日本互動型防災減災志愿者制度建設研究＊

伍國春

（中國地震局地球物理研究所，北京 100081）

日本互動型防災減災志愿者制度建設研究＊

伍國春

（中國地震局地球物理研究所，北京 100081）

1 研究目的

2009年5月國務院新聞辦公室在《中國的減災行動》中指出，四川汶川特大地震發生后，中國公眾、企業和社會組織參與緊急救援，深入災區的國內外志愿者隊伍達300萬人以上，在后方參與抗震救災的志愿者人數達1 000萬以上［1］。2009年5月新修訂的《中華人民共和國防災減災法》總則第8條寫到：“國家鼓勵、引導志愿者參加防震減災活動”，這是有關汶川地震的反思在防震減災制度建設中的具體表現。

災害發生之后產生大量的業務，往往超過包括政府機關等單個組織的應對界限，根據調查，阪神·淡路大地震后兵庫縣災害對策本部，能夠對整個指揮部實施有組織地應對至少花費了2周時間［2］。這種現象的產生一方面由于現代生活的復雜化，另一方面在于政府對受災群眾施與豐厚救援思想的普及，正是對政府救助的期待不斷提高，導致災后應對往往單靠一家無法完成。因而，多種多樣的志愿者組織，作為災害應對對策主體，不論是在發展中國家還是發達國家都越來越重要［3］。

中國2008年的5·12地震以及發生在其他國家的大的災害，都從實踐的角度提出了志愿者活動的課題。本文在探討了志愿者的概念后，考察日本志愿者的實踐活動，明確日本志愿者的活動是在防災減災體制內和行政互動的關系。

2 有關防震減災志愿者的概念

本文中的志愿者指有組織地開展防災減災活動的個人或團體，這種有組織的活動包括參加減災活動前的既有組織，也包括災后臨時產生的組織。根據志愿者活動的地域特色，志愿者分為社區志愿者和社團志愿者。社區志愿者指由居住在同一社區的居民組成的志愿者團體；社團志愿者的特點在于其成員不受地域限制。在日本有代表性的社區志愿者主要有自主防災會、消防團①在日本消防員屬于公務員，需要通過公務員考試；消防團員屬于志愿者，是地方特別公務員，參加減災救助活動可以得到小額的補貼，不需要參加公務員考試，完全是業余參加防災減災活動。等；社團志愿者主要有各種民間團體和NGO（Non－governmental Organization）等。社團志愿者根據和政府的關系又可以劃分為官辦NGO和草根志愿者團體，在日本比較有代表性的從事防災減災的官辦NGO有：紅十字會和地域福祉協議會等。

在災害研究中，一般將災害看作是一個減災時間鏈，分為預防、緊急救援、應急和恢復重建等階段，如表1所示，隨著時間的變化，在災害發生后的不同時間段，受災者的需求會發生變化，政府或志愿者的應對對策也不同。根據志愿者參加減災活動的類型，又可以將他們劃分為減災志愿者、緊急救援志愿者和恢復重建志愿者。

表1 災害研究中不同時間段的劃分及對策［4］

減災志愿者主要指在預防階段從事救助培訓等活動的志愿者；緊急救援志愿者指在緊急救援階段，從事災后生存救援、緊急避難所運營活動的志愿者；恢復重建志愿者指在恢復重建時期參與社區重建，從事弱勢群體救助的志愿者。由于志愿者活動的延續性，定義不能完全區分他們在實踐中的活動，但是通過定義防災減災志愿者，能幫助我們更好地理解日本志愿者的實踐活動。

3 日本防災減災志愿者的實踐活動

首先，日本防災減災志愿者活躍在防災減災的各個時間段。在預防階段，減災志愿者主要從事防災演習，普及防災減災知識等活動。日本非常注重防災演習，每年9月1日全國防災日都要進行防災減災演習，除了全國性的演習，不同地區還會結合當地災害的特點，開展演習，比如靜岡縣每年7月在舉辦開海節時都會舉行海嘯避難演習。防災減災演習需要社區志愿者的參與，很多時候社區志愿者是主角；平時，社區志愿者負責管理本社區的防災倉庫，保管為社區居民配備的擔架、醫藥用品、臨時廁所、純凈水處理裝置等，一旦災害發生，社區居民首先自己能夠自救；有關器材的使用方法，都是在平時的防災演習中學到的。近幾年，日本大力推廣圖上（DIG：disaster imagination game）避難訓練，通常同一社區的居民圍繞本地區的地圖，共同討論合理的避難路徑，以及適合本社區的避難場所，這種訓練更多地在于培養社區居民的共同體意識，便于在鄰里關系疏遠的城市開展災后鄰里互救。

其次，緊急救援志愿者要學習如何避難、搶救傷員以及避難所的運營等，具體而言，避難所的運營主要是確保有飲用水，食物的分發以及廁所清潔等一系列涉及到避難所生活的環節。越是到小城市或是農村，緊急救援志愿者中消防團員或是有過消防團員經歷的人越多。比如1995年的阪神·淡路大地震，由于災后快速救援活動而知名的北淡町，震后10個小時，近300名被倒塌房屋掩埋的群眾全部被安全救出［5］。長期以來，在北淡町做消防團團員被看做是男子成人禮的一部分，北淡町町政府認為由于消防團團員熟悉當地社區情況，從而有效的提高了震后救援的效果。

最后，日本防災減災志愿者的活動還具有形式多樣、實用的特點，近年尋求突破、追求快樂減災的活動也隨處可見。比如，活躍在日本名古屋地區的減災NPO①NGO（非政府組織）和NPO（非盈利組織）名稱雖然不同，作為不同于政府和企業的第三方，學界已基本不強調其不同之處。（Nonprofit Organization），在當地的活動中開展減災運動會，把滅火或是救人等傳統的減災活動設計成運動會的形式，力求吸引更多的人參加；表演小品宣傳減災知識，或是教兒童學習用吸管搭建房子，宣傳房屋抗震設計的重要性。

日本國內如此多種多樣的防災減災志愿者活動，和日本國內擁有豐富的志愿者團體資源等社會背景密不可分，同時也具有制度背景。

4 災害應對機制中的日本志愿者

日本的防災減災志愿者的活動不完全是單純的個人行為，是在完善的防災減災行政體制框架內的活動，而且伴隨日本社會的變遷，防災減災行政對志愿者作用的認識也有一個變化的過程。

第一，日本防災減災制度的特點是根據災害的不同階段，確定不同的活動目標和服務人群。日本從明治維新之后開始現代化的防災減災行政體系建設，這種積累僅在第二次世界大戰中有過停頓，經過多年的積累今天日本有關防災減災法律多達150～200個［6］。日本防災減災制度的完善，既包括法律法規的完善，還包括組織制度的完善。和中國相比，日本除了對國家、地方自治體、居民義務做了規定外，把日本紅十字會、電力、運輸、通訊等涉及社會公益的團體和企業作為“指定公共團體”①指定公共團體包括日本放送協會、日本道路公團、水源開發公團、獨立法人消防研究所、日本電信電話株式會社、日本原子力研究所、東京瓦斯株式會社等60個機關團體。筆者在對靜岡縣和新澙縣的防災官員進行訪談時，他們都提到這種面向市民的宣傳口徑。，對其在防災減災中的義務作了規定。

對各種防災減災主體的義務進行規定后，日本在防災計劃中對志愿者的活動作了如下的規定：① 面向居民普及防災減災知識，實施防災減災訓練，強化居民自主防災會，整備志愿者活動的環境，促進企業防災等。② 應急對策具體有避難所收容活動、食品、飲用水、避難生活時的保健衛生、維持社會秩序、面向受災群眾的災情信息傳達、捐款的接收等。尤其在避難所的運營、高齡者和外國人的救助等項目上，對居民的參加寄予厚望。

除了如上軟件建設，防災減災志愿者的活動在硬件上也得到了政府的支持，比如社區減災倉庫的物品配備，是由地方自治體資助的。

第二，日本災害防御體制有兩個重要的轉折點，即1959年的伊勢灣臺風和1995年的阪神·淡路大地震。伊勢灣臺風后日本制定了《災害對策基本法》，阪神·淡路大地震后，日本全面修改了《災害對策基本法》，制定了《受災者生活重建支援法》和《特定非盈利活動促進法（簡稱NPO法）》。

志愿者在防災減災中的重要性也是在阪神·淡路大地震之后受到了重新評價。直到1991年，日本《防災白皮書》中提到的防災志愿者還是紅十字會志愿者，1995年阪神·淡路大地震后，在修改的《防災基本計劃》第23條才開始出現“政府要和紅十字會、社會福祉協會和志愿者團體合作”的句子。從這個時期開始，日本政府的防災減災理念發生了變化，提出了“公助、共助、自助”的概念。“公助”是指國家和地方行政等公共機關的援助、救援活動；“共助”是指借助鄰居、民間組織、志愿者團體等的力量，互相幫助從事救助和救援活動；“自助”是指災民依靠自己和家人的力量在災害中保全自己［7］。近年，日本的防災行政官員往往向居民強調災后頭三天需要依靠自己的觀念①指定公共團體包括日本放送協會、日本道路公團、水源開發公團、獨立法人消防研究所、日本電信電話株式會社、日本原子力研究所、東京瓦斯株式會社等60個機關團體。筆者在對靜岡縣和新澙縣的防災官員進行訪談時，他們都提到這種面向市民的宣傳口徑。。

對志愿者重要性的再認識在實踐中包含兩層意思：① 提高和加強社區志愿者的活動能力，具體措施包括推進自主防災會的組織率和提高組織率高的地區的自主防災會的活躍度。② 重視社團志愿者在防災減災活動中的作用，新舉措包括緊急救援期在災區設置災害志愿者中心，在恢復重建期推行“地區協調員”制度。為了吸取阪神·淡路大地震災后板房區“孤獨死”的教訓，以社會福祉協會為主，官辦NGO從活躍在災區的志愿者中招收“地區協調員”，通過項目運作的方式，給招募的志愿者適當的經濟補貼，使其能夠繼續在災區從事一定時間的活動，這種制度在2005年的中越地震和2007年的中越沖地震中都得到了很好的應用。

綜上所述，日本防災減災志愿者的活動作為防災減災制度建設的一部分不斷得到完善，但是其制度化的過程不僅僅是單純的政府行為，在這個過程中民間團體的自主活動及其成長也為志愿者的制度建設發揮了作用。

5 政府和志愿者的互動

阪神·淡路大地震又被稱為志愿者元年，此后災害志愿者變得大眾化［8］，1998年以后，在發生了洪災的高知縣等地區，開始普遍設立災害志愿者中心，到2001年日本國內開始形成災害NPO網絡，通過有效地開展災害救援，不僅共有災害的經驗和教訓，也形成了幾個全國規模的災害NPO網絡［8］。比如，1997年成立于神戶的“震災聯系全國網絡”，到2008年發展成擁有團體會員23個的松散志愿者救援網絡，主要從事：① 阪神·淡路大地震的經驗傳承；② 召開防災減災研討會、學習會；③ 從事災后緊急救援志愿者的組織協調工作；④ 提供團體網絡化的信息交流平臺［9］。

今天社團志愿者的活躍及其作用越來越受到關注，災害發生后會有很多有組織和無組織的志愿者奔赴災區，在災區設立災害志愿者中心，臨時組織和規范并為志愿者提供服務，已經成為潮流。根據日本內閣府的調查①內閣府.平成16年度災害志愿者中心對象問卷調查。對都道府縣防災擔當局、市民活動擔當部局和都道府縣社會福祉協議會的調查。，2004年日本全國設立了60個災害志愿者中心，其中36個由社會福祉協議會開設。有49家災害志愿者中心回答“政府和災害志愿者中心合作內容”時，提到“交換有關受災群眾需求信息”，有26家提到“提供對志愿者的物資支援”，24家回答“災害志愿者中心運行合作”。另據2005年內閣府的《都道府縣防災擔當部局對象調查》，在47個都道府縣中有44個在《都道府縣防災計劃中》有災害志愿者的條款，更有41個自治體回答設有“自治體和災害志愿者團體聯合協議會和研究會等”。

為了配合災害志愿者中心的開設，日本全國培養了眾多的志愿者中心工作人員，2006年《防災志愿者人才培育問卷調查》①內閣府.平成16年度災害志愿者中心對象問卷調查。對都道府縣防災擔當局、市民活動擔當部局和都道府縣社會福祉協議會的調查。顯示，不包括政府公職人員和市區町村單獨舉辦的項目，2005年日本全國實施了168個人才培養項目。這些人才培養大多以學者、資深志愿者團體、社會福祉協議會為主，由具有災害志愿者活動經驗的NPO活動家和學者等提供教案和培訓計劃。

通過考察我們發現，在防災減災活動中社團志愿者在其中發揮了越來越重要的作用。其社會背景在于隨著城市化的發展，人員流動性加強，社區的作用開始減弱，加之今天日本人口的高齡化，更加劇了這一現象。僅以消防團為例，很多地區由于缺乏年輕人，消防團團員平均年齡增高，不少地區開始招收女性消防團團員以滿足減災的需求。

盡管存在如上傳統社區萎縮的現象，社區依然在防災減災中擔當著不可替代的作用，另一方面，日本由于自然災害頻繁發生，作為災害知識傳承體的志愿者，不斷適應社會變遷，積極參加防災減災活動。但是志愿者的作為也是有限的，減災行政通過不斷汲取減災中的實踐經驗并將其制度化，通過官民合作達到政府減災和社會減災的有效互動，這就是日本防災減災能力保持了較高水平的原因所在。

（作者電子信箱，伍國春：guochunwu＠ceaigp.ac.cn）

［1］中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的減災行動（2009－5－11）［2009－12－12］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/11/content＿11351082.htm

［2］林春男，草野公平，牧紀男.阪神·淡路大地震中兵庫縣的組織運用分析——災害應對的人才確保//地域安全學會.地域安全學會論文集.2002：289－298（日文）

［3］James K M.Crucibles of hazard：Mega－cities and disasters in transition.Tokyo：The United Nations University Press.1999（日文）.中村一樹等譯.巨大都市和變化的災害.古今書院.2006

［4］吉川忠寬.復舊·復興的諸種類型∥浦野正樹，大矢根淳，吉川忠寬.復興社區論入門.東京：株式會社弘文堂，2007：37－48（日文）

［5］小久保正雄.作為震源地的鎮長.防災情報新聞［2004－04－17］（日文）

［6］防災政研究會.逐條解說災害對策基本法：行政.2002（日文）

［7］高梨成子.災害時關聯組織∥大矢根淳，浦野正樹，田中淳，等.災害社會學入門.東京：株式會社弘文堂，2007：85－89（日文）

［8］渥美公秀.作為文化的災害志愿者的活動∥巖崎信彥，田中康雄，林勳男，等.同災害共生的文化和教育——從大地震中學到的.2008：217－226（日文）

［9］平修久.居民危機管理應對的可行性∥幸田雅治.危機發生地區的應對 市町村和居民的作用.2008：84－113（日文）

P315

A

10.3969/j.issn.0235－4975.2010.07.009

2009－12－28；

2010－01－14。