國外公共圖書館法制建設及其對我國的啟示——以美國、日本、韓國為例

金 潞 孔蘭蘭（華南師范大學經濟與管理學院 廣東 廣州 510006）

圖書館法作為近代圖書館事業發展的產物，已成為國家引導和促進公共圖書館事業發展的重要手段，公共圖書館法制化建設已形成全球性氛圍。我國自2001年至今的10年間歷經了曲折的圖書館法制建設過程，而且仍在摸索前進。借鑒國外的先進經驗和成果，對我國公共圖書館法制建設大有裨益。

1 公共圖書館法制建設的必要性

立法有助于貫徹人類的觀念與意志、實現共同的目標，公共圖書館的健康、持續、穩定發展必須要以法律作為保障。完善的法律可以使公共圖書館本身樹立起“依法治館”的理念，政府部門及社會各界也都會為公共圖書館“法治”提供支持。

1.1 國外公共圖書館法制建設概況

從國外公共圖書館立法的歷史可以看到，自1848年美國馬薩諸塞州議會批準波士頓市建立其市級公共圖書館法案到1850年英國議會通過世界第一部全國性《公共圖書館法》以來，據不完全統計，目前世界上已有40多個國家和地區頒布了公共圖書館法案。其中，以歐洲最為繁盛，愛爾蘭、丹麥、德國、法國、英國等20余個國家或地區對公共圖書館進行了法制建設。美洲的阿根廷、加拿大、美國等10余國，大洋洲的澳大利亞、新西蘭等5國，亞洲的不丹、韓國、日本、印度、中國臺灣等9個國家或地區和非洲的南非也相繼制定了公共圖書館法或在圖書館法中規定了公共圖書館的相關條款。

1.2 我國公共圖書館法制建設歷程

我國公共圖書館法制建設之路歷經曲折。1980至2000年進行了理論探索。1982年由文化部頒布《省（自治區、市）圖書館工作條例》。1990年文化部啟動《公共圖書館條例》的起草工作，并征求了圖書館界和有關部委的意見。形成草案后還在部內進行了審議，后由于機構改革等原因中斷。1996年以來，《上海市公共圖書館管理辦法》、《深圳經濟特區公共圖書館管理條例（試行）》、《內蒙古自治區公共圖書館條例》、《湖北省公共圖書館管理條例》、《北京市圖書館條例》和《河南省公共圖書館管理辦法》等地方性法規相繼出臺和實施，為制定國家層面的公共圖書館法奠定了良好的基礎。

2001至今，理論與實踐研究并進。2001年初文化部牽頭提出啟動《圖書館法》立法進程。2004年中宣部印發的《關于制定我國文化立法十年規劃 （2004-2013）的建議》中，將圖書館法列入前5年的立法規劃[1]。十一屆全國人大一次會議上提出的關于制定圖書館法的議案（第296號），已被列入十一屆全國人大常委會立法規劃中的第二類項目[1]。2008年，《公共圖書館建設用地指標》、《公共圖書館建設標準》兩個國家標準正式頒布執行[2]。2008年11月，國家文化部決定正式啟動《公共圖書館法》立法工作[3]。可見，國內外客觀條件決定了我國公共圖書館的法制環境建設勢在必行。

2 美、日、韓公共圖書館法制建設研究

2.1 美國賦予公共圖書館自主權以保障其運營

美國的公共圖書館有很大的自主權，依法辦館，自主運營。其法律體系完善，圖書館活動完全置于法律的保護之下，因此其公共圖書館事業一直在穩步發展。1848年，美國馬薩諸塞州議會批準了波斯頓公共圖書館的建立，1年后，新罕布什爾州議會正式通過一個普通法，允許各市、鎮建立供當地居民免費使用的公共圖書館。1872年，伊利諾斯州通過的《公共圖書館法》第一次提出設立一個單獨的機構來管理公共圖書館。此法后來成為西部許多州制定《公共圖書館法》的范本[4]48。如今，美國每個州的法典上都載有《公共圖書館法》，這為公共圖書館的建立、管理及經費提供了合法根據。

美國各州的《公共圖書館法》較為相似。其主要條款有：①關于公共圖書館的建館：承認由州議會授權市政當局建立公共圖書館。②關于公共圖書館經費來源：一部分來源于專門圖書館征稅。法律授予公共圖書館社團組織征稅權，所得稅款單獨指定為“圖書館基金”，不與社團組織的其他基金相混。另一部分是市政當局從總稅收中劃出的撥款。③關于公共圖書館管理體制：規定一個特定人數的理事會，人員經過委任或選舉，有規定的任期，并列出理事會的權利和義務。④公共圖書館永遠免費供當地居民使用。⑤授權公共圖書館社團對損壞圖書館財產及不歸還圖書館書籍的人實行罰款制度。⑥公共圖書館委員會向公共圖書館社團及州立圖書館機構提呈年度報告。⑦在兩個或兩個以上公共圖書館間實行聯合圖書館服務[4]49。

除了國家和各個州的專門圖書館法規，美國還有很多相關的法律法規對公共圖書館法制化建設加以補充和完善，如《高等教育法案》、《版權法》中都有針對公共圖書館的相關條例[5]。另外，1939年，美國圖書館協會發表《圖書館權利宣言》，代表美國圖書館界對公共圖書館擁有的“自由權利”作了“集團性”確認[6]。美國政府認同一些與圖書館有關的國際條約、協定和章程，使得其公共圖書館法制建設與國際接軌。

2.2 日本以教育法為支撐的公共圖書館法律體系

日本圖書館法律體系建設是隨著明治維新的開放性國策開始的，但其現代化法制建設則是于戰后逐漸趨于完備的。日本于1948年頒布的《國立國會圖書館法》和1950年頒布的《圖書館法》，是其現代圖書館法律體系建設的開端。目前，日本已形成以《憲法》精神為宗旨，以《教育基本法》、《社會教育法》為基礎的圖書館法律體系[7]。

對于公共圖書館，日本有關當局頒布了《日本公共圖書館的設置和運作規范》（以下簡稱《規范》）管理其行為。它是根據1950年頒布的第118號《圖書館法》第2條第2款關于公共圖書館的規定所制定的法律之一。由日本國家立法機構制定、日本國會通過，并以國家強制力保證其實施[8]。 其核心作用是實現國家對公共圖書館的具體管理與指導。《規范》的內容主要包括圖書館的組織結構和服務方式，以法律形式確定了公共圖書館的購書經費、圖書館位置分布等具體問題；同時，還規定應設置教育委員會管理圖書館專業人員，圖書館間應廣泛地開展聯系與合作[8]。《規范》的頒布是為了更好地解釋、理解和執行《圖書館法》的相關規定，輔助《圖書館法》各項宗旨的實現，保持和提高公共圖書館為讀者服務的水平。

公共圖書館是教育的目的與作用的延伸，日本公共圖書館法律體系的重要特征是公共圖書館立法與教育立法具有同步性。日本把圖書館作為教育機構之一，公共圖書館立法以教育法為基準，各類教育法對公共圖書館也非常關注。《規范》就是把《教育基本法》、《社會教育法》、《學校教育法》等作為立法基礎的，而且《教育基本法》、《社會教育法》等都明確了公共圖書館的重要地位[7]。

2.3 韓國公共圖書館事業的立體法律保障機制

1963年韓國頒布第一部《圖書館法》，1994年頒布《圖書館及讀書振興法》， 2006年10月，韓國頒布了新的《圖書館法》，將公共圖書館評估寫入了法律[9]。

現行2006年《圖書館法》共9章48條，外加附則。其中第4章專門為公共圖書館規定了相關條款，共12條，包括地方性公共圖書館信息服務委員會設置及其運營費的補助和資料的呈繳；公立公共圖書館的運營與援助；公立公共圖書館館長及圖書館運營委員會；私立公共圖書館的登記及閉館；私立公共圖書館的援助及運營費用[9]。公共圖書館機構之運作、制度之實施所需經費均從文化藝術振興基金中劃撥；對部分公立公共圖書館的設立、運營及資料收集，國家及地方自治團體可給予必要的經費支持；公立公共圖書館的運營費由該地方自治團體一般會計費承擔[10]。

在韓國公共圖書館法制化建設的過程中，其圖書館協會起到了重要作用。它是涵蓋全國所有公共圖書館及圖書館人的唯一圖書館聯合體，目標是促進圖書館振興、資源共享，研究全國圖書館之間的業務合作、經營、管理，與相關的國際團體協作，致力于提高社會文化水準。從其成立法制委員會起草第一部《圖書館法》草案、修訂草案、組織會議討論、廣泛征求圖書館界的意見、促成議案，直至對于現行《圖書館法》的制定、修改、頒布等，都反映出其在韓國圖書館法制化建設中的積極作用[11]。

3 我國公共圖書館法制建設之道

3.1 密切聯系國家經濟教育政策，推進立法進程。

首先，經濟基礎決定上層建筑。公共圖書館事業是社會文化事業的一部分，屬于上層建筑，法律更是上層建筑的重要組成部分，《公共圖書館法》的制定依賴于經濟的發展。美國的公共圖書館事業隨著其經濟的發展而發展，圖書館事業的發展又帶動了相關法律法規的制定和實施。日本現代意義的圖書館立法是戰后才出現的，此時日本開始了全面而深刻的社會改革， 在接受美國開放性社會經濟政策的同時也對公共圖書館事業進行了改革。韓國60年代開始邁向工業化進程，并頒布第一部《圖書館法》；90年代，韓國經濟逐步融入世界化進程，圖書館事業也蓬勃發展，開始實施《圖書館及讀書振興法》 ; 21世紀的韓國在經濟發展的推動下，其公共圖書館法制化建設進程也不斷加快。現階段，中國經濟快速、穩定發展，人民的物質文化水平不斷提升，精神文化需求也大幅度增加。公共圖書館作為公共文化服務機構，只有密切聯系國家經濟政策動向，才能完善自身法制化建設。

其次，公共圖書館擁有教育職能，教育事業也不能忽視作為其支柱之一的公共圖書館的建設。日本的3部圖書館基本法就是以《教育基本法》、《社會教育法》、《學校教育法》為依據制定的。美國的公共圖書館更注重對公民的教育功能，其各州的圖書館活動都是由州教育署管轄的，說明美國是把圖書館看成了教育目的和作用的延伸[12]。在我國圖書館相關法律法規尚不完善的情況下，如果能緊密結合教育法規并依靠其確定公共圖書館的法律地位，無疑對《公共圖書館法》的制定、實施有極大的推動作用。我國《教育法》、《教師法》、《科學技術進步法》、《文物保護法》等法律的頒布，體現了國家對科學文化教育事業立法工作的重視。公共圖書館立法應與教育立法緊密聯系，使其成為國家教育、科技、文化立法的主要內容[13]。

3.2 推動各界參與公共圖書館立法，建立反饋機制。

公共圖書館雖是社會文化教育的一部分，但向來都處于弱勢地位，受到的關注和保護相對公共圖書館行業的重要性來說是遠遠不夠的，因此必須形成一個自我保護機制。韓國在圖書館立法中十分注重各種方式的社會參與，使立法更為客觀、公正，并使各方面達成一致。韓國現行《圖書館法》從2002年開始討論直到2006年正式發布，經歷了數十次的修訂，并多次向圖書館界及其他學界征求意見。美國在進行公共圖書館立法時，為各方面提供了發表意見的機會，而不是把圖書館立法局限為少數議員的小團體行為。這種廣泛的參與不僅能積極推動社會各界參與公共圖書館立法，也能在對立問題的爭論中產生一些更加貼近實際的法律構想。

對于我國而言，公共圖書館的社會地位和受關注程度都不高，因此要以人為本，充分調動各方面積極因素，加緊公共圖書館立法工作。一部完善的公共圖書館法的制定必須包含法律制定機制、執行過程、反饋機制，并根據執行過程中反饋的問題信息再進行修訂。完善的反饋機制對《公共圖書館法》的實施有重要意義。而我國公共圖書館的現狀決定了其法制建設過程中反饋渠道和反饋機制的不健全，以致公共圖書館法律保障體系機能不全、影響力小、操作性差。調動社會各界對公共圖書館法制環境建設的積極性，對《公共圖書館法》的實施和反饋修訂都是有益的[14]。

3.3 國家法規與地方條例互補，完善法律制度。

美國公共圖書館法的條文源于各州的法律法規，直至1956年才頒布了第一個國家級《圖書館服務法》。日本的公共圖書館法律體系也分為國家性法規和地方性法規。我國可借鑒其做法，在各省市立法的基礎上，制定國家級《公共圖書館法》，由此構成一個國家立法與各省市立法相結合的公共圖書館法律體系。

我國不同地區經濟和教育的發展水平極不平衡，一部總的法律不能解決所有問題，必須因地制宜地制定地方條例和規則來保障地方性公共圖書館的法制建設。近幾年我國地方圖書館條例平穩發展，但都有不可避免的局限性，如經費來源不穩定、法律責任問題模糊不清、文獻資源共享與知識產權、殘疾人服務等問題均未涉及。由于缺乏法律強制性、責任機構不明確、籠統模糊等原因，使得各項條例的執行遠沒有達到應有的深度。由于地方公共圖書館法規的制訂和修訂依賴于整個公共圖書館法律體系的構建和完善，其法律體系的構建不僅要考慮國家層面的一系列法律法規和規范標準，而且要考慮地方出臺的一系列法規政策。這就需要國家制定具有法律約束力和強制性的國家公共圖書館法，規定經費、館舍建筑標準等，各省市自治區可根據實際情況制定適合本區域的規章制度，共同對公共圖書館建設中涉及的館舍建筑、人事制度、經費投入等問題進行明細規定。

3.4 強化中國圖書館學會職能，加強行業自律。

圖書館行業自律性規定能使圖書館及其從業人員自覺依照內心確立的職業道德觀念進行自我約束，對社會和公眾負責。美、日、韓三國都有自己的行業自律性規定，并由其各自的圖書館協會頒布和實施。美國于1948年頒布、1980年修訂的《圖書館權利宣言》代表美國圖書館界對圖書館擁有的“自由權利”作了“集團性”確認。1981年，美國圖書館協會公布《圖書館員道德規范》，核心內容是圖書館員為完成圖書館所承擔的社會職責而應該具有的職業理念、專業素養和行為準則[12]，旨在通過其“自律”，將“圖書館權利”中對公眾的責任與義務變為切實的行動。日本圖書館協會1954年通過并公布《圖書館自由宣言》，1980年公布《圖書館員倫理綱領》，規定了圖書館員應具備的職業道德、專業素質和其它相應的責任、義務和權利[12]，旨在通過圖書館員的自律，將《圖書館自由宣言》中對社會的責任和義務變成切實的行動。韓國的圖書館協會更是從頭到尾參與了其圖書館法制環境建設工作。

我國圖書館行業自律的道德準則必須跟上法制環境建設的腳步，而這個道德準則的制定則是代表圖書館界核心凝聚力的圖書館學會的責任。2002年底，中國圖書館學會頒布了《中國圖書館員職業道德準則》，2003年5月正式向社會公布。但隨著社會的發展，人們對圖書館的要求提高，此準則也不盡完善，與世界圖書館行業規范（如《公共圖書館宣言》等）仍存在差距。因此，準則的調整和實施也需要與時俱進，并依靠圖書館學會的力量約束、引導和監督圖書館從業人員養成良好的職業行為習慣，加強圖書館員的職業道德培養。《中國圖書館員職業道德準則》是公共圖書館法律體系的重要組成部分，對《公共圖書館法》的貫徹實施具有保障作用。

4 結 語

法律是最大限度地維護、實現各方利益的武器。借鑒世界各國的經驗，加快立法工作，是保障公共圖書館事業可持續發展的關鍵。在地方圖書館法規、規章和圖書館職業道德準則的保障下，我國《公共圖書館法》的頒布、實施、反饋和完善必將形成一個有機整體。在社會各界對公共圖書館事業的認識、重視程度普遍提高，對立法工作寄予很高期望，國家具備相應財力的條件下，公共圖書館法制建設也將趨于完善和成熟。

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