、人工防雹、動物防疫等方式，提升農村防災防損水平。第二，整合支農資源，發揮政策合力。目前，糧食、良種、農機購置等補貼對農民增收作用有限，應整合這些資源，用于支持“三農”保險發展，并將“三農”保險政策與農業補貼、農村信貸、農業救濟有機結合，充分發揮政策合力，使各項支農惠農政策相互聯動，最大限度地支持農業生產。第三，協調好商業保險機構和社會保險部門的關系，使二者在信息資源、機構網點、經營技術、保障范圍等方面資源共享，優勢互補。

(五)強化“三農”保險的基礎性工作

三農風險，特別是農業風險具有特殊性，農業保險經營技術極為復雜，沒有技術的開發和創新，農業保險不可能持續發展。政府在主導和扶持“三農”保險發展過程中，應積極強化積累經驗和風險數據的基礎性工作，為技術研究與產品開發奠定基礎。首先，做好三農風險監測工作，包括風險的識別、風險的預測和預警、風險損失的測量、風險的統計以及風險的信息管理技術等，充分利用農村基層組織，利用現代衛星技術、通訊技術和網絡技術，積累風險損失統計資料，建立統計數據信息共享平臺，支撐“三農”保險市場的科學開發。其次，涉農保險精算技術的創新是產品開發和風險控制的基礎與關鍵。目前，我國涉農保險精算技術極為落后，迫切需要建立涉農精算師制度，并根據三農風險特點編制我國農民生命表、農村自然災害表和損失統計表等，為規范、開發農村社會保險和商業保險奠定科學的基礎。

總之，“三農”保險是極具中國特色的綜合性保險，是擴大農村消費的助推器，要啟動農村消費，必須由政府主導，大力發展“三農”保險，為農民增收提供保障，解決農民的養老、醫療、教育、住房等問題，減少農民消費支出預期的不確定性，消除農民消費的后顧之憂，增強消費信心。

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