從慈善組織看我國慈善事業(yè)的不足及發(fā)展建議

謝 霓

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從慈善組織看我國慈善事業(yè)的不足及發(fā)展建議

謝 霓

重慶大學(xué)法學(xué)院

汶川大地震后，我國的慈善事業(yè)迎來了新的發(fā)展契機(jī)，當(dāng)然也暴露出慈善事業(yè)的諸多問題。該文以慈善組織為切入點(diǎn)觀察慈善事業(yè)的發(fā)展問題，同時介紹和借鑒其他成熟慈善組織的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和慈善理念，如美國的納稅“勸捐”和香港的“小政府，大社會”都極富借鑒意義。并根據(jù)該文已分析的慈善事業(yè)中有關(guān)慈善組織的問題，嘗試提出有針對性的解決建議和指明適合中國慈善事業(yè)發(fā)展的道路。

慈善事業(yè) 慈善組織 基金會 公信力 監(jiān)管

慈善的發(fā)展是現(xiàn)代文明的發(fā)展成果，也是調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿，更是溫暖滿人間在法治社會中的重要標(biāo)志。慈善在現(xiàn)代社會不再是同情心的偶然發(fā)作，也不再是富人所背負(fù)的道德枷鎖，它已經(jīng)成為一種事業(yè)。它通過合法的社會組織，以社會捐獻(xiàn)的方式，來實(shí)現(xiàn)和保障整個社會民眾的的基本生存權(quán)利。現(xiàn)代慈善事業(yè)與傳統(tǒng)慈善活動相比，出現(xiàn)了捐獻(xiàn)者與受助者走向分離，但是這與政府的征稅再用之于民不同，它是傳統(tǒng)直觀的人與人之間的想互幫助的復(fù)雜化，也帶來了救助范圍和種類的擴(kuò)大化和多樣化。慈善組織充當(dāng)了中介體，這是社會分工與提高效率的必然結(jié)果，這種中介體的出現(xiàn)使捐獻(xiàn)者與受助者在一定條件下分離，使他們在心理、人格方面的不平等得到嚴(yán)格的控制，捐獻(xiàn)者少了高高在上的施舍者色彩，受助者少了處于落魄地位的羞恥感與報恩的負(fù)擔(dān)。所以慈善組織的出現(xiàn)是現(xiàn)代慈善的重要標(biāo)志，更是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。

2008年的汶川大地震牽動了全國人民的心，是將會被永遠(yuǎn)記錄的災(zāi)難性悲劇，這個事件充滿了淚水與痛苦，但同時多難興邦，這個事件不僅僅展現(xiàn)著當(dāng)代中國的社會進(jìn)步，彰顯著人性的光輝，更促進(jìn)了我國慈善事業(yè)的發(fā)展，成為我國完善慈善制度尤其是慈善捐贈制度的契機(jī)。中國現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)開始了在萌芽階段之后較為迅速的發(fā)展，也得到了社會各界非普遍關(guān)注。其中廣大志愿者的不遠(yuǎn)萬里奔赴支援，廣大企業(yè)的親自前往捐款送物，“捐款門”事件的關(guān)注程度，不僅表現(xiàn)著中國慈善事業(yè)的發(fā)展，同時也暴露出了中國慈善捐贈方面的諸多問題。本文主要以慈善組織為觀察視角揭露問題，借鑒經(jīng)驗(yàn)，提出建議：

1 我國慈善組織存在問題分析

第一，慈善組織的公信力不足，無法充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。汶川地震后，不斷有報道說許多中小企業(yè)親自運(yùn)送捐款物資到災(zāi)區(qū)，將其交予災(zāi)民。這一舉動固然令人感動，但卻是慈善組織作為中介者缺位的具體體現(xiàn)。中國現(xiàn)在有公信力和影響力的慈善組織實(shí)際上都是借助于政府的公信力，正如消費(fèi)者協(xié)會一樣，在大多數(shù)老百姓的眼里都是把它看成了我們政府的一個行政部門，因此當(dāng)代中國實(shí)際上很少或者說根本沒有具有第三方民間公信力的慈善組織。正因?yàn)槿绱?，“騙捐門”、“捐款門”等社會丑聞受到相當(dāng)大的關(guān)注。這些輿論壓力是慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展的重大動力，但也是慈善組織發(fā)展的巨大阻礙。由于公眾的不信任使民間的慈善組織難以發(fā)展，民間慈善組織的缺失又使公眾捐款渠道不暢，最終限制了慈善事業(yè)的發(fā)展。

第二，慈善組織的設(shè)立條件較高，個人或企業(yè)成立基金會困難大。在西方社會，慈善基金會是慈善機(jī)構(gòu)中的極其重要的一類。慈善基金會可以分為公募的慈善基金會和非公募的慈善基金會。公募的慈善基金會在監(jiān)管與運(yùn)行過程中受到嚴(yán)格的監(jiān)控。公募的慈善基金會雖在慈善組織中占有重要的一席之地，但在我國的發(fā)展空間不大。因此我們需要把目光投向非公募的慈善基金會。我國的非公募慈善基金會在設(shè)立上是特許主義，我國的企業(yè)慈善基金會就是屬于此類。在中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部企業(yè)社會責(zé)任研究中心主任鐘宏武看來，中國慈善基金會事業(yè)陷入一種尷尬境地：一方面是真正陽光運(yùn)作的慈善基金會特別是非公募型基金會很少，另一方面是國內(nèi)的民政部門出于對基金會洗錢或其他商業(yè)目的的擔(dān)心，而采取了對非公募慈善基金會的成立不鼓勵的政策。按照國務(wù)院2004年6月1日頒布的《基金會管理?xiàng)l例》第八條，企業(yè)慈善基金會成立的條件如下：“特定的公益目的而設(shè)立；非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣，原始基金必須為到賬貨幣資金；有規(guī)范的名稱、章程、組織機(jī)構(gòu)以及與其開展活動相適應(yīng)的專職工作人員；有固定的住所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。”可以看出設(shè)立慈善基金會的門檻較高。受到這樣的影響，我國慈善組織發(fā)展途徑并不暢通，迄今為止，我國僅有慈善組織200余家。而在美國，卻有12萬家之多。民間慈善組織發(fā)育不良，發(fā)展緩慢，慈善事業(yè)自然歸由政府主導(dǎo)，于是慈善活動就像突發(fā)性的各種災(zāi)害一樣，也變成一種突發(fā)性、臨時性、受一時情感沖動支配的活動，只在災(zāi)禍突然降臨的時候，人們才在政府的“循循善誘”下想起慈善。

第三，慈善組織的地位尷尬，現(xiàn)存具有影響力的慈善組織性質(zhì)難以界定。我國現(xiàn)存的合法、有影響力的慈善組織目前處于尷尬地位，它們既具有國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，又具有民間團(tuán)體的性質(zhì)。筆者在走訪福建泉州慈善總會的過程中了解到，中國現(xiàn)在的慈善總會實(shí)際上是處于一種雙軌制的領(lǐng)導(dǎo)下，人員有公務(wù)員編制也有屬于勞動合同關(guān)系的，性質(zhì)無法界定。吸收社會的捐款仍然是建立在政府公信力的基礎(chǔ)之上。而另一個作為捐款三大渠道之一的中國紅十字會也是如此。工作人員工資由政府財政劃撥，慈善款項(xiàng)只能用于慈善事業(yè)，不能用作投資。存在銀行的慈善資金將不可避免地貶值，更不用說遭遇金融危機(jī)之時。但是筆者也了解到慈善資金管理的進(jìn)步與科學(xué)化，如以企業(yè)的運(yùn)作基金分紅的形式存在，或以較高的固定利率借給政府擔(dān)保的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

第四，慈善組織的管理監(jiān)管規(guī)范空白，可作為操作的依據(jù)較少?，F(xiàn)在國內(nèi)慈善基金會缺乏第三方社會監(jiān)督，容易引起公眾猜疑，公眾猜疑又導(dǎo)致很多企業(yè)不敢設(shè)立基金會。陳發(fā)樹的基金會設(shè)立事件充分說明了這一點(diǎn)。而慈善組織尤其是慈善基金會要發(fā)展自然需要有效的管理，從而實(shí)現(xiàn)資金保值增值。此外其高級管理人員的素質(zhì)要求絲毫不遜于一個公司的高級管理人員的任職要求。因此管理人員的工作評定標(biāo)準(zhǔn)又是另一個需要思考的問題。

2 先進(jìn)慈善事業(yè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

說到慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟，慈善制度構(gòu)建較為完善，慈善文化滲透較為徹底的西方國家，很容易便想到美國。美國不同于其他的歐洲國家，注重社會的高福利、完善的社會保障，而是注重于慈善事業(yè)，以其作為社會的第三次分配，發(fā)揮著調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿作用。美國主要依靠以下方法發(fā)展慈善事業(yè)：

一是征稅“勸捐”。美國社會為公眾提供了兩個路徑發(fā)展慈善事業(yè)，一個是通過納稅人納稅，成為政府財政收入，再變?yōu)檎斦С?，用于公共慈善事業(yè);另一個是個人直接捐助款項(xiàng)給慈善組織，再由慈善組織劃撥善款用于慈善事業(yè)。這兩個路徑不分優(yōu)劣在美國社會中都發(fā)揮著重要的作用。對于希望發(fā)展慈善事業(yè)的人們，第二個路徑當(dāng)然是他們的首選，比起財政劃撥，通過慈善組織的捐贈至少能夠明確地保障自己的錢財用于慈善事業(yè)。因此慈善捐助在美國社會如同納稅一般占有重要的地位。而且美國還通過高額的遺產(chǎn)稅迫使富人將自己的遺產(chǎn)用于社會，而非形成龐大的家族事業(yè)，使貧富懸殊加劇。

二是制度保障。美國的慈善事業(yè)機(jī)制相當(dāng)完善，尤其是慈善組織的運(yùn)作管理監(jiān)管制度相當(dāng)成熟，這一點(diǎn)極其值得我們學(xué)習(xí)。美國是一個自律與監(jiān)管并重的國家。它的自律來自以下兩個方面，一是采用公司化運(yùn)營模式，內(nèi)部監(jiān)管作為自律的一種形式為各類慈善基金會所采納。二是行業(yè)自律，這與公司企業(yè)的行業(yè)自律也頗為相似。而它的監(jiān)管主要包括公眾輿論監(jiān)督和政府行政司法監(jiān)督。在行政司法監(jiān)督中，美國對慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為兩種手段、兩個層面，即法律手段和行政手段，以及聯(lián)邦層面和地方層面。在法律手段上，美國有稅務(wù)法和非營利組織法案等規(guī)范和約束慈善機(jī)構(gòu)的行為。在行政手段上，聯(lián)邦政府的國內(nèi)稅收署就是實(shí)際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門。對公眾輿論監(jiān)督而言，企業(yè)的慈善捐贈在美國的公民社會意識中已經(jīng)成為了企業(yè)的社會責(zé)任，社會輿論導(dǎo)向?qū)τ诖壬频陌l(fā)展也有著相當(dāng)大的強(qiáng)制力，不用說一個成功的企業(yè)和商人，即使一個普通人如果選擇不捐款，則需付出巨大的社會代價，他將喪失個人聲望和已有的社會地位。

中國有著自己的特殊國情，與美國社會有著很大不同，不可能全部移植。反觀中國國內(nèi)，慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟的便是中國香港。筆者曾接觸過香港的慈善家楊先生，了解到現(xiàn)在內(nèi)地也在積極地學(xué)習(xí)香港的先進(jìn)慈善經(jīng)驗(yàn)。我們知道慈善事業(yè)的發(fā)展動力主要是善心與利益。而香港慈善事業(yè)成功的最為重要的原因就是因?yàn)橄愀鄣拇壬莆幕⒋壬埔庾R已經(jīng)滲透進(jìn)了社會的各個階層，成為了人們的一種生活方式。香港是一個有著700萬人口的城市，政府卻只有三個司，因此需要大量的非政府機(jī)構(gòu)參與到社會管理和社會服務(wù)之中。正是在這樣的背景下，慈善組織因少了政府的約束而有了更大的發(fā)展空間。其中以香港社會服務(wù)聯(lián)合會和保良局為代表的非政府組織，在慈善活動中極為活躍，發(fā)揮著重要的作用。

3 我國慈善事業(yè)發(fā)展建議

在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)的條件下，任何社會事業(yè)的發(fā)展都離不開制度機(jī)制的保障，需要制度與機(jī)制對其進(jìn)行規(guī)范。慈善事業(yè)的發(fā)展對于健全的制度保障的需求更是毋庸置疑。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，明確分工順利過渡。發(fā)展慈善事業(yè)等社會公益事業(yè)是政府義不容辭的職責(zé)，同時政府又是發(fā)展慈善事業(yè)必不可少的推動力量。眾所周知，我國是社會主義性質(zhì)的國家，人民政府更應(yīng)該承擔(dān)起消除兩極分化的責(zé)任。政府是政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中代表，是社會資源的最大擁有者和分配者，對慈善事業(yè)發(fā)展的影響作用最直接、最明顯、最有效。但是，當(dāng)前我國政府存在職能太過廣泛的問題，同時習(xí)慣用行政手段解決社會問題。慈善事業(yè)也不能免俗，受到政府的主導(dǎo)。因此需要明確分工，明確各自的發(fā)展方向。我國政府的發(fā)展方向應(yīng)是建立和完善以社會救助制度、社會優(yōu)撫制度、弱勢群體保護(hù)制度和社會福利制度為主要內(nèi)容的慈善事業(yè)和社會保障制度。政府應(yīng)當(dāng)放寬對民間慈善組織設(shè)立的限制，積極履行監(jiān)管工作等間接管理而非直接管理領(lǐng)導(dǎo)工作。

第二，雙軌并行，慈善組織逐步擺脫對政府的依賴。在慈善事業(yè)上，外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但是不可盲目移植?；谖覈奶厥鈬?，政府的影響力巨大，慈善事業(yè)的萌芽階段力量弱小，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持官辦慈善與民間慈善雙軌并行，相互促進(jìn)。我國的慈善事業(yè)有其發(fā)展特點(diǎn)，民間與政府力量的互動，也是慈善事業(yè)的發(fā)展動力之一。從慈善的本質(zhì)以及先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，民間慈善必然應(yīng)當(dāng)成為慈善事業(yè)的主體之一。政府過多干預(yù)慈善事業(yè)，會導(dǎo)致捐贈者對慈善事業(yè)的公信力產(chǎn)生懷疑。目前，政府給予民間慈善的空間一直有限，對于民間組織的約束，一直非常嚴(yán)格。所以在制度設(shè)計中，應(yīng)該讓民間慈善與政府慈善處于一種平等的地位。政府對于民間慈善不是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。在現(xiàn)在這個過渡時期，慈善組織可以依靠政府積累資本金、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，最后擺脫對政府的依賴，建立自己的公信力與影響力。

第三，立法“勸捐”,完善慈善立法體系。根據(jù)上文的介紹，可以知道美國慈善事業(yè)發(fā)展的動力之一便是法律的迫使。而反觀我國，慈善立法還有許多空白，我國應(yīng)盡快建立完善慈善法律體系。首先制定一部慈善事業(yè)的基本法，作為發(fā)展慈善事業(yè)的基本依據(jù)。具體內(nèi)容上，慈善法應(yīng)該涵蓋有關(guān)慈善組織、慈善募捐、捐贈者的權(quán)利和義務(wù)等慈善事業(yè)中重要問題的具體規(guī)定，以彌補(bǔ)當(dāng)前慈善事業(yè)領(lǐng)域的立法空白。另外在納稅問題上，也應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)和保障捐贈人的利益。捐贈增多和多樣化是慈善組織發(fā)展的直接助力，對于慈善組織的設(shè)立上，立法也應(yīng)正確引導(dǎo)，鼓勵建立，而非一味地嚴(yán)格限制成立。

第四，完善監(jiān)管，合理管理慈善組織。針對不同的慈善組織采取的監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)是不同的。監(jiān)管民間慈善組織的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)中進(jìn)行安排調(diào)整，不需要另行設(shè)立。具體而言，比如監(jiān)管公募性民間慈善組織相較于非公募性的慈善組織應(yīng)該更為嚴(yán)格。對于前者可以采取類似于監(jiān)管上市公司的模式，如不定期抽查，信息公開，捐贈者公眾輿論監(jiān)督等。對于后者，外國的監(jiān)管主要是防止利用慈善組織洗錢，因此，我國監(jiān)管的目的也應(yīng)在于保證捐贈者不是通過慈善組織來進(jìn)行違法犯罪行為，如關(guān)聯(lián)交易、洗錢、違規(guī)資本運(yùn)作等。其次，向公眾公布、向捐贈者反饋慈善款項(xiàng)的運(yùn)行情況，是否落實(shí)到其事先設(shè)立的慈善項(xiàng)目等事項(xiàng)。真正做到公募性慈善組織的陽光運(yùn)作，非公募性慈善組織的合法運(yùn)作。目前國家民政部雖然每年會對非公募基金會進(jìn)行年檢，但由于人手不足，使得這種制度形同虛設(shè)，因此法律對非公募性的基金會設(shè)立極其嚴(yán)格，監(jiān)管無法跟上也是一個重要原因。以上具體措施在一定程度上可以解決現(xiàn)在面臨的問題。但是建立相應(yīng)完善的監(jiān)督約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對政府慈善和民間慈善的監(jiān)督才是最終目標(biāo)。對于慈善組織的管理，也是一個值得思考的問題，市場化的發(fā)展趨勢使慈善組織的運(yùn)作與公司企業(yè)的運(yùn)作極為相似，但是由于慈善事業(yè)的利他性與公益性這個本質(zhì)的不同，應(yīng)當(dāng)平衡好公益事業(yè)的發(fā)展和捐助款項(xiàng)的保值，發(fā)展公益信托產(chǎn)品。

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