中美公共圖書館的差距比較

周勇娟 （長沙師范學校圖書館 湖南 長沙 410100）

聯合國教科文組織的《公共圖書館宣言》（1994）宣告，公共圖書館“向所有的人提供平等服務，不分年齡、種族、性別、宗教、國籍、語言或社會地位”[1]。但是在過去的百年中，不論在實踐中還是在理論上，中國圖書館界都沒有將公共圖書館當作一種實現信息公平與信息保障的機構/制度而給予認真嚴肅的對待。我們更多地將它當成一種普通類型的圖書館——保存文化遺產、為讀者提供信息、讀者進行文化娛樂活動或接受社會教育的場所。隨著社會信息化的發展，人們逐漸改變了以往對公共圖書館的認識。如今，公共圖書館在實現信息公平與信息保障的過程中已經發揮了越來越大的作用，在解決數字鴻溝問題方面的優勢和地位得到了普遍認可。但必須指出的是，要發揮公共圖書館信息公平機制的保障作用，不能僅靠一種理念或一句口號，必須構建起系統的公共圖書館服務體系[2]。事實上，盡管近些年來我國公共圖書館事業發展取得了長足的進步，但與圖書館事業發達的美國相比，仍然存在非常大的差距。

1 地位和關注度的差距

美國的公共圖書館在社會政治、經濟、文化生活中不可或缺。美國公共圖書館協會主席薩理·費德曼指出，在當代美國的社會網絡中，可能沒有一個比公共圖書館更能體現美國生活方式和價值體系的機構了[3]。92%的美國人相信，即使將來所有信息都能在互聯網上獲得，圖書館的存在仍然是十分必要的[3]。美國的公共圖書館與學校在社會教育中的作用是并駕齊驅的，學校為民眾實施正規教育，圖書館則是為民眾提供課外閱讀、繼續教育及終身教育的陣地，二者相輔相成。據美國圖書館協會統計，目前美國有9 000多個公共圖書館系統，大約有16 500座公共圖書館，在美國每1萬人就擁有1座公共圖書館，這個數字是中國人均擁有量的46倍[3]。68%的美國讀者擁有讀者證，大約每年14億人次到館訪問，比持VISA卡的人數和到麥當勞餐廳的人數更多，公共圖書館正在變得越來越忙碌[3]。自2008年美國經濟危機以來，美國民眾更多地涌進公共圖書館，大量的求職者來到這里，希望通過學習和培訓提高自己的生活水平。博爾赫斯說，天堂應該是圖書館的模樣[4]。圖書館雖然比不上天堂，但是在美國社會中的地位和影響不可小覷。

相比之下，公共圖書館在我國所受到的關注度就遠不如美國。截至2009年底，我國共有公共圖書館2 833個，平均每45.9萬人才擁有1所公共圖書館；全國公共圖書館持證讀者數1 273萬，僅占全國總人口的0.98%；圖書總藏量為52 053萬冊，人均藏書量僅為0.41冊，遠遠低于國際圖書館協會和機構聯合會“人均1.5-2.5冊”的標準[5]。根據筆者的調查訪問發現，在湖南省省會長沙，民眾在需要查找資料時選擇去圖書館的不足10%，并且在全國百強縣寧鄉，幾乎沒有人愿意去圖書館查閱資料、獲取信息。那些處于貧困地區的市、縣級公共圖書館由于資源陳舊、服務水平不高等原因，更是不為人所知，遠遠沒有起到為民眾提供精神文化資源的作用。

2 政策法律差距

美國的圖書館法比較完備，對公共圖書館事業的發展起到了很好的推動作用。1848年，在馬薩諸塞州議會上通過的在波士頓市建立公共圖書館的法案，被認為是世界上第一部公共圖書館法[6]。1849年，新罕布什爾州通過了美國第一個州公共圖書館法，此后，緬因州、康涅狄格州、俄亥俄州等先后制定了類似的公共圖書館法。到1890年，美國已有29個州制定了有關圖書館的法律，目前美國各州均制定了公共圖書館法[6]。1956年頒布的《圖書館服務法》是美國第一個全國性的圖書館法，內容主要涵蓋公共圖書館和研究圖書館，表明聯邦政府開始通過立法對圖書館進行支持和規范[6]。在以后的幾十年里，該法被多次修訂和更名，從而得到不斷完善。1996年頒布的《圖書館服務和技術法》，內容涉及公共圖書館、中小學圖書館、大學圖書館、研究圖書館和專業圖書館等幾乎所有類型的圖書館。該法案規定聯邦政府向各州提供圖書館基金，資助圖書館項目研究，同時提出對圖書館服務的要求[6]。通過立法，美國公共圖書館的社會地位和功能得以確定，獲得了與社會經濟發展相適應的財政支持，在建筑和擴建、版權（包括電子版權）、郵政和電信、籌措社會捐助等方面取得了一系列政策優惠。同時，圖書館法也對美國公共圖書館服務作出嚴格的要求，對公共圖書館的業務發展加以規范。

20世紀90年代后期以來，我國部分省市逐漸出臺了一些圖書館管理條例和辦法，如《上海市公共圖書館管理辦法》（1996年）、《深圳經濟特區公共圖書館管理條例（試行）》（1997年）、《廣西壯族自治區公共圖書館管理辦法》（2000年）、《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》（2000年）、《湖北省公共圖書館條例》（2001年）、《北京市圖書館條例》（2002年）和《河南省公共圖書館管理辦法》（2002年）、《浙江省公共圖書館管理辦法》（2003年）等。這些圖書館管理條例和辦法就公共圖書館的界定、經費投入與保障、館舍條件、文獻信息資源建設、圖書館服務與讀者權利等內容進行了明確和規范，為地方公共圖書館事業的發展起到了較好的促進作用。但同時必須指出的是，這些條例和辦法，從其法律淵源來看屬于地方規章，其權威性和法律效力不足，在實施時容易受到外來因素的影響和干擾，有時即使發生違反圖書館條例和規章的行為，也無法追究違反者的法律責任。其次，正如于良芝教授所言，“這些條例和規章往往內容比較籠統，沒有解決當前圖書館發展中急需解決的一些重要問題。”[7]另外，從適用范圍來看，無疑只是針對特定的地域范圍發生作用，尚未上升到國家層面。2001年4月，我國雖然正式啟動了《中華人民共和國圖書館法》立法工作，但由于多方面原因，立法工作幾經波折，甚至一度陷入停頓狀態。2009年3月，全國人大科教文衛委員會宣布，《公共圖書館法》已被列入十一屆全國人大常委會立法規劃中的第二類項目，同年11月，《公共圖書館法》已初見雛形。這對圖書館界而言，無疑是一件盼望已久的大喜事。但不可否認，從立法啟動到法律出臺及實施，還將經歷一個較長的過程。總之，目前圖書館法制建設落后的現狀極大地制約了我國圖書館事業的可持續發展。

3 經費差距

經費是事業發展的物質基礎，公共圖書館的發展離不開經費的支持。如聯合國教科文組織《公共圖書館宣言》（1994）所指出的，“建立公共圖書館是國家和地方政府的責任。必須專門立法維持公共圖書館，并由國家和地方政府財政撥款。”[1]因此，無論是發展中國家還是發達國家，政府撥款都是公共圖書館經費的主要來源。

在美國，隨著聯邦圖書館法的歷次修訂，聯邦政府的圖書館經費標準不斷提高、范圍不斷擴大。各州圖書館法對圖書館經費來源也都有明確的規定：根據人口數量確定圖書館事業的總投資；根據居民財產征收圖書館事業特別稅；從地方政府財政收入中撥出專款作為圖書館資金；從聯邦政府獲得資金支持[6]。譬如，《加利福尼亞州圖書館法》第一部分“圖書館大綱”的第6條款規定：公共圖書館財政規定了公共圖書館基金成本、金額計算、撥款規則、分配等事宜，提出財政部門要設立專門的公共圖書館基金和專門的財政官員以及規定基金具體的劃撥日期及撥款主管人[8]。該法規還規定，圖書館基金必須按期足額撥付。如果州內各地方稅收中預撥付給公共圖書館的資金份額少于上一年度，那么州基金應該依據上一年的金額對所缺少的數量予以補足[8]。據美國《圖書館雜志》調查，2001-2008年（除2004年外）美國公共圖書館年度經費預算分別增長6.5%、3.9%、2.3%、5.0%、3.3%、5.5%、3.7%[9-15]，基本實現了圖書館經費的逐年持續增長。受經濟危機的影響，美國各州政府試圖減少對公共圖書館的撥款，但這一舉措遭到美國圖書館協會及美國民眾的強烈反對。

除了政府撥款之外，社會捐助也是公共圖書館經費的重要來源之一。1886-1919年，卡耐基共捐助了5 600萬美元，在全美1 400個社區建立了2 000座圖書館，其中絕大多數是公共圖書館[16]。卡耐基去世后，“卡耐基基金會”仍然每年都為紐約市公共圖書館分館捐款，1999年6月，“卡耐基基金會”向紐約市公共圖書館捐款200萬美元，向布魯克林區和皇后區公共圖書館各捐款100萬美元，向其他美國公共圖書館共捐款1 100萬美元[16]。卡耐基生前對這筆贈款提出的唯一要求就是：“圖書館應該成為社區的實際存在”（Libraries should be a real presense in the community）[16]。微軟創始人比爾·蓋茨也對美國公共圖書館事業慷慨解囊。1995年起，微軟公司就開始探索圖書館上網的解決方案。1997年，蓋茨及其夫人一起設立了“蓋茨圖書館基金”[17]，用于為低收入地區公共圖書館添置計算機和網絡設備及為圖書館管理人員提供計算機知識的培訓。按計劃，基金將為此在5年內投入2億美元現金和價值2億美元的設備[17]。如今，美國98%的公共圖書館都已向讀者提供免費的上網服務[17]。

相比之下，我國公共圖書館經費投入還存在多方面的問題。首先，經費來源單一且嚴重不足。在我國，公共圖書館的經費投入主要靠政府撥款，但是由于各地政府對公共圖書館的發展不夠重視，加上目前還沒有明確的法律規定公共圖書館經費在政府財政收入中所占的比例，各地政府對公共圖書館的經費投入普遍不足。2008年，全國文化事業經費中，用于公共圖書館的費用僅占19.3%[18]。以縣級圖書館為例，購書經費總量雖然逐年增加，但是占圖書館經費總支出的比重卻在逐年下降。2005年，縣級公共圖書館購書經費占圖書館經費總支出的比重為10.9%，平均每館新購圖書0.25萬冊[18]。到2008年，縣級公共圖書館購書經費占圖書館經費總支出的比重則下降到10.3%[18]。嚴重的經費不足直接導致我國公共圖書館建設滯后于時代的發展。據統計，2008年我國公共圖書館經費總支出為4 325 825萬元，其中人均購書經費是0.794元，不足8角錢[19]。

其次，經費投入不均衡。例如，2008年浙江省公共圖書館共計94個，總建筑面積為54萬平方米，館均面積為5 745平方米；圖書館經費全年的總支出達到38 112萬元，館均405萬元[20]。而新疆維吾爾自治區2010年統計的公共圖書館數量也是94個，但是圖書館館舍建筑面積低于國家最低標準的就有60個，占全自治區總數的63.8%，其中，500-800平方米的館有38個、300-500平方米的館有14個、300平方米以下的館有8個，另外還有16個圖書館有館無舍。在有館舍的圖書館中，有26個無書庫，18個無閱覽室。在圖書館經費方面，全區94家公共圖書館每年購置新書和訂閱報刊的費用僅769萬元，全省有24家公共圖書館全年無購書經費，占公共圖書館總數的25.5%[21]。這種不均衡不僅存在于東、西部之間，也存在于同一地區甚至一些經濟發達地區的不同基層館之間。比如，江蘇省蘇南地區，蘇州所轄的17個縣級圖書館年購書經費都超過了100萬元，但是在蘇北地區的很多縣級圖書館，年購書經費只有幾萬元[19]。

再次，已投放的資金管理不到位。由于體制問題，在一些最需要信息、最需要圖書的農村，其圖書館建設和發展通常缺乏制度上的保障。國家圖書館副館長陳力指出：“近年來，國家有很多文化投入項目面向基層。比如說農家書屋，這是由新聞出版總署推出的一個服務項目，投入達到了幾十億元，但是從目前實施的情況來看，在相當一部分地區，因為體制上的問題，送下去以后怎么運行、怎么管理，沒有制度上的保障，存在很多問題。”[19]

4 館員素質方面的差距

國際圖書館協會和機構聯合會與聯合國教科文組織出版的《公共圖書館服務發展指南》指出：圖書館員是圖書館用戶與館藏資源之間的能動中介，圖書館員的專業培訓和繼續教育對保證服務質量至關重要[22]。發達國家的公共圖書館對圖書館員的要求一般比較高，大部分都要求其具有教育學、圖書館學或其他專業的碩士或博士學位，同時還必須通過圖書館員的職業資格認證。譬如，美國從事圖書館服務的專業人員一般具備MLS（Master in Library &Information Science，圖書館與信息學碩士學位）[23]。不僅如此，各公共圖書館還制定了嚴格的用人制度。譬如，美國圖書館對所有的工作人員采用聘用制。機構與個人之間是契約管理，按職位說明書確定職責，向社會公開招聘各層次工作人員，并與工作人員按相應的職位薪酬簽訂合同，為工作人員辦理完善的社會保險，保持其社會人的身份[24]。合同書明確了工作人員的崗位職責、薪酬，并且也規定人員能進能出、能上能下。館長對館員的管理只是按雙方簽訂的合同來執行。這些制度的制定和執行，使圖書館員的整體素質都保持在一個較高的水平上[24]。

在我國，從2001年起中國圖書館學會就組織專家開展了圖書館員職業資格認證的研究論證工作，并取得了一定的研究進展。但總的來說，這項研究還只停留在學術研究的層次上，至今沒有出臺有關圖書館員職業資格認證的具體實施措施。由于人們對圖書館職能的認識長期局限于保存和流通圖書、期刊，認為圖書館員不需要什么專業知識，只靠熟能生巧便可勝任的觀念將直接導致圖書館在錄用人員時不夠嚴格，將許多與圖書館專業無關而又未接受過高等教育的人員安排進圖書館，加之圖書館原有的專業人才和高素質人才大量流失，造成我國公共圖書館從業人員的學歷、專業知識等綜合素質偏低，從業人員的整體結構不合理，在一定程度上降低了我國公共圖書館的服務質量，導致公共圖書館不能很好地吸引讀者，進而影響到我國圖書館職業的聲望，形成惡性循環。據統計，2008年，公共圖書館從業人員達52 021人，其中具有中高級職稱的僅20 137人，占全部工作人員的38.7%；圖書情報專業畢業生到圖書情報機構工作的比例從20世紀80年代的92%下降到近幾年的10%左右[25]。2009年北京市職業聲望調查結果表明，“圖書館管理人員”的職業聲望排名為第56位，位于“個體戶”之后，遠低于 “大學普通教師”（第18位），與“幼兒園教師”（第43位）也相差甚遠[26]。這一嚴峻現實不得不引起我們的深思和憂慮。

5 社會監督方面的差距

在美國，各級公共圖書館都有相應的圖書館委員會來代理政府行使管理職能，其中一項職責就是負責對全國公眾的信息需求進行普查、聽證和分析，然后對現有的圖書館信息資源及圖書館發展的優劣進行評估。

除了圖書館委員會之外，美國的行業協會和學會的影響也很大。美國圖書館協會（The American Library Association，簡稱ALA）成立于1876年，由12個部（辦公室）、11個分協會、21個專業圖書館協會、51個州圖書館分會等構成，其會員超過6 400人，每年經費全部自籌（來源于會員費、出版物銷售收入、捐贈、會議收費、項目資格認定收入等）[27]。圖書館工作人員從業資格的確定、圖書館學院教育資格的認證均由此協會負責[27]。

除此之外，美國公共圖書館的社會支持團體——“圖書館之友”在圖書館事業的發展中也起著不可低估的支持與監督作用。他們參與公共圖書館的宏觀管理、考評，或為圖書館爭取議會和民眾的支持，以獲得更大程度的財政撥款；或為圖書館爭取各種基金會、企業和社會團體的贊助；或招募和充當志愿者為圖書館的日常事務和各種活動出力；同時也代表民眾向圖書館提出服務訴求，以提高圖書館的服務水平，并督促圖書館履行其應盡的社會義務[28]。正是由于各方的監督，美國公共圖書館的建設和發展才有保障，其服務質量才會在世界處于領先地位。

在我國，目前各公共圖書館所接受的監管主要來自行政職權方面，各公共圖書館統一接受各文化職能部門的領導和管理。雖然各省都有圖書館學會，但是其職責和任務主要是開展學術交流、評定圖書館學科研成果等，基本上不具有對公共圖書館進行社會監督的職責。當然，我國圖書館學界一直都在不斷探索，試圖找到一種適合中國國情的解決方案。在這方面，深圳市圖書館走在前列。2009年3月，深圳市事業單位體制第二輪改革正式啟動，其中一項關鍵性、基礎性的改革是在事業單位建立和完善法人治理結構，即在事業單位建立理事會、管理層、職工大會，形成權力決策機構、管理執行機構和監督約束機構“三權分立”，這將促使事業單位管、辦分離，在公眾監督之下更好地提供服務，切實發揮好公共職能[29]。深圳圖書館作為全市10個首批組建理事會、建立法人治理結構的試點單位之一，現已進入起草法人治理結構改革實施方案與理事會章程、籌建第一屆理事會等實質性操作階段。在監督體系方面，這一方案將使圖書館原來以行政監督為主的監督模式變為多渠道、多層次的監督模式，以增加管理的透明度[30]。希望這一方案的實施能改變目前我國公共圖書館缺乏社會監督的尷尬處境，讓公共圖書館從此在公眾關注和監督的目光下得到健康、快速的發展，更加貼近民眾的生活。

通過以上的比較分析，筆者認為，只有全社會所有的人都轉變意識，重視公共圖書館在社會生活中的重要作用和地位，重視公共圖書館的建設和發展，才能使公共圖書館徹底去除陳年陋習，真正為民所用，為民所有！

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[3]中國公共圖書館窘境亟待改變 專業人才缺乏[EB/OL].[2010-06-04].http://www.chinanews.com.cn/cul/news/2009/11-19/1972776.shtml.

[4]天堂應該是圖書館的模樣[EB/OL]. [2010-06-04].http://xjtunew sxjtu.edu.cn/pinggu/pgzx/2007-05/1179111230d14074.shtml.

[5]2009年全國共有公共館2833個[EB/OL].[2010-06-05].http://www.xhsmb.com/html/Article/GJDT/2010/03/05/1344331409.html.

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[18]全國文化信息資源共享工程督導和公共圖書館評估工作總結會暨古籍保護工作會議在北京召開[EB/OL].[2010-06-05].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/gzdt/201002/t20100202_76834.html.

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