城市社區服務能力建設探索
——以對武漢市的調查為例

王海霞，羅 騁

(湖北經濟學院 社會科學系，湖北 武漢 430205)

在中國， “社區服務”( 1986年)一詞先于“社區建設”(90年代初)提出，直到2000年發布《關于在全國推進城市社區建設的意見》才確立了社區建設的概念。由于社區服務直接關系著居民的生活質量和幸福感，也關系到社會工作者的職業聲望和發展前景(截至2007年底，我國已有城市社區8萬個，平均每個社區7 213人[1]，如果一個社區配備2名社會工作者，將有16萬人)。體現在《社區工作》等教材中，社區服務被視為社區建設(包括基層政權建設、公共服務和社區服務)的一個重要組成部分[2]，是社區工作中最重要、最基本的工作任務和目標之一[3]，被賦予社區建設的基礎和龍頭地位。不少有識之士也十分關注社區服務能力的建設和提升，近年來，涌現出不少研究成果。

有學者把公共服務和社區服務區別開來，認為由政府作為主要的承擔者的是公共服務，由社區組織承擔的才是社區服務。社區服務就是社會工作者通過向社區居民(特別是特殊人群、困難人群)提供服務，以解決這些群體中出現的問題[4]。也有人認為，社區服務的基本屬性應定位于非營利性、福利性和公益性[5];除了一些便民、利民服務內容外，城市社區體育服務[6]和社區圖書館[7][8]也逐步被納入社區服務的視野。甚至有學者預測，社會發展的必然趨勢是“社會社區化，社區社會化”[9]，社區服務的提供者與生產者分離, 逐步實現社區服務社會化 (理性社會化) 與專業化。即社區服務將交由社區組織來承擔，而社區組織是社會工作者的重點領域之一。至于如何實施，在深圳、上海等城市社區已經開展了一些試點，即通過 “政府購買社會工作服務”的機制，普及社會工作知識和技能，健全完善社工人才培養、使用、評價、激勵等相關配套制度和機制,扶持培育民辦社工機構，探索培育社會工作特色服務項目和工作模式，為居民提供所需服務。不過這是在實現社會工作職業化基礎上才有望實現的，還有待機制和體制的完善。

與現有社區工作方法不同，筆者希望在調查分析的基礎上，尋求一種可操作性較強的方法，通過發掘居民的潛在需求，動員各種社會資源，運用專業技巧，不斷開發服務項目，創造就業機會，為各類群體提供不同層次的服務。這既提升了社區服務能力，同時又能培養居民的社區歸屬感，營造更加友好的社區文化環境。

筆者于2007—2009年采用訪談法和抽樣調查法，對武漢市4個區11個社區進行了實地調查，完成居民問卷1 361份，其中有效問卷1 330份，有效回收率97.7%;社區工作者問卷236份;深度訪談47人(民政干部11人，社區工作者14人，一般市民22人)。 在硚口區、武昌區、江夏區和江岸區對民政局、街道辦與社區的工作人員和居民進行了調查。

鑒于武漢市居民收入、經濟發展水平和社區服務等都居于全國平均水平，該研究具有一定代表性。本文將從調查現狀入手，針對現有問題，提出一套可操作性建議，即在分析SWOT、評估需求水平的基礎上，制定相應的服務戰略，設計差異化服務項目，在多方監管下，實現社區服務能力的有效提升。

一、社區服務現狀調查

建立“社區”的初衷是希望它成為真正的居民自治組織，實現自我管理和服務。但與全國各大城市的社區一樣，武漢市各社區的服務資金主要由政府提供，基礎設施、服務內容和服務隊伍也相應受到制約，社區不可避免地帶有濃厚的行政色彩，甚至本很多人認為是政府的一級辦事部門。調查發現，目前城市社區的服務面臨諸多困境。

(一)社區服務意識淡薄。大多數社區都是按照政府的統一部署，被動地開展運動式的服務;一味兒追求轟動的社會效應，而居民沒有得到實實在在的好處。換句話說，社區的服務意識比較淡漠，使社區工作者的主動性和創造性難以得到充分發揮。

(二)社區服務定位較難。社區的服務對象是政府部門還是居民，往往成為困擾社區工作者的難題。由于無法確定服務對象，社區難以準確定位。

案例1：某社區負責人小A翻出2007年上半年的日歷，密密麻麻的備忘錄記載著每天的工作安排。他說：“如果把一年的任務折合成1人1天的工作量，8小時中6小時在開會和應付上級不同部門多達幾十項的檢查，如安全防盜、衛生防疫和計劃生育等;1小時為居民辦理計生證、證明等各種事宜，1小時聽取并協調解決居民遇到的問題。上面哪個部門的任務敢怠慢？原來制定的年度計劃沒完成幾項，就這樣還經常加班，哪有精力組織居民搞活動？”

案例1說明，政府部門與社區權責界限不清。社區工作者的絕大部分時間忙于應付上面的檢查、開會和制作檔案等。如果不是調節糾紛或者處理安全隱患的需要，很少與居民接觸。正因為缺乏溝通，社區對居民的實際需求知之不多，只能想當然地認為，社區所做的一切都是為居民“好”。

(三)服務隊伍不穩定。社區服務隊伍是指專業社會工作者、社區非營利組織、社區服務市場(分為經營性服務市場和福利市場)的服務者以及社區志愿者(包括個人、企事業單位)等。其中社區非營利組織發育不完善，社區服務市場大部分是有償服務，福利市場還有待開發，社區志愿者極不穩定，只有專業的社區工作者相對穩定。他們主要負責各類活動的策劃和組織實施。

從大量調查可見，社區工作者的來源較廣，專業化程度不足，待遇不高，工作上又沒有自主權，因此對本職工作的認同明顯不足，人才流失率也較高。調查結果表明，社區工作者主要來自公開招考和居民選舉，以離退休人員和退伍軍人為主，具備社會工作或相關專業背景的工作人員寥寥無幾(不足2%)。

訪談中了解到，待遇不高是人才流失的主要原因。2007年9月，我們對3個區的情況進行了比對，其中硚口區社區工作者的待遇最高(每月550—650元)，江夏區最低(每月450-550元)，這一水平有時甚至沒有低保戶得到的多。

被訪者反映，社區工作者即使有專業背景，也只能做事，很難擁有工作自主權，長此以往，其個人價值難以實現，逐步喪失了工作熱情和主動性。

當問及“是否為自己是一個社會工作者而感到自豪？”時，回答“很自豪”的僅占17.3%，“不自豪”的占62.4%，這說明大多數被調查者的自我認同感都比較低，因此也難以安心工作。從相關部門提供的數據看，從2003—2007年，某區的社區工作者中，大專以上學歷者僅占39.7%，但流失率卻高達78.4%。

(四)服務手段單一，服務層次不高，無法滿足居民需要?，F有的社區服務中，除了一些有償服務能遵循市場規律外，大都沿用傳統的服務手段，如守候式、海報式、上門式等，不同的服務項目采取的方式有所差別。一般多在社區等待居民前來反映問題，政策宣傳停留在公告欄，調解糾紛有時采取上門式。

我們通過問卷了解到社區提供的現有服務。

表1 “您所在的社區提供了哪些服務？” (可多選)回答百分表 單位：%

由表1可知，近三分之一的被調查者(29.4%)表示“不知道” 社區提供了哪些服務。 其余被訪者認為，社區目前提供的服務內容主要包括治安維護(36.2%)、運動健身(34.2%)、低保服務(31.2%)、政策宣傳(25.3%)和社區醫療(25.0%)。這與我們在社區了解到的情況基本吻合，說明回答較為客觀。但是社區工作者認為居民了解得不全面，如綜合社區為23位下崗失業人員在社區內解決了就業(主要做聯防隊員和清潔工)，還給平房居民搭起晾衣繩;東亭社區為青少年提供心理咨詢、老年專家義診等。

我們進而調查了居民對社區服務的滿意度，其中61.5%的被調查者表示“滿意”和“比較滿意”，38.5%表示“不太滿意”和“不滿意”。被訪者認為，一些服務說起來是有了，不過服務是短暫的運動式，沒有可持續性，層次就更不敢恭維了。比如社區雖有保安，還是不斷發生偷盜、搶劫案件，無人承擔責任;健身器械損毀嚴重，缺乏維護;低保對象一邊吃低保一邊打麻將賭博，無人監管;政策宣傳只停留在社區門口的櫥窗里，無人問津;社區醫療掛靠在附近的大醫院，似乎跟社區無關。這些都說明，由于缺乏有效的監管，社區服務項目落實起來比較困難，服務評估體系有待建立，服務層次和水平急需提高。

總之，由于社區服務不是居民取向的，而是政府取向的，因此定位不準確。為居民服務的意識也淡漠了，服務隊伍處于無專業背景、無自主權、低待遇的被動地位，社區工作者對本職工作的認同明顯不足，人才很容易流失。由于社區服務一直在低水平徘徊，難以滿足不同層次和群體的居民日益增長的服務需求。隨著我國經濟的不斷繁榮，提升社區服務能力已被提上議事日程。

二、提升社區服務能力的對策建議

我國有8萬多個城市社區，由于基礎不一，客觀發展環境不同，居民素質參差不齊，社區異質性很強。怎樣才能留住社區人才，同時又能有效提升社區服務能力呢？

筆者認為，留住人才的最好方法是發揮其優勢并使之有所作為，服務的最高境界是針對性較強的差異化、個性化服務，而只有專業化才能使社區服務走出當前困境，達到這一境界。各社區可以借助專業社區工作者的力量，為他們提供必要的條件，實現其個人價值。即使短期內待遇不高，也能留住大部分人才，同時有效提升社區的服務能力。

具體而言，社區在配合各級政府開展工作的同時，逐漸把居民確立為自己的服務對象，從小處入手，發揮專業人才的技術優勢，進行精心設計，為不同群體量身定做服務項目，提供差異化、個性化服務。這一方法包括五個步驟：SWOT分析、需求評估、項目設計、服務實施和有效監管。

(一)SWOT分析。即優勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機遇(Opportunity)、威脅(Threat)分析。社區工作者應該全面把握所在社區的主客觀發展因素和內外發展環境。與全國、全市、全區的社區相比較，了解自身發展的優勢和劣勢;客觀分析自己的特點;了解哪些政策能為自身發展提供機會;哪些內部或外部因素對發展不利。根據這些分析，揚長避短，制定可行性較強的發展戰略。

(二)需求評估。利用問卷調查、入戶訪問及其他方法，了解居民的實際需求。鑒于社區的異質性，每個社區不同人群急需的服務有所不同，如前所述，我們把社區分為下崗工人社區、老居民社區、單位社區、城中村社區和超大社區等。社區工作者可以根據本社區居民的特點，從性別、年齡、收入、受教育水平和目前的身體狀況等，分出不同的人群。從直接需求、間接需求和潛在需求三個層次對不同人群進行需求評估。如調查顯示，某社區居民需要的服務是環境衛生、治安服務、就業服務和居家養老服務。我們經過分析認為，環境衛生和治安服務為該社區的直接服務;社區通過崗位培訓提供就業服務，因此就業服務可視為間接需求;社區65歲以上的老人不到居民總數的13%，但40- 65歲人口占41%，居家養老服務應屬于潛在需求，未來10年之后有望成為直接需求。以上評估針對性較強。

(三)項目設計。即量身定做服務項目。根據SWOT分析和需求評估，邀請專業人士或專業機構，包括民間非營利組織，制定一期、二期、三期服務戰略。先從小處著手，為某些急需幫助的群體設計服務項目;逐漸擴展到為不同群體量身訂制服務，設計出差異化、個性化服務項目;第三個層次是深入挖掘居民的潛在需求，制定具有人文關懷的服務項目;條件成熟時，制定規章制度規范服務程序，評估服務水平。這就能有效克服社區服務的手段單一、服務層次長期在低水平徘徊的問題。

(四)差異化服務的實施。社區在進行前幾項工作的同時，還要合理調配和分工，盡量減少行政干預，為項目負責人或機構提供一定的工作自主權。項目實施初期，可依靠社區志愿者或共建單位提供基礎服務;后期公開向社會招標，鼓勵民間非營利組織和一些專業機構承擔服務項目。為保證實施的效果，先進行小范圍試點，了解項目實施中可能遇到的問題和服務對象的反饋意見，不斷修改和完善設計方案。試點成功后，逐漸在該群體中推開，根據個體接受的差異性提供相應服務。

(五)有效的監管。社區要利用一切機會，賦權于居民，加大社會動員的力度，尋找節約途徑和資金支持。鑒于服務項目設計的科學性和可操作性，說服政府有關部門投入資金，真正實現費隨事轉。社區每設計一個項目，都應該從居民、共建單位和專業機構中征募人員，召開聽證會，集思廣益，避免浪費，完善項目設計的不足。同時，為保證項目的實施，社區負責組織居民、共建單位、政府官員、媒體、專業人士和機構等組成監管小組，兼顧經濟效益和社會效益效果，制定服務評估標準，定期向居民通報資金流向和服務進展。一方面能有效利用現有資金，節約人力財力物力;另一方面為專業服務掃清障礙。監管小組定期進行跟蹤測評和需求評估，及時終止淺層次服務項目，發現潛在需求，及時跟進、設計并實施，逐步從群體服務轉變為個性化優質服務，最終實現人類全面發展的目標。

這種差異化服務十分靈活，可以先進行小范圍試點，成功后再行推廣。這是在轉變社區服務意識，確定居民為服務對象的前提下，以最小的投入，有效避免現代城市社區面臨的困境——服務隊伍不穩、服務手段單一、服務層次不高等問題。城市社區的負責人，就是要設法激發社區工作者的主動性和創造性，有專業技術的支撐，通過進行SWOT分析和需求評估，設計出切實可行的差異化、個性化服務項目，進行社會動員，賦權于民;在有效的監管下，實施服務項目，最終滿足居民不同層次的需求，有效提升社區的服務能力。而這正是未來社區服務的發展方向。

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