推動“兩型社會”建設的“綠色”財稅政策體系研究

洪 源 肖海翔

[摘要]財稅政策作為政府宏觀調控的基本手段，在矯正市場配置生態環境資源失靈方面具有得天獨厚的優勢，應該在我國“兩型社會”建設中發揮重要作用。借鑒國外成功經驗，應從形成穩定增長的“綠色”財政投入機制、建立貫穿產品生命周期全過程的“綠色”稅收體系、實施靈活高效的“綠色”稅收優惠政策、推進優先購買節能環保產品的政府“綠色”采購制度四個方面構建推動“兩型社會”建設的財稅政策體系。

[關鍵詞]“兩型社會”；可持續發展；“綠色”財稅政策體系

[中圖分類號]FS10.42[文獻標識碼]A[文章編號]1004－9339(2010)01－0075－05

當今，可持續發展已成為國際社會的共識。我國是一個發展大國，同樣面臨著如何實現可持續發展的問題。黨的十六屆五中全會明確提出了“建設資源節約型、環境友好型社會”(以下簡稱“兩型社會”)，并把建設“兩型社會”作為我國國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。黨的十七大再次強調，要“加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力”，并提出必須把建設“兩型社會”放在深入貫徹落實科學發展觀及工業化、現代化發展戰略的突出重要位置。可以說，建設“兩型社會”是我國實現社會經濟可持續發展的現實戰略選擇，它對于全面落實科學發展觀，不斷提高我國資源環境保障能力，探索“低投入、低消耗、低污染、高產出、能循環”的集約型經濟增長模式具有重要意義。

一、財稅政策在“兩型社會”建設中應發揮重要作用

建設“兩型社會”的核心內涵是優化生態環境資源的配置，把經濟社會發展的環境資源代價降到最低，實現可持續發展。由于生態環境資源屬于公共產品，具有消費的非競爭性、提供的非排他性以及不可分割性，導致它具有很強的“外部性”，單獨依靠市場無法實現對生態環境資源配置的“帕累托最優”，從而出現“市場失靈”。具體來看，當造成污染和資源破壞的成本由社會承擔時，就產生典型的“負外部性”，由于污染者或破壞者不承擔相應的責任和代價，負的外部性將造成嚴重的環境污染和公共資源破壞；當提供環境保護的收益由社會享受時，就產生典型的“正外部性”，不可避免地產生“搭便車”問題，進而造成環境保護這樣的公共品供應嚴重不足。因此，要優化生態環境資源的配置，實現可持續發展，關鍵是要使生態環境資源的“外部性”內部化。

作為社會公共利益的合法性代表、社會公共資源的守護人，政府顯然應該承擔起消除生態環境資源“外部性”、解決“市場失靈”問題的責任。一般來說，政府主要通過以下三種調控手段來實現生態環境資源“外部性”的內部化：一是直接管制，包括行政和法律手段；二是財稅政策，包括稅收(抑制)和財政支出(激勵)兩種手段；三是通過產權明晰，使難以交易的外部成本或利益進入可交易的市場體系。從各國的實踐情況來看，政府通常采取財稅政策來矯正外部性造成的生態環境資源配置的“市場失靈”。一方面，政府通過征稅的方式加大“負外部效應者”和“搭便車者”的私人成本或減少其私人收益，使其私人成本和社會成本一致化，限制負外部性行為；另一方面，政府通過財政支出(補貼)或稅收優惠的方式加大環境保護者或者“正外部效應者”的私人收益或減少其私人成本，使私人收益和社會收益一致化，鼓勵正外部性行為。可見，作為政府宏觀調控的基本手段，財稅政策構成了政府矯正市場配置生態環境資源失靈的基本手段。

與此同時，財稅政策作為政府矯正市場配置生態環境資源失靈的手段較其他調控手段具有得天獨厚的優勢。首先，相對于政府直接管制這種傳統的命令控制型手段，財稅政策的干預是改變影響經濟個體的經濟行為的條件(成本和收益)，來促使經濟個體自覺地改變自己的行為。因此，財稅政策的執行成本要遠遠低于政府管制的成本。其次，目前許多公共資源和環境的產權還難以界定，產權交易發揮作用的空間受到較大程度的限制。財稅政策矯正機制不僅操作更為簡便，而且矯正作用更加全面，不僅能夠干預生產和分配，而且能夠影響制約交換與消費；既能進行總量調控，也能矯正結構，并能根據經濟運行狀態變化及時調整矯正范圍與力度。因此，西方國家從20世紀70年代開始紛紛把財稅政策作為政府矯正市場配置生態環境資源失靈的首選手段。今后我國應充分利用財稅政策在矯正市場配置生態環境資源失靈方面的獨特優勢，使之在促進“兩型社會”建設中發揮重要作用。

二、西方發達國家實施“綠色”財稅政策促進資源節約和環境保護的做法和經驗

“綠色”財稅政策概念的廣泛使用大約是在20世紀80年代以后，為了實施可持續發展戰略，世界各國紛紛實施了有利于資源節約和環境保護的“綠色”財稅政策。“綠色”財稅政策將由“綠色”引申而來的可持續發展內涵融入到財政概念當中，主要是指以實現可持續發展為目標的政府矯正市場機制配置資源環境失靈的相關財稅制度安排。從西方發達國家近年的實踐情況來看，其在運用“綠色”財稅政策促進資源節約和環境保護方面的一些做法和經驗值得我們借鑒。主要體現在以下幾個方面：

1、穩定增長的“綠色”財政投入機制。由于資源節約和環境保護具有明顯的“正外部性”特征，存在市場失靈問題，政府預算就成為資源節約和環境保護資金的主要提供渠道。從西方發達國家的情況來看，政府對于資源節約和環境保護的投入一般采用預算撥款、設立專項資金以及財政補貼等方式，主要針對興建環保設施、環境開發技術項目、廢棄物再利用項目、合理利用能源項目、可再生能源研究與開發項目。隨著各國對于資源節約和環境保護重視程度的提高，財政投入的力度不斷加大，目前，各國已逐步形成穩定增長的“綠色”財政投入機制。例如，美國1994年用于污染削減的財政支出占其CDP的比率達到1.6％；近年來，美國繼續加大環保投入，用于環境保護的財政支出已超過其國內生產總值的2％。日本政府對環境十分重視，財政投入力度也很大。自20世紀70年代以來，日本國家、地方政府在環境方面的經費激增，其占GDP的比率一度從1970年的0，62％上升到1994的1.8％。同時日本政府提出了以“21世紀新地球”為主題的“綠色地球百年行動計劃”，近年來大幅度提高了與能源有關的財政投資額。此外，加拿大、德國、荷蘭、挪威等OECD國家都建立了專門的節能環保專項資金，專門用于能源節約和環境污染削減，這些國家政府的節能環保專項資金占GDP的比重都超過了1.4％，達到較高水平。

2、貫穿產品生命周期全過程的“綠色”稅收體系。基于產品生命周期全過程的污染控制理論認為，在產品的“自然資源開采—產品生產—消費—處理”各個環節都有可能產生污染或資源破壞，因此，對資源和環境征稅是一個系統工程，應從產品生命周期的角度來貫徹資源環境稅收政策。從發達國家的實踐情況來看，自20世紀90年代至今，各國在資源環境稅收方面已經逐步形成貫穿整個產品生命周期全過程的“綠色”稅收體系，如表1所示。

3、靈活高效的“綠色”稅收優惠政策。西方發達國家為了更好地引導企業或個人行為，完善政府激勵

機制，非常重視稅收優惠政策的調節作用，通常都會采取一系列靈活高效的“綠色”稅收優惠政策來鼓勵和扶持企業或個人的節能環保行為。具體來看，各國常用的“綠色”稅收優惠政策主要集中在以下幾個方面：第一，直接稅收減免。目前各OECD國家基本上都在實行直接稅收減免政策，但不同國家會因具體情況的差異而有所不同。早在上世紀60年代，美國就對研究污染控制新技術和生產污染替代品予以減免所得稅，稅法還為太陽能、熱能其他替代能源的生產提供了稅收減免優惠；1991年起，23個州對購買循環利用設備免征銷售稅。日本對控制水、空氣、噪音污染的設施減征所得稅、公司稅、固定資產稅等。德國對節能環保產業研發給予稅收優惠，使德國節能環保產業的國際競爭力迅速提高。第二，節能環保設備的加速折舊。荷蘭對環境清單上的設備，包括水污染、土壤污染、廢物等領域的專門設備都給予加速折舊。日本對改進能源利用效率的設施，除一般折舊，還可按取得成本的30％提取特別折舊；對防止污染的設備，除一般折舊外，可按取得成本提取18％的特別初始折舊。第三，節能環保投資優惠，即對節能環保投資允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免。美國、瑞典、德國等國對防止污染、節約能源的設備投資都給予了加速折舊或稅收抵免等優惠。

4、日益受重視的政府“綠色”采購制度。政府“綠色”采購是指法律承認的各級國家機關、事業單位和團體組織等利用財政資金進行采購時，對符合節能環保標準的產品優先購買。政府實施綠色采購具有集中式消費、規模大和政府示范作用明顯等特點，能帶動整個社會綠色消費模式的形成，引導節能環保產品的生產，因此，政府“綠色”采購是促進資源節約和環境保護的一個非常有效的途徑和手段。自從20世紀90年代初期美國、日本、德國等國開始實施政府“綠色”采購以來，政府“綠色”采購在世界范圍內發展得非常快，當前，政府“綠色”采購已成為各國政府采購的主流。例如，美國幾乎所有的州政府都有優先購買使用節能環保產品的相關規定，對未按規定購買的則處以罰金。在聯邦層次上，美國主要以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府“綠色”采購的法律基礎，如美國《政府采購法》第23章專門就采購節能環保產品和服務做出了詳細規定。2000年日本頒布了《綠色采購法》，其中明確規定，所有中央政府所屬的機構包括國會和法院都必須制定、實施并向社會公開年度綠色采購計劃，向環境部長提交年度實施報告，地方政府要盡可能制定和實施年度綠色采購計劃，努力做到采購節能環保型物品。

三、我國推動“兩型社會”建設的“綠色”財稅政策取向

以實現可持續發展為目標的“綠色”財稅政策在促進資源節約和保護環境方面能夠發揮重要作用。因此，在今后我國“兩型社會”的建設過程中，政府應針對當前財稅政策在促進資源節約和環境保護方面存在的問題，借鑒國外實施“綠色”財稅政策的成功經驗，構建符合我國國情的“綠色”財稅政策體系。

1、加大對資源節約和環境保護的財政投入力度，形成穩定增長的“綠色”財政投入機制。長期以來，節約資源和保護環境都不是我國財政支出的重點，資源和環境保護的專門財政資金渠道窄，財政預算撥款有困難。2008年全國用于環境保護的財政資金占GDP的比重不到1％。同時，在我國現行的預算支出結構中，還沒有節能支出項目，也沒有建立獨立的節能發展專項資金，政府對于節能的投入只是暫時的，缺乏長期的、經常的支出預算。今后應提高財政節能和環境保護支出的地位，把節能和環保支出作為財政經常性支出的重要項目。在預算中增設節能支出項目的基礎上，通過立法形式確定一定時期各級財政節能和環保支出占GDP的比例，并明確節能和環保支出的增長速度要略高于GDP的增長率，以形成穩定增長的“綠色”財政投入機制，為節能環保提供財力支撐。同時，在財政節能和環保支出的投向上，應主要以以下方面為重點：一是對重點節能工程給予支持，應采取按企業節能技術改造后實際取得的節能量給予獎勵；二是建立落后產能退出機制，支持關閉淘汰高耗能和高污染企業，財政應對經濟欠發達地區按關停后的實際節能減排量，通過轉移支付方式給予適當補助和獎勵；三是健全礦產資源有償使用制度，改進和完善資源開發生態補償機制；四是充分利用財政融資的杠桿作用，通過投資補助、財政貼息等方式，引導社會資金投資節能和環保項目，建立多元化的環保投融資機制。

2、改革我國現有的資源環境稅收制度，建立貫穿產品生命周期全過程的“綠色”稅收體系。目前我國稅收制度的“綠化”程度還不夠，尚未形成貫穿產品生命周期全過程的“綠色”稅收體系，難以起到系統地保護資源和環境的作用。針對上述現狀，今后我國應從以下幾個方面來加快稅制“綠化”的進程，建立系統的“綠色”稅收體系：第一，在“資源開采”環節改革現行資源稅。在把水資源、黃金、地熱資源、森林資源納入現行資源稅征稅范圍的基礎上，將資源稅的計征方法由從量征稅改為從價征稅，并適當提高單位計稅稅額。通過改革使資源稅變得更加規范和完善，進而充分發揮資源稅對節約資源和減低污染的功能。第二，在“產品生產”和“處理”環節開征污染排放稅和垃圾稅等環境稅稅種。通過環境稅的開征，能彌補我國現有稅收體系在產品生命周期的“生產”和“處理”兩個環節上因缺乏相應稅種(污染排放稅和垃圾稅)而造成的控制環境污染的不足，對提高國民的環境保護意識有著深遠的影響和意義。在我國開征環境稅的初期，應從重點污染源和易于征管的課征對象人手，將排污費中的廢氣(SO₂和NO_x)排污費、超標污水收費以及工業固體廢物收費分別改為征收大氣污染稅、水污染稅以及垃圾稅。第三，在“消費”環節完善消費稅。我國已于2009年起調整成品油消費稅政策，在此基礎上，還應將容易造成環境污染和資源浪費的消費品，例如高檔建筑裝飾材料、飲料容器、電池、農藥、一次性塑料包裝物等納入征稅范圍，進一步增加和拓展消費稅的環保功能。此外，在稅率設計上，應提高資源消耗量大、導致環境污染嚴重的消費品的消費稅稅率，降低資源消耗量小、不會對環境造成污染的綠色產品的消費稅稅率。

3、調整與資源節約和環境保護相關的稅收優惠政策，實施靈活高效的“綠色”稅收優惠政策。雖然我國現行稅制中已經包含一些有利于資源和環境保護的稅收優惠政策，但這些政策措施適用范圍狹窄，形式過于單一，難以充分發揮稅收優惠政策所具有的激勵作用。今后我國應進一步完善與資源節約和環境保護相關的稅收優惠政策，實施靈活高效的“綠色”稅收優惠政策：(1)調整稅收優惠范圍。一方面，擴大保護資源環境的產品和技術的稅收優惠范圍，對節能和降低污染的產品、設備、技術、研發活動給予稅收支持，以鼓勵“綠色”生產和“綠色”消費。具體來看，在繼續對“三廢”綜合利用和環保投資給予稅收優惠的基礎上，應將范圍擴大到節能環保設備制造和生態工程等領域；在繼續對再生資源產業進行優惠的同時，對新能源，尤其是生物質能發電、地熱能、太陽能等可再生能源的研發、使用、設備制造實行優惠；對科研單位和企業加強污染治理和研發無污染產品的科技收入實行免稅。另一方面，盡可能取消或調整不利于環保的優惠政策。例如，取消對能源的不合理補貼，時機成熟時取消對農膜、農藥特別是劇毒農藥的優惠待遇。(2)調節稅收優惠方式。在設計稅收優惠的過程中，應注意使用加速折舊、提取特定準備金、稅收抵免、投資抵免等各種間接優惠方式。首先，除對廢物利用給予減免外，應允許企業對生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備，如無公害的生產設備、特定基礎材料等實行加速折舊制度；其次，在新的企業所得稅中，增加對企業為治理污染而調整產品結構、改革工藝、改進生產設備發生的投資，給予稅收抵免的規定；第三，建立技術開發基金，擴大對企業R&D費用稅前扣除的優惠范圍，將稅收優惠的重心從事后鼓勵轉為事前扶持。

4、大力推進優先購買節能環保產品的政府“綠色”采購制度。近年來，以推動“綠色”消費、“綠色”生產為宗旨的政府“綠色”采購在我國已取得了較快的發展。2004年財政部和國家發改委聯合發布了《節能產品政府采購實施意見》；2006年財政部和國家環保總局聯合發布了《環境標志產品政府采購實施意見》和首批《環境標志產品政府采購清單》；2007年起政府“綠色”采購在中央一級預算單位和省級預算單位首先實行，2008年起全面實施。盡管如此，目前我國推行政府“綠色”采購尚處于起步階段，全國性的推廣近期才剛剛起步，還缺乏完備的綠色采購法律法規和嚴謹可靠的綠色采購體系。今后我國應進一步推進優先購買節能環保產品的政府“綠色”采購制度，以此來提高和強化企業、居民和政府部門的節能和環保意識和積極性，促進整個社會綠色消費模式的形成。具體來看，應從政府采購目錄的制定、采購限額標準的規定以及政府采購預算的編制、批準上，全面落實節能環保產品采購政策，促進節能環保產品采購向標準化、規范化、法制化發展；應進一步完善政府采購節能和環境標志產品清單制度，集中制定一批涉及政府采購產品的環境標志標準，擴大清單所涵蓋的范圍，使更多的節能環保產品進入綠色產品清單，為政府綠色采購提供更多的選擇；應建立節能和環境標志產品政府采購評審體系和監督制度，確保綠色采購工作落到實處。

責任編輯：上林