利益集團視角下國有銀行不良資產處置的拖延與突破

李世堯

(浙江財經學院 經濟與國際貿易學院，杭州 310018)

一、引言

無論是淺析還是深究，國有銀行不良資產[注]在現有的大部分文獻中，銀行不良資產、銀行不良貸款和銀行不良債權是等同的，而實際上存在一些細微差別。銀行的資產由貸款、債權投資、現金資產等組成，貸款是主要資產;在分業監管下，銀行其他資產很少存在不良資產，故不良資產一般指不良貸款。而不良債權是從借方來說的，包括不良貸款和其他非貨幣不良資產。我國不良貸款的統計口徑既有傳統的也有國際銀行業普遍認同的計算方法。這里概念的區分并不影響文章的結論，文章中把不良資產為視為不良貸款。是一個長期頗具爭議且熱門的話題。筆者把相關的文獻進行梳理和歸納，可分為以下幾類：一是從產權的角度，如代美芹(1998)認為在傳統的國有產權制度下，產權主體的嚴重缺位、權力和義務的非對稱性等導致當前國有銀行不良債權的增加。二是從軟預算約束的視角，如丁述軍和劉玉俠(2004)指出，在特定體制背景下，國有企業軟預算約束、國有銀行改革的滯后與產權虛置下的“軟約束”機制三者的結合將產生大量的不良資產;施華強(2003)也提到軟預算約束使商業銀行的不良資產問題變得更為嚴重。三是基于銀行經營決策的分析，如在俞喬和趙昌文(2009)的文章中，政治家的代理問題和銀行經理人道德風險問題是銀行不良資產的主要成因。

盡管現有文獻在國有銀行不良資產這個課題上做了一定的規范分析和實證分析，但未能揭示出以下兩種現象的本質：第一，從1984年起，在國有銀行資產的賬面上累積了一筆數額不菲的不良貸款。而在亞洲金融危機爆發前，這些數據并沒引起高層決策者的特別關注，到1998年底國有銀行的不良貸款比例已超過35%。按一般性商業銀行的經營方式和會計準則，當出現不良資產時，應采取計提壞賬準備金、進行債務重組、注入新的資本、將不良貸款進行剝離等處理措施來降低資產風險。然而，金融當局對這些不良資產卻未采取根本性的措施。即國有銀行不良資產處置為何被拖延，其內在的機理是什么？第二，長期拖延的國有銀行不良資產處置在危機期間取得突破。緊隨亞洲金融危機之后，中央政府采取應急措施[注]這些措施是政府在面臨金融危機和銀行資產風險時所采取的短期行為，是各利益方相互妥協的結果。來加快對國有銀行不良資產的處置。如1998年3月1日財政部定向發行特別國債2 700億元，所籌資金全部用于撥補國有獨資商業銀行(中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行)資本金;1999年組建華融、長城、東方、信達等四大金融資產管理公司，分別接收、處置四大國有銀行剝離的不良資產等。

本文與以往研究的最大不同之處在于，國有銀行在缺乏產權主體時，不同利益集團對“公地”性質的國有銀行資產進行尋租產生了大量的不良資產，利益集團由背叛轉向合作的時間決定了拖延的長短，而嚴重的外部沖擊可以縮短拖延時間并促使國有銀行不良資產處置的突破。在擴展利益集團行為博弈的政治經濟模型基礎上，本文為這些所謂的“難題”提供一些解答，嘗試性地揭示國有銀行不良資產處置的拖延與突破的內在一般機理。在國家(政府)的概念上，不把政府看成單一的最大化實體，而是由目標沖突的一組政策制定者和支持他們的利益集團組成[注]羅金生在解釋中國銀行業“哈耶克”式的制度演進過程時，把政府視為一個特殊的利益集團。，政府與國家的目標也并非完全一致。

文章的結構安排如下：第二部分簡單介紹國有銀行不良資產處置中的利益集團;而第三部分把利益集團博弈導致拖延形式化;第四部分建立危機促使國有銀行不良資產處置突破的數理模型;第五部分揭示國有銀行不良資產處置的拖延與突破的內在機理;最后一部分則是相關的結論和政策建議。

二、國有銀行不良資產處置中的利益集團

從利益結構變化的角度看，改革實質是一種由利益驅動的社會權利結構的調整過程，也是各個利益主體共同參與的社會博弈過程。改革決策作為政府主導下的公共選擇，往往是不同利益集團進行博弈的結果，但利益集團的博弈不是建立在平等基礎上，而是在等級地位的制度框架下展開的。因此，國有銀行不良資產——作為強政府制度安排下特殊政銀關系的產物——本身包含著各博弈主體的利益[注]舉一個簡單的例子，按照正常的銀行營業原則，當出現壞賬時應該用當期的盈利去沖銷。但用利潤沖壞賬，將減少所得稅和投資收益，因而在政府和國有銀行那里行不通，不良資產的一般會計處理至少損害政府和國有銀行的當期收益，因而利益集團沒激勵去清除不良資產。,它不僅是一個風險比例問題,還是利益集團之間進行討價還價而形成的博弈均衡。由于國有銀行不良資產成為各利益集團繼續占有和爭奪金融資源的工具，從而利益集團會延緩對其解決和清理。

與其他國有資產一樣，在虛置產權主體下國有銀行資產也不存在嚴格的產權界區，因此國有銀行提供的信貸資金便成為各利益集團尋租的對象。國有銀行不良資產中有關的利益主體包括政府[注]政府作為現實生活中最強勢的自利性行為主體，有其獨立的偏好和利益追求，但這不意味作為單一實體的政府不存在內部利益的沖突，而是由相互妥協的利益集團組成。(中央政府和地方政府)、國有企業、國有銀行以及大量的存款者等，這些利益主體都有各自的行為特征和目標。其中，政府、國有企業、國有銀行是不良資產的既得利益者，存款者是弱勢群體和利益受損者。在這里需要對利益集團和利益主體做區分，便于理論分析和建模。利益主體基本上是原有計劃經濟下或體制內各種權力在市場化中的延續，利益集團由原有權力體系下的利益主體演化而來，是利益主體日益組織化、集團化和利益顯性化的結果，是“自為”的利益主體。國有銀行不良資產中有關的利益主體都符合利益集團的行為特征和含義，在廣義上他們各自都是利益集團，本文有時采用利益主體的稱謂只是為了與現有轉型經濟學理論中常見的利益結構分析保持一致。

政府作為一個具有“自身偏好”的行為主體，在決策過程中所關注的目標主要有[注]主要參考曹紅剛在《政府行為目標與體制轉型》一書對政府目標的分類，把偏好和追求的行為目標等同。維護自身統治、保障民族利益、制度和意識形態偏好和其他行為目標等，但不同時期政府所側重的目標有所不同。在國有銀行不良資產問題上，只要現存的不良資產不影響社會穩定和不妨礙經濟增長等目標的實現，政府(特別是中央政府)一般會容忍現有的不良資產水平，缺乏進一步改革的動力。而隨著財政分權改革的深入，在硬預算約束和以經濟增長為標桿的晉升激勵下，地方政府更有動力去干預和控制國有銀行的地方分支機構，以期獲得足夠的信貸資金去發展地方經濟，實現自身短期的經濟和政治目標。

國有銀行作為從政府部門分離出來但尚未完全凈化的利益主體，有動機去提供滿足自身租金最大化的貸款，在發放貸款中的損失和成本由國家承擔，而自己只分享收益。國有銀行分支機構和地方政府在“共容利益”驅動下，占有更大規模的信貸額而把信貸風險轉移到總行。另外，在國有銀行的官本位激勵方式和行政人事制度下，難以避免政府的干預，使國有銀行不能成為真正獨立的市場主體。在國有銀行內部控制不健全、信貸管理體制僵化和產權主體缺位的情況下，不良資產的劇增將是必然的;由于以國家信譽為后盾并不存在擠兌風險，國有銀行對產生的不良資產有恃無恐，這必會加大放貸額。國有銀行吸收的大量款項為貸款提供了資金來源，國有銀行放貸額越多，從貸款額中可分享的利益越大，越缺乏內在動力去清除不良資產，從而產生新的不良貸款。

一般來說，國有企業在中央層面對信貸資金的利用符合國家租金最大化，而在地方則與當地政府的局部利益相一致。在政府的“國有企業偏好”下，增加了國有企業討價還價的能力。面臨著強大討價能力的欠債利益集團——國有企業，國有銀行也不得不作出妥協和讓步。在體制轉型時期的“弱財政、強金融”格局下，國有企業自身的軟預算約束和內部治理結構使得注入的國有銀行信貸資金面臨難以收回的狀況。在國有企業與國有銀行進行貸款談判時，高額的不良貸款和巨大的破產成本便成為有力的“砝碼”，國有銀行為了減少因國有企業破產而蒙受損失，不得不繼續對其注資，兩者之間形成了剛性依賴關系。

存款者作為人數最多的利益主體，他們是經常被人遺忘的、忍氣吞聲的大集團。出自貨幣安全性的考慮，存款者大都把收入存放在國有銀行中，若按照存款利率和通貨膨脹率來計算他們的獲益，他們的應得收益被國有銀行無形占有。由于達成集體共識時的協調成本和組織成本巨大，他們不會自愿采取行動來實現其共同利益，也很少關注國有銀行不良資產。盡管大量存款者是國有銀行不良資產的潛在利益受損者，他們卻沒有任何可以影響改革決策的游說疏通團體來與既得利益集團相抗衡，因此，他們無力決定也無心參與對國有銀行不良資產的改革。

在國有銀行產權模糊條件下，各利益集團尤其是既得利益集團追求自身利益最大化的“個體理性”與提高國有銀行總體績效的長遠目標之間存在沖突。盡管現存的國有銀行不良資產意味著金融資源配置不合理和效率損失，但問題的根本性解決必將引起原有利益結構的重新調整，利益集團陷入既不愿退出又很難合作的“囚徒困境”之中。若沒有危機沖擊引起利益集團之間利益結構和權力分布的重組以及核心領導層感知制度變遷的壓力，國有銀行不良資產處置將處于停滯和僵持的狀態。

三、利益集團博弈的模型分析

通過第二部分的分析，可知存款者在國有銀行不良資產的體制改革過程中無任何決定權，他們是當前金融體制的接受者和利益受損者，而國有企業、國有銀行和政府則是獲益者。既得利益者——國有企業、國有銀行和政府——之間圍繞貸款額(特指國有銀行放貸額)的博弈便成為國有銀行不良資產處置的凝縮，不良資產問題也是國有銀行產權主體虛置下的“公地悲劇”。本文在借鑒共同財產模型和公共池博弈的基礎上構建國有銀行不良資產處置拖延與突破的一般博弈模型。

為把國有銀行不良資產中的博弈模型一般化，這里有一點需要明確：對利益集團不作區別對待，假定每個集團都有相同的行為目標和效用函數，這當然不是完全現實的假定，也并非完全不現實;每個集團效用函數的變量是多元的，而本文只研究在既定條件下貸款對利益集團效用的影響，因此每個集團的效用只是狀態變量的函數。為簡化起見，把政府直屬機構和下屬的企事業單位也視為政府機構，國有企業、國有銀行和政府都可囊括在一個廣義的政府概念中，即政府由不同集團或不同性質的特定部門組成。下面用利益集團的博弈來揭示國有銀行資產中“公地悲劇”的一般機理。

(一)基本假設

(二)激勵約束和過度貸款

方程(19)也描述這個例子的特征：可持續性不依賴于資產水平。在其他的例子中涉及不同技術、效用函數設定或不同的制度背景一般不會影響可持續性。可持續性只是狀態變量的函數，即在既定財產水平下，觸發戰略所維持的路徑類型取決于國有銀行資產的水平，而不良貸款是貸款的線性函數，可以說路徑類型取決于不良貸款的比例。

(三)一個拖延的國有銀行不良資產處置模型

四、外部沖擊促使國有銀行不良資產改革突破的形式化

五、國有銀行不良資產處置拖延與突破的一般機理

由于國有銀行資產為公共所有, 而任何產權的界定都會留下一個“公共領域”。不同利益主體對國有銀行資產的“追租”行為[注]由于任何人對國有銀行資產的租金收入沒有專有權，按等級分配資源，租金消散命題成立。有關公共產權下追租的闡述，可以參見張五常《經濟解釋》中“合約結構和非專有資源理論”一節。，必然造成對這種資產的過度使用,使不良資產的比例達到危機邊緣。在國有銀行產權界定不清晰的情況下, 給相關利益集團提供了打“擦邊球”的機會。在尋租過程中產生的既得利益集團，他們是現存國有銀行信貸管理體制下的最大收益者，在某種程度上既是改革的發起者又是進一步改革的受損者，出于自身利益的考慮，他們會避開或者拖延對國有銀行不良資產的改革。

利益集團對某項制度安排的選擇或決定推動一項改革計劃，主要受下列因素的制約：一是改革對本集團的損益的大小;二是利益集團及其集權政府對制度的偏好和意識形態約束;三是利益集團成員對改革方案或某項具體制度安排的接受程度和容忍水平;四是在面對新的制度規則時，原有制度結構下的(相對和絕對的)獲益和受損集團所作出的集體行動的難易程度。這些既得利益集團，容易克服“集體行動困境”，在對改革方案進行公共選擇時使決策結果對自己更有利。他們會阻撓和破壞使自己受損的改革方案，維持原有的改革計劃，國有銀行不良資產的體制改革將會被拖延。

而金融危機改變了各博弈主體的利益結構和“心智構念”，這種變化是原有利益矛盾的顯性化和外部沖擊下各利益集團危機意識的不均勻性變化的疊加，從而打破原有制度相對失衡和利益集團的博弈均衡，為改革的推進提供了新的機會。危機充分暴露出現有某項制度安排的不和諧性從而推動相互僵持的利益集團走向合作，認同改革的必要性并使改革取得突破。國有銀行不良資產處置的突破可以說是在特定的歷史中，利益集團與環境適應、互動以及不同利益集團之間相互博弈、公共選擇的結果。

六、相關結論和政策建議

危機誘發政策變革的假說再次得到證實，國有銀行高比例不良資產已經威脅到政府行為目標的實現，亞洲金融危機使政府各利益集團進一步感知到制度轉換的壓力。在偏好轉換——目標修正機制下，1998年中央政府領導班子更替、亞洲金融危機下的極限調節機制都會促使政府集團在國有銀行不良資產上舍棄現行目標，搜尋和啟動新的政策目標，推動國有銀行不良資產的體制改革。

在金融危機發生后，政府會采取一系列應急措施來穩定金融市場，扭轉經濟在短期內繼續惡化趨勢，防止利益失衡的進一步加劇。而隨著經濟形勢的好轉，下一步改革則明顯動力不足，很容易被既得利益集團所俘獲，固化原有體制結構，反而與深化經濟體制改革的長期目標相背離。2008年的次貸危機為銀行業的結構性改革提供了契機，就國有銀行不良資產處置而言，如何在短期和長期改革兼顧的條件下，適度制衡利益集團，成為在后危機時代不良資產改革轉“危”為“機”的關鍵。

為此，本文認為在國有銀行不良資產的體制改革中應制衡利益集團，建議如下：第一，對國有銀行體制改革中的既得利益集團在思想上要高度重視，思維方式的轉變是前提，對這個問題不能回避。第二，加快國有銀行產權的根本變革，不要停留在形式上的“股份制”。第三，推動政府職能的改變，創新政府管理方式。第四，建立高層次、綜合性的改革協調機構，對包括政府部門利益、地方利益、企業利益在內的利益關系進行調整。第五，建立有效的監督機制，完善利益補償機制并加大對利益受損者特別是弱勢集團的救助力度。

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