公共圖書館法對讀者權利的法律保護

龍華陽（重慶師范大學 重慶 400047）龍 滔（重慶圖書館 重慶 400037）

1 問題的提出

在我國，至今沒有一部全國性的圖書館法，已頒布的地方性圖書館法規也沒有對讀者權利作統一界定，圖書館規章制度對讀者權利又多有踐踏，并且在圖書館服務中對讀者權利有意、無意地漠視和侵害的事情屢有發生，讓我們看到讀者權利的實現是不確定的，甚至是困難的。

如何依法尊重和保障讀者權利，確保讀者自由、平等與合法地利用圖書館，使讀者權利真正從應然權利經法定權利到實然權利得以實現，顯然是當前我國圖書館界應該深思、圖書館立法應當明確的重要課題。

2 讀者權利的法律解讀

2.1 讀者權利

從法理角度理解，讀者權利是公民、法人或非法人組織以圖書館利用者的身份，享有自由、平等、合法利用圖書館資源且不受非法侵犯的權利。其基本法律含義是：由法律規定的，與圖書館發生法律關系的權利主體——讀者具有自由、平等、合法利用圖書館資源的能力或者資格，簡單地說，是法律承認的讀者利用圖書館的憲法性權利。

在法律背景下審視讀者權利，我們應該知道 “讀者”必然是“公民”，但“公民”未必是“圖書館讀者”的道理。讀者權利除由公民成為“圖書館讀者”的權利和作為“圖書館讀者”的權利兩部分組成外，還應該包括讀者應盡的義務。

2.2 讀者權利與讀者權益

從法理角度看，權利是法律所保障的一種法律關系，它是與義務緊密聯系在一起的；而權益是權利關系中所保護的具體利益，是一種單獨的、個體的、在權利的法律效力作用下的利益體現。因此，讀者權利應該明確為法理意義上的一種人生自由權，即讀者權利是公民、法人或非法人組織以圖書館利用者的身份，為獲取知識、了解信息、愉悅身心、促進個性發展而享有的自由、平等、合法利用圖書館資源且不受非法侵犯的權利，它是公民自由地獲得、處理和傳播信息的公民信息自由權的一部分；而讀者權益則是讀者在圖書館享受的各種服務的具體利益。

2.3 讀者權利與義務

為了從本質上全面理解讀者權利的內涵、更好地保障讀者應有的各種權利，在研究讀者權利時，要將其和讀者義務作為一個辨證統一的整體。讀者權利和讀者義務其實是一個共生體，是一個事物矛盾的兩面，故從讀者權利角度看，讀者在享有圖書館相應權利的同時，也應該具有承擔遵守圖書館法律、法規、條例及規章制度的義務。

3 《公共圖書館法》對讀者權利法律保護的思考

2008年11月，我國《公共圖書館法》立法啟動。這是黨和政府以人為本、以改善民生為重點加強社會領域立法思路的體現，標志著作為應然權利的讀者權利從憲法性文化權利通過立法轉化為法定權利，為讀者權利能夠真正獲得國家法律強制力的保護、進而成為讀者的實然權利、依法受到保護并可實際操作奠定了有力的法制基礎。因此，“所有對公共圖書館本身的條件保障和制度設計，都必須站在如何更好地保障公眾利用圖書館權利的高度去審視、去選擇、去研究、去設計”[1]。

基于此，筆者認為讀者權利保護的立法是知易行難的。立法是法治的基礎，立法的質量決定著法治的質量，質量不高的立法不但難以實現立法的宗旨，而且可能造成負向的規范引導，并危害法律的權威。因此，基于讀者利用圖書館權利保護的立法價值導向視角，筆者認為，在圖書館立法中涉及對讀者權利的法律保護的問題，應該給予思考和解決以下幾個主要方面。

3.1 《公共圖書館法》立法對讀者權利的法律保護

依據2009年11月4日在南寧召開的我國“《公共圖書館法》（初稿）座談會”上討論的《中華人民共和國公共圖書館法（討論稿）》（以下簡稱本法討論稿），筆者認為，就讀者權利的法律保護，立法中應特別關注這樣一些情況。

3.1.1 《公共圖書館法》立法對讀者權利保護的基本定位

筆者贊同《公共圖書館法》立成一部公眾基本文化權益保護的法律，為依法保障讀者信息權利和圖書館信息權利服務。因而，立法對讀者權利的保護應定位在從應然權利角度界定讀者權利的范圍和種類，從法定權利角度規范依法保障讀者權益的種種方法和途徑，從實然權利角度預測并完成讀者權利的實現和救濟。凡發生危害讀者權利、侵犯讀者權益事件時，應依法救濟。當讀者合法權利與圖書館管理等公權力發生沖突時，應遵循權利優先、權力止于權利的原則；當權利與權利沖突時，應依據不同種屬的權利競合時基本權利優先的原則解決爭端，切實依法保護讀者權利。這樣，才能使立法體現憲法精神，保證公共圖書館的公益性，凸顯政府依法保障公民文化權利的具體行動；從制度正義角度保障讀者對平等享受圖書館基本服務、公平獲取和自由選擇或不選擇文獻資源和信息、圖書館服務知情權、人身及財產安全、個人隱私保護和人格尊嚴、監督和侵權救濟等基本權利的實現；從法律的禁止性規定角度確立侵害讀者權益應承擔的相關法律責任；從館員職業道德規范和圖書館服務宣言角度維護讀者的道德權利；基于公平正義，從傾斜性權利配置制度的角度反映公共圖書館公平服務，代表法律對弱勢讀者群體的關懷；通過與本法配套的法規，如公共圖書館法實施細則、地方法規、部門規則和司法解釋等后繼立法的制定和實施，為解決《公共圖書館法》在下一步的實施中依法保障讀者權益的具體問題，從實際操作層面上提供現實可行的保證。

3.1.2 對本法討論稿“讀者權益與圖書館服務”中規定的讀者權利具體法律保護的思索

（1）在第4章關于讀者權益中，基于權利與義務在法律上的不可分割的聯系，一方面對讀者權利實現（第26條）規定“國家保障自然人、法人及其他組織享受平等利用公共圖書館文獻信息資源的權利”，對“讀者權益”保護具體從5個方面予以明確規定；另一方面從讀者權利在公共圖書館實現應當以履行一定義務為基礎（第27條）的角度，從4個方面予以詳細規定。這是迄今為止在國家立法層面上第一次從責任與義務角度詳盡設定對讀者權益的具體法律保護。

筆者認為，修改起草時應考慮完善對“公共圖書館工作”的基本界定，如增加條文“各級公共圖書館依法制定業務發展規劃、讀者服務規章制度、業務和技術規范，開展圖書館工作，引導讀者利用圖書館”。同時，應提煉和完善讀者權益的具體內容，加強關于讀者權利保障和讀者義務履行的可操作性法律規范的擬制，以強化讀者權益意識。如在第26條“讀者權益”所列舉的具體權利中應增加享有“安全保障權利”、“人格尊嚴權利”和“個人隱私保護權利”，把該條“讀者權益”中“自主選擇普通讀物而不受干預的權利”中的“普通讀物”修改為“普通文獻信息資源”；把第27條“讀者義務”中“遵守公共圖書館規章制度”的義務修改為“遵守法律、法規和公共圖書館規章制度”的義務，并將“尊重知識產權，合理合法地利用文獻信息資源”中的“合理合法地利用”修改為“合法地利用”。這樣有望從立法層面上對公共圖書館工作予以規范，有利于從法律和制度上實現對讀者權利的更好保護。

（2）在第4章關于圖書館服務（第25、28、30、29、31、32、33和34條）中，從圖書館運營管理中的讀者服務角度確立公共圖書館服務總體規定、基本服務免費及服務范圍、服務要求、讀者個人信息保護、讀者監督和延伸收費服務等相關條款，是國家立法層面上第一次通過圖書館權利與義務、圖書館公權力與讀者權利等辨證協調、統一來體現對讀者權利的真正保護。但筆者認為修改起草時應規范法條的表述、完整體現圖書館服務的內容，通過合法、有效的服務強化讀者權益的保障。由于本討論稿對縣級公共圖書館地位和作用定位模糊，不僅不利于全國約2500個縣（區）級公共圖書館依法在構建覆蓋全社會、普遍均等的公共文化服務體系中發揮應有的作用，同時對保障讀者自由、平等、合法利用圖書館也缺乏明確的法律規制。鑒于縣（區）級公共圖書館在我國覆蓋了幾乎所有的縣（區）及縣以下的遼闊地域，公眾利用圖書館文獻信息資源的文化需求基本上來自縣（區）級公共圖書館、所轄縣區鄉鎮、城市社區的圖書館（室）和農村書屋，因此可以說，縣級圖書館工作是搞好我國公共圖書館工作的關鍵所在，是我國公共圖書館事業的基石。縣級公共圖書館工作搞好了，對上有利于省級圖書館的工作開展和全省圖書館事業的平穩發展，對下又能很好地組織和管理鄉鎮、街道（社區）圖書館（室）的服務工作，從而更廣泛、更直接有效、更及時地服務社會公眾。所以筆者認為，修改起草本法時，應考慮對縣級公共圖書館的特別保護性規定條款，特別是對落后的貧困地區和少數民族地區縣級公共圖書館起碼的保護性條款規定。筆者建議增加“國家注重縣級公共圖書館建設，扶持貧困地區和少數民族地區公共圖書館事業發展”條款。這樣可以從國家法律層面明確規定基層公共圖書館的地位和作用，能為基層圖書館的服務保障廣大讀者的權利提供法律和制度上的保證。

3.1.3 對本法討論稿有關章節關于讀者權利保護規定體現法律關懷的認識

（1）第1章“總則”和第6章“保障措施”中涉及“立法宗旨”、“公共圖書館定義”、“公共圖書館設立原則”、“欠發達地區、少數民族地區扶持”和“政府（館舍）規劃與建設”、“政府經費投入”、“設備配備”、“稅收優惠”的保障及“政府信息公開”、“圖書館評估”等條文設置，從立法宗旨和原則、圖書館權利、服務定位和政策激勵等方面體現了保護公眾的基本文化權益，構建覆蓋全社會、普遍均等的公共文化服務體系，關注和實現讀者權利法律保護的基本價值取向。但筆者認為，本法修改起草時應遵循用立法促進圖書館事業發展的宗旨，明確和完善公共圖書館服務體系與功能定位，加強對政府責任的法律規定，使政府有關機構在對公共圖書館的行政管理中做到依法行政，有效關注讀者民生，從保障政府依法管理圖書館事業角度整體實現對讀者權利的保護。政府要承擔起自己在圖書館發展中應承擔的責任，否則也應依法受到處罰。

（2）第2章“公共圖書館的設立”、第3章“文獻信息資源建設”和第5章“工作人員”中涉及“各級公共圖書館設立及機構設置”、“規劃與建設”、“文獻信息資源采購、搜集、加工、利用、保護”、“數字資源建設”、“文獻信息資源共建共享”、“圖書館員配備”、“員工的職業準入”和“職稱、學歷及知識儲備”等條文設置，明確反映了圖書館的各項工作都是從不同方面為實現讀者權利的法律保護而展開的。但是，上述相關條款在體現讀者權利保護的法益和具體實現等方面銜接不夠，配套保護的手段和措施不明，對本法保障讀者實然權利的實現不利，所以筆者建議修改起草有關具體條款時，應本著保護讀者權利、做到“零容忍”的態度，切實注意強化從圖書館依法運營和讀者服務角度具體實現讀者權利的保障。

3.1.4 關于本法討論稿“法律責任”對危害和侵犯讀者權利行為法律處罰的立法建議

由于本法討論稿第7章“法律責任”起草時為空白，座談會上對這部分鮮有討論。但筆者認為法律責任這一章是讀者權利法律保護的“重頭戲”，故在此略述己見，以期與同行共同探討。

為從讀者權利法律保護角度對危害和侵犯讀者權益的各種違章犯法行為進行處罰并在立法時做到“零容忍”，在條文修改起草時，應考慮條文設置的一般原則、對讀者權益侵權的范圍、侵害讀者權益應承擔的法律責任和救濟途徑等內容。

（1）條文設置的一般原則 讀者權利保護原則，即保障讀者自由、平等、合法地利用圖書館；違法侵權必糾原則，即做到有法必依，執法必嚴，對各種違法侵犯讀者權益的行為依法按規處罰；讀者權益依法救濟原則，即讀者具體權益在受到不法侵害時依法進行強制性保護，使其獲得救濟。在讀者權利保護條文設定時，力求做到保護形式與內容的統一，保護權利與義務的統一和保護個體利益與群體利益的統一。

（2）讀者權益侵權范圍 針對不法侵害和違章侵犯，對讀者權益侵權范圍的界定，包括但不限于：

●民事侵權 可能造成民事侵權而承擔民事責任的行為主要有：①在公共圖書館運營和服務中因缺乏對讀者權利的保護意識而長期形成在借閱、咨詢、設備使用等方面對讀者權益侵害的各種“潛規則”、“隱規則”；②工作人員不合格的業務能力、服務水平和職業道德可能造成對讀者正常利用圖書館的阻礙，進而侵害讀者權益；③個體讀者只享受權利不履行義務或基于私利采取作為或不作為的方式影響圖書館的正常服務工作，如偷竊文獻信息資料、損壞圖書館計算機設備、破壞閱讀秩序等，造成對其他讀者權益的侵害。

●行政侵權 可能引起行政責任的主要情形有：①在公共圖書館的管理工作中重管理輕服務，重工作程序輕讀者利益，“霸王式”乃至違法的規章制度等導致在讀者服務中發生侵害讀者權益的現象；②政府部門在對本地圖書館事業的管理、規劃與建設、經費投入和工作監督等方面的不作為、亂作為，可能造成所轄區域公共圖書館的運營和服務缺乏政策支持、經費保障和服務條件不能滿足讀者需求，從而直接或間接地影響讀者利用圖書館，造成對讀者權益的侵害。

●刑事侵權 可能承擔刑事責任的情形主要有：①因公共圖書館建筑、讀者服務中存在重大隱患而又疏于管理和整改，造成讀者群死群傷等重大責任事件；②讀者、其他公民或圖書館員工在公共圖書館外借室、閱覽室、報告廳等公共場所實施對現場不特定多名讀者的人身傷害，或縱火、爆炸、投毒等造成不確定多人的死傷等重大傷害事件；③讀者、其他公民或圖書館員工在公共圖書館非法結社從事違法犯罪活動觸犯刑事法律的事件。

（3）侵害讀者權利應承擔的法律責任 從公共圖書館運營和服務中造成對讀者權益侵害的范圍看，對侵害讀者權利應該視侵權性質分別承擔民事責任、行政責任和刑事責任。由于侵害讀者權益行為大多發生在民事侵權方面，故我們主要探討民事侵權責任的問題。

通常，發生侵害讀者權益并依法應該承擔民事法律責任的情形主要有：

● 公共圖書館在普通服務中作為、不作為而導致的欠服務、過服務，造成對讀者民事侵權的，由圖書館或具體工作人員承擔民事責任。

● 公共圖書館設備、設施問題影響并損害讀者正常利用圖書館構成民事侵權的，由圖書館設備、設施維護部門或讀者服務部門及具體工作人員承擔責任。

● 在公共圖書館因墜落物、拋擲物致讀者人身、財物受損害構成民事侵權的，能確認加害人的由加害人承擔，不能確認加害人且無法確認證明責任、賠償責任的，依照無過錯原則，由圖書館及相關管理責任人承擔民事責任。

● 因公共圖書館國有公共設施造成讀者人身安全損害的，由所有人、管理人或占有人（即圖書館的上級主管部門和圖書館）承擔民事責任。

● 因電子文獻信息資源服務管理和使用問題造成知識產權侵權糾紛而影響讀者合法、有效利用文獻資源構成侵權的，由公共圖書館及其電子資源管理部門、讀者服務部門承擔責任。

● 因圖書館員工對圖書館資源過度使用或違規長期占有，造成讀者不能使用或無法正常利用所構成的民事侵權，由公共圖書館資源部門和違規員工承擔責任。

● 因圖書館不合理或違犯規章制度實施造成讀者合法權益受侵害的，由公共圖書館及管理者承擔民事責任。

● 因圖書館延伸服務（如有償服務）造成對讀者消費權益損害的，由公共圖書館具體服務部門或工作人員承擔對讀者的消費者權益賠償責任。

● 因使用不當或工作人員故意或過失泄露讀者個人信息造成對讀者個人隱私權益侵害的，由公共圖書館和具體工作人員承擔民事責任。

● 因工作人員或相關規章對弱勢讀者群體，如殘障人、病人、宗教人士、少數民族、服刑人員和文獻利用能力差的特殊讀者以及少年兒童、高齡老人和農民工等特別讀者的歧視性區別服務，造成特定讀者權益損害的，由公共圖書館具體服務人員或公共圖書館及管理者承擔侵權責任。

● 因讀者不履行法定義務或違規違法造成對圖書館或其他讀者權利損害的，由實施侵權行為的讀者和公共圖書館相關部門及工作人員承擔責任。

3.2 憲法、相關法律法規等對讀者權利具體、完整的法律保護

在我國，憲法、相關法律法規、地方圖書館法規等及《公共圖書館法》形成的多位一體的系統法律法規，是對讀者權利形成的有效法律保護。我們應該按照上述思路完善《公共圖書館法》并充分發揮現有法律法規的作用，切實保護好讀者權利。

3.2.1 憲法、相關法律法規對讀者權利的現有保護

《憲法》關于圖書館事業的專指規定（第22條）和轉變為專門法規定的間接條款規定（第2、5、15、19、20、23和47條）是作為專門法的《公共圖書館法》的指導原則和基礎。通過制定圖書館法，可以使公民抽象的憲法性文化權利由應然權利轉化為實然權利，成為公民自由、公平、合法利用圖書館的現實權利，使讀者權利的法律保護真正有法可依，違法必糾。因而制定圖書館法是增強憲法實施效力的必由之路，也是具體體現和落實憲法精神的重要步驟[2]。

在我國，涉及圖書館讀者權益保護的相關法律主要有《民法通則》、《物權法》、《消費者權益保護法》、《侵權責任法》、《行政法》、《行政訴訟法》及《刑法》等。實踐中，當讀者權益受到侵害時，通常憑借上述法律依法實行救濟。從法意體現和保護讀者權益看，《民法通則》和《物權法》借用人格權與物的占有權、使用權等表達讀者維護人格尊嚴、對文獻信息資料的使用等權利；《消費者權益保護法》借用知悉真情權、安全保障權等表達讀者擁有圖書館服務知情、人身安全等權利；《侵權責任法》中隱私權侵犯、網絡服務提供者責任和高度危險物責任等相關條款，可以使讀者在個人隱私保護、網絡服務提供侵權和人身財產安全等方面受到侵害時依法救濟。這些法律的適用對于貫徹憲法精神、有效實施圖書館專門法律、達到處罰侵犯讀者權益的行為、定紛止爭以及合法、有理、有利保護讀者權益具有良好的效果。

3.2.2 與《公共圖書館法》配套的法規對讀者權利的保護和完善

與《公共圖書館法》和相關法律相配套的法規，如公共圖書館法實施細則、部門規則、司法解釋和地方法規等后繼立法，是為了切實解決《公共圖書館法》實施中的現實問題和困難服務的，因而為有效解決讀者權益的具體侵權、維護讀者權利開辟了可行的操作路徑。為此，我們在后續的實施細則、地方法規和司法解釋制定或修訂時，應遵循憲法精神和《公共圖書館法》立法價值取向，有效完善、規范、統一相關立法，圍繞讀者權利的法律保護，進一步做好讀者權益的保障工作。

3.2.3 圖書館現行行政規章和管理制度對讀者權利的保護

圖書館行政規章和管理制度是最接近圖書館日常管理和讀者服務工作的“游戲規則”。為了貫徹落實《公共圖書館法》立法精神、加強讀者權益保護，我們在依法制定和修訂它們時，應提倡求和諧、講人性、重權益、強服務、多規范，使圖書館的各項行政規章、管理制度成為《公共圖書館法》有效適用的保障。

3.3 讀者權利的救濟

圖書館服務的公益性決定了讀者權利保護的普遍性和廣泛性。但是，圖書館專門法律缺失、地方立法標準不一、規章制度濫觴和圖書館服務衙門化，加之理念不講人性化、服務缺乏個性化，導致屢屢發生對讀者權益的不法侵害。因此，圖書館讀者權利救濟的抗爭就順理成章了。

法諺云：“沒有救濟就沒有權利。”在走向權利時代的今天，探討依法保護讀者權利，有賴于國家法制的完備、政府依法行政、圖書館依法管理、讀者權利意識驚醒、維權意識增強以及公民和全社會道德水準的不斷提高。

在讀者權利救濟上，我們采取公力救濟為主，私立救濟為輔的方式（公立救濟是指當權利人的權利受到侵害或者有被侵害之虞時，權利人行使訴訟權，訴請人民法院依民事訴訟和強制執行程序保護自己的權利的措施；私力救濟是指權利主體在法律允許的范圍內，依靠自身的實力，通過實施自衛行為或者自助行為來救濟自已被侵害的民事權利），基于公平、正義、效率，建立讀者權益糾紛解決機制，通過調解、和解和仲裁等非訴訟解決機制和法律訴訟解決機制，化解矛盾，定紛止爭，保護讀者合法權益。依法具體實施救濟時，應針對侵權性質和侵害造成的損害程度，平衡價值沖突，依據法律的價值位階原則、個案平衡原則和比例原則（解決法的價值沖突的原則主要有價值位階原則、個案平衡原則和比例原則。價值位階原則是指在不同位階的法的價值發生沖突時，在先的價值優于在后的價值；個案平衡是指在處于同一位階上的法的價值之間發生沖突時，必須綜合考慮主體之間的特定情形、需求和利益，以使得個案的解決能夠適當兼顧雙方的利益；比例原則是指為保護某種較為優越的法價值須侵犯一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度），嚴懲侵害讀者權益的行為，最大限度地實現對讀者權利的法律保護。

4 結 語

綜上所述，通過《公共圖書館法》立法對讀者權利法律保護的種種思索和論證，探討從讀者利用圖書館權利保護的立法價值導向角度，實現讀者權利的法律保護，正所謂用“法眼”觀察圖書館服務之種種現象，而后用“法言”闡釋并反思圖書館立法保護讀者權益現象的人不可推卸的責任。愿我們的生活中少聽到讀者權利救濟之事，多看見讀書美麗生活之趣。

[1]李國新.關于公共圖書館立法及其支撐研究[J].中國圖書館學報,2010(2): 4-8.

[2]肖 燕. 中國圖書館立法的實施與需求[J]. 圖書與情報,2006(1):3-5.