我國地方政府債券發(fā)行長效機制的構建研究

程燕婷

[摘要]在經(jīng)歷了長期的沉寂之后，我國的地方政府債券在2009年正式啟動。雖然近期在二級市場上.地方政府債券遭到投資者的冷遇，但地方政府債券的持續(xù)發(fā)行有其理論與現(xiàn)實基礎，從中國經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度考慮，應當構建地方政府債券發(fā)行的長效運行機制。在短期內(nèi)應盡快建立地方政府債券發(fā)行的激勵與約束機制以防范地方債務風險，在中長期應不斷深化財政體制改革，逐步實現(xiàn)真正的地方政府債券制度安排。

[關鍵詞]地方政府債券；長效融資機制；地方債務風險

[中圖分類號]F810.5；FS10.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0032-07

一、建國以來我國地方政府債券發(fā)行的歷史軌跡

地方政府債券，簡稱地方債，與中央政府債券(國債)相對應，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府依據(jù)借貸原則，按照有關法律規(guī)定，為滿足地方經(jīng)濟與社會公共事業(yè)發(fā)展等公共支出需要，在承擔還本付息責任的基礎上，向社會公眾發(fā)行的債務憑證。在我國，地方政府債券的出現(xiàn)可追溯至建國初期，其產(chǎn)生與發(fā)展的歷程共分為四個階段：

第一階段：新中國成立至60年代初——萌芽階段

新中國成立之初，出于穩(wěn)定物價和重大經(jīng)濟建設的需要，中央人民政府先后于1950年發(fā)行了“人民勝利折實公債”以及1954～1958年連續(xù)5年發(fā)行了“國家經(jīng)濟建設公債”。在國債發(fā)行的同時，我國也發(fā)行了兩種地方債，一是1950年前東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設折實公債”，目的是為了籌措生產(chǎn)建設資金，用于東北地區(qū)生產(chǎn)性投資；二是50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958年6月公布的《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設公債條例》，結合本地區(qū)實際，不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟建設公債”。這一時期的地方政府債券剛剛萌芽，形式簡單、目的明確，為當時地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了良好的促進作用。

第二階段：60年代初至1998年——空白階段

60年代初期，由于高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制逐步形成，國家通過稅收和利潤上繳等方式，基本集中掌握了幾乎所有的社會財力，使得通過發(fā)行政府公債籌集建設資金的做法既無必要也無可能，因此我國停止了公債發(fā)行，并于1968年還清了所有的內(nèi)外債。此后，直至1980年成為中國著名的“既無內(nèi)債也無外債”的時期。改革開放后，為籌集建設資金充實財政，我國政府于1981年恢復了國債的發(fā)行，從1981年舉借121.74億元國債開始，我國的國債發(fā)行量基本上保持了一個上升的態(tài)勢，但地方政府債券卻遲遲未能恢復發(fā)行。1994年出臺的《中華人民共和國預算法》第二十八條明確規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”因此，地方政府債券在這一階段可稱為完全空白時期。

第三階段：1998年至2009年3月——異化階段

從1994年起，我國開始實施分稅制財政體制，從制度安排上看，地方政府事權與財權極不對稱，中央對地方的轉移支付存在諸多局限，很多地方政府的財政資金開始呈現(xiàn)捉襟見肘的局面，而受到預算法的限制，地方政府難以通過直接發(fā)債來融資。為解決地方政府的資金短缺問題，1998年，中央政府從其發(fā)行的1000億元特別建設國債中拿出一半來轉貸地方，成為地方政府發(fā)債的一種變通形式。到2007，年底，中央政府累計發(fā)行的13840億長期建設國債中，約有1／3以國債轉貸地方的方式間接注入投資領域。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國債券市場出現(xiàn)了前所未有的活躍，企業(yè)債券出現(xiàn)了快速增長的勢頭，各地普遍出現(xiàn)了以企業(yè)債券替代地方債券的做法，即由同政府有密切聯(lián)系的企業(yè)或下屬部門發(fā)行債券用于市政建設。這種債券以項目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是企業(yè)債券，實質上是地方政府債券發(fā)行的另一種變通形式。如1999年上海城市建設投資開發(fā)公司發(fā)行5億元浦東建設債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設。在這一階段，雖然并沒有公開的地方政府債券發(fā)行，但兩種變通形式。的出現(xiàn)，均帶有某些地方政府債券的特征，可視為地方政府債券的異化。由于法律上對此類“準地方政府債券”沒有明確的規(guī)范，地方政府缺乏約束，負債規(guī)模迅速膨脹，財政風險問題日益突出。

第四階段：2009年3月至今——破冰階段

2009年3月5日十一屆全國人大二次會議上，溫家寶在政府工作報告中指出，國務院同意地方發(fā)行2000億元債券，這一政策的出臺，標志著沉寂多年的地方政府債券又開始破冰啟動。此次地方政府債券發(fā)行采用財政部代理發(fā)行的方式，列入省級預算管理，發(fā)行期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定，上市后可以以地方債名義同時在銀行間市場和交易所市場交易。在2000億元總規(guī)模內(nèi).根據(jù)中央投資公益性項目地方配套規(guī)模、地方項目建設資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配各地區(qū)債券規(guī)模。各地區(qū)所籌資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出。債券到期后，由各地區(qū)人民政府承擔還本付息責任，財政部代辦還本付息。地方財政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經(jīng)批準，到期后可按一定比例發(fā)行1至5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據(jù)逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數(shù)扣繳。

地方政府債券的重新開閘啟動，意味著地方政府債務由隱性開始向顯性轉化，對于我國地方政府債券的制度建設意義重大。與先前的“國債轉貸”在中央及地方預算中均沒有體現(xiàn)相比，本次地方政府債券要納入地方財政預算管理，地方政府成為債務風險的償債主體，是對傳統(tǒng)“國債轉貸”形式的一次重大突破，有利于加強對地方政府財政預算的約束，減少地方財政風險向中央財政傳遞的可能性。然而從具體運作方式上來看，此次地方政府債券由中央代理發(fā)行，代辦還本付息，在各地區(qū)債券規(guī)模的分配與利息的規(guī)定上均帶有一定的行政色彩，距離嚴格意義上的地方政府債券仍有很大的差距，可以看作是現(xiàn)階段我國為應對國際金融危機，擴內(nèi)需保增長的一項過渡性措施。從中國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，發(fā)行地方政府債券應成為一種系統(tǒng)化的制度安排。

二、我國地方政府債券發(fā)行的可持續(xù)性分析

(一)地方政府債券持續(xù)發(fā)行的理論基礎

1、中央政府在地方性公共品供給上的信息局限性。根據(jù)受益范圍的不同，公共品分為全國性公共品和地方性公共品，前者的受益范圍遍及全國，而后者的受益范圍局限于某一個特定區(qū)域內(nèi)。從理論上說，中央政府也可以提供地方性公共品，然而不同地區(qū)的居民具有不同的消費偏好，在公共品需求種類和數(shù)量上也就產(chǎn)生了差異，由于在需求信息獲得方面的困難，中央政府往往難以顧及到各地居民的不同需要，不得不傾向于向各轄區(qū)提供水平、標準和類型大致相同的地方性公共品，從而導致資源配置的巨大浪費。相