改革開放以來我國國企利潤分配體制的變遷特征及趨向*

徐文秀

(福建師范大學 公共管理學院， 福州 350007)

一、新制度經濟學制度變遷理論概述

新制度經濟學是指以產權和制度為主要研究對象的當代西方經濟學流派，其代表人物有科斯(Ronald H.Coase)、諾思(Douglass C. North)等人。在新制度經濟學中制度被認為是影響經濟的重要因素，制度變遷理論是新制度經濟學的重要分支理論。

制度變遷理論的首要觀點是“制度決定論”，即認為有效率的制度是刺激經濟增長的關鍵。諾思認為，所謂經濟增長就是人均收入的長期增長，而一些通常被認為是影響經濟增長的因素，如技術進步、規模經濟、資本積累等并不是經濟增長的原因，它們本身就是增長的表現，而只有經濟組織和制度才是影響經濟增長的最終原因。在各種制度因素中，諾思特別強調了產權制度的基礎性作用，“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立產權以便造成一種刺激，將個人的經濟活動變成一種私人收益率和社會收益率接近的活動。”

制度變遷理論的另一個重要方面是研究制度變遷的動因及規律。根據變遷主體不同，制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩類代表性模型。誘致性制度變遷，是指制度的更迭是由一個人或一批人，在面對新的獲利機會時自發倡導、組織和實施的制度變遷形式。強制性制度變遷就是在政府對制度變遷的目標、模式和路徑具有理性的認識和精心準備的基礎上，由政府頒布命令或法律而實現的制度變遷。制度安排的創新到底會選擇哪一種形式，取決于每一種形式的成本與收益。諾思說:“在分工收益與分工成本間不斷發生的沖突，不僅是經濟史中制度結構與制度變遷的根源，而且也是現代政治、經濟實績問題的核心。”

新制度經濟學盡管產生于西方發達國家，但其方法和原理更適合于分析發展中國家，尤其適合于新舊體制轉軌的國家。從制度變遷的角度來講，目前我國正在經歷著社會主義市場經濟體制逐步確立和完善的演變。而國有企業改革，包括國企利潤分配改革作為我國經濟體制轉型中最核心和艱巨的制度轉型，也經歷了一系列復雜的制度變遷。新制度經濟學制度變遷理論對我國當前的國家與國企利潤分配關系的發展有著很強的解釋力和指導意義。因此，運用制度變遷理論來分析改革開放以來我國國企利潤分配的制度變遷歷程，通過對其變遷軌跡的梳理和剖析，揭示和總結其中的演變規律，對準確把握我國國企利潤分配改革未來變遷的趨勢，探索出一種高效率的國有企業改革途徑是很有裨益的。

二、改革開放以來我國國企利潤分配體制變遷的軌跡

國有企業的改革首先是從分配制度開始的，在過去30多年中，國有企業收入分配制度改革按照分配原則、分配主體和分配形式的變化過程可以劃分為以下幾個階段。

(一)企業基金制度(1978—1979)

改革開放之初，國務院及其企業主管部門連續頒發了《關于國營企業試行企業基金的規定》等多個政策文件，決定在實行獨立核算的國營工商企業中全面實行企業基金制度。工業企業按照完成國家八項計劃指標以及供貨合同的程度，可以按工資總額的5%從企業實現的利潤中提取企業基金，主要用于職工集體福利設施、彌補職工福利基金不足、發放職工獎金等。各行業主管部門也紛紛制定了各行業的企業基金辦法。企業基金制度拉開了我國國企利潤分配制度改革的序幕，也是我國經濟體制改革的核心內容之一。

(二)利潤留成制度(1979—1982)

1979年7月開始，為了進一步擴大企業自主權，調動企業和職工的生產積極性，國務院頒發了《關于國營企業利潤留成的規定》，要求試行企業按規定比例留用部分利潤，企業留用的利潤按國家規定的比例用于建立生產發展基金、職工福利基金和職工獎勵基金。這種方式比起企業基金制度有許多改進，主要表現在：(1)按企業當年實現的利潤和國家核定的利潤留成率計提企業留利。這樣，生產經營活動搞得好的企業實現的利潤就多，留利相應增加。這就解決了按工資總額提取企業基金而產生的企業留利封頂的問題。(2)在確定企業利潤留成率時，除了考慮到職工福利和獎勵對留利的需要以外，還考慮到企業技術組織措施、新產品試制、勞動安全保護、補充流動資金和計劃內基本建設投資不足的需要，擴大了企業財權。

(三)利改稅制度(1983—1987)

為了消除利潤留成制度的缺陷，進一步調整和完善國家與企業的收益分配關系，國務院決定從1983年起在全國范圍內推行利改稅的第一步改革。第一步利改稅也稱為稅利并存，主要是對有盈利的國營企業征收所得稅，即把企業過去向國家上交的利潤大部分改為用所得稅的形式上交國家。1984年10月國務院又開始了第二步利改稅，也就是從稅利并存形式過渡到完全的以稅代利形式。對盈利的國營大中型企業實行比例稅率，再根據不同企業的盈利情況征收一定比例的調節稅；對于國營小型企業和集體企業按照八級超額累進稅率征收所得稅，企業交納所得稅和調節稅后，稅后利潤按照制度的規定建立五項基金。第二步利改稅可以說既是國企利潤分配制度的改革，也是我國稅制改革的重要組成部分。

(四)承包經營責任制(1987—1993)

鑒于兩步利改稅仍然無法完全理順國家與企業之間的分配關系，有效地激發國有企業尤其是國有大中型企業的活力，1987年國有企業開始實行承包經營責任制。1988年2月《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》把承包制的最重要內容歸結為兩點:(1)按權責利相結合的原則，切實落實企業的經營管理自主權，保護企業的合法權益。(2)按照包死基數，確保上交、超收多留、歉收自補的原則，用承包上繳利潤的辦法取代了向國有企業征收所得稅的辦法，確定了國家與企業的利潤分配關系。自從承包制得到政府的認可并有計劃地組織實施以來，在全國大中型國營企業中得到了最大限度的推廣。

(五)利稅分流制(1994—)

由于利改稅制度和承包經營責任制各自的局限性無法適應深化經濟體制改革和國有企業轉換經營機制的需要，1993年國務院頒發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，調整了國家和企業的分配政策和形式，規定作為實行新稅制的過渡措施。此后從1994年開始，國有企業的利潤應該上繳國家的部分采取納稅的形式，并按照統一的稅率征收，剩余的部分全部歸企業所有。這就是目前國有及國有控股企業利潤分配主要采取的“稅利分流”制度，可以概括為“稅利分流、稅前還貸、稅后分利”。即在國家參與國有企業利潤分配過程中，開征一道所得稅，這一道所得稅對所有經濟成分的企業都是一樣的，而后再以適當的形式參與企業稅后利潤的分配。目前，國家參與國有企業(含國有控股企業)稅后利潤分配的主要形式有股份制與國有股分紅、承包制與稅后承包上繳利潤、租賃經營與租金等。作為“利稅分流”的重要內容，我國的企業所得稅在2002年和2007年還經歷過兩次重要的改革，更加完善了國家和企業之間的利潤分配關系，促進了企業健康發展，也使我國所得稅法逐漸走向成熟。

三、我國國企利潤分配體制變遷的制度分析

改革開放之初的企業基金制度和利潤留成制度目標是使企業向具有一定的自主權和相對利益的經濟實體轉變。其重點是擴大企業的生產經營自主權，讓出一部分利潤歸企業自主支配，使它們具有超額完成計劃和增產增收的積極性， 增強發展意識和盈利意識。這對幾十年沒有自主權可言的國有企業來說產生了不小的影響。而且改革受益者是包括國有企業在內的社會各種利益主體，在各利益主體均可獲得收益下的制度變遷，不僅推動起來阻力小，還會對各個經濟主體產生較強的激勵作用。另外從國有企業制度的角度來看，這一改革是淺層次的，它是在計劃經濟體制的大環境下在政府和國有企業之間進行的利益調整，沒有觸及原有企業制度的基本框架， 因而與外部制度環境是適應、協調的，是體制內的微量變化。這就使得放權讓利取得了應有的效果。但是正是因為這一改革并沒有使原有的國有企業制度發生實質性的變化，企業就不可能獲得真正的經營權，其按國家計劃安排生產的基本格局沒有改變，因而其作用又是有限的，并沒有解決原有制度的弊端，從而使國有企業很快又轉向了改革的第二階段。

“利改稅”改革的目的在于力求解決企業與國家之間的利益與分配，通過使企業獲得預期利潤的辦法，提高企業生產經營的積極性。“利改稅”開始把國有企業看作是一個相對獨立的生產經營實體，是企業以一個生產經營者的身份向國家繳納稅收的關系，而不再是過去那種國有國營、利潤按一定比例在企業與國家之間進行分配的關系。應當說，用稅的形式來取代利潤分配，并以法律形式取代行政形式來明確政府與企業的利益分配關系，在規范政府與企業之間的關系上是一大制度變革。但是，由于這種改革形式沒有與國有企業制度的整體改革相配套，在產權、組織與激勵等方面均未有實質上的突破，在實施過程中不僅沒有取得預想的效果，反而使企業稅負加重，從而造成企業普遍對利改稅失去興趣。

上述兩種制度拉開了國企利潤分配體制改革的序幕，但其改革的效果和影響并不大，而承包制是在國企利潤分配體制改革中較大的一個進步。承包經營責任制通過體制內改革的形式，極大地促進了傳統國有經濟模式的解體，使得企業的地位和行為發生了深刻的變化。承包制改革基本上否定了傳統國有產權高度集中的一元化歸屬結構，使國有企業向名副其實的代理制企業轉化，是其成為商品生產者和經營者邁出的重要一步。正是在承包經營責任制推行之后，“國營企業”才改稱為“國有企業”。這一革命性的變化，反映出國有產權結構以及國有企業地位的重要變化。承包制在導致傳統計劃經濟體制瓦解上的作用也是較為徹底的。在此條件下，國有企業不再是被動的計劃執行者，開始作為相對獨立的經營者向市場主體轉化，使企業被真正推向市場。但是，企業承包制終究還是沒有徹底解決政企不分問題，企業仍不能取得完全獨立經濟主體的地位，企業短期行為、包盈不包虧的問題暴露得越來越充分，最終使企業承包制也走到了盡頭。

“稅利分流”是從1994年初開始實行的國有企業利潤分配體制改革的新模式。多年的改革探索表明，稅利分流的分配體制，既有利于增強國有企業的活力，又能使國家財政收入隨著企業利潤的增加而增長，是理順國家與企業利潤分配關系的方向性選擇。這一體制的實質是把國家與國有企業的分配關系分解為兩個層次:一是國有企業實現的利潤，先以統一的所得稅形式上繳一部分給國家，構成政府公共財政收入的來源之一；二是國有企業稅后利潤，扣除貸款本息和企業留利外，其余部分作為國有資本投資收益也必須上繳國家，從而構成政府國有資本財政收入的一項主要來源。由此可見，隨著國有企業稅利分流改革的推進，我國財政體制必然要由傳統體制下的“單元財政”向社會主義市場經濟體制下的“雙重(元)財政”轉化。正是這一歷史必然性，決定了我們必須在稅利分流的基礎上建立和完善國有資本財政收入制度。

四、我國國企利潤分配體制變遷的特征

我國國企利潤分配體制是伴隨著經濟體制改革進程進行的，其制度變遷無不留下經濟體制改革制度變遷特征的烙印，但又有其獨特性。把握這一制度變遷的特征可以幫助我們準確把握國企利潤分配改革未來變遷的趨勢，探索出更為科學合理的國企利潤改革途徑。

(一)我國國企利潤分配體制變遷是一種強制性制度變遷

首先在傳統的計劃經濟體制下，國有經濟部門幾乎覆蓋了整個國民經濟，無論在國有企業內部還是外部，都缺乏誘發誘致性制度變遷的因素。其次制度變遷具有很強的制度剛性和“路徑依賴”，在國企利潤分配體制變遷中，由于中央政府所處的特殊位置，其可以以委托人的身份與代理人進行博弈，或者以命令者的身份強制其他主體遵守來完成制度變遷過程，因而屬于強制性制度變遷。可以說，國企利潤分配體制變遷的每一步無不是源于自上而下的政府強制性供給行為，而作為微觀經濟主體的國有企業在這種制度變遷中僅僅是一個被動的接受者。

(二)我國國企利潤分配體制的變遷是由中央政府主導和推動的

在強制性變遷過程中，政府主要采取強制的方式直接實施制度的變遷；政府直接組織和推進國有企業制度變遷，直接規定國有企業具體的制度形式；政府還是國有企業制度變遷的總控制者，制度變遷的總體框架、目標、方法、步驟、遵循的原則等都由中央政府確定；中央政府還是降低國有企業制度變遷成本和穩定社會的主要責任人，政府根據需求誘導企業進行制度變遷，同時又要解決歷史遺留問題，既為企業制度變遷構造可能性空間，還要控制企業制度變遷的成本與收益，實現降低強制性制度變遷的成本與減少社會動蕩的雙重目標。中央政府作為社會權力中心來提供新的制度安排并直接推動實施各種方案，這是國企利潤分配改革過程的一個最為突出的特點。

(三)我國國企利潤分配體制變遷是一種漸進性的制度變遷

改革開放之初，改革的決策者認為企業缺乏自主權是低效率的根本原因，應該把擴大企業自主權作為提高經營效率的主要手段。因此無論是利改稅還是承包經營責任制改革，都是在承認各地方以前既得利益的條件下，從改進國有企業經營機制上的放權讓利入手來改善企業效率。這種改革是在傳統體制框架內、圍繞著管理體制所做的逐步調整，本質上屬于行政性體制框架內的分權改革，并不是一種迅速有效的激進式革命，國有企業既有的權力和利益結構也沒有得到根本改革。經過數次嘗試，逐步深入，才觸及深層次的產權制度和利益格局，并最終實施整體推進的改革方案。這種漸進式體制改革盡管時間成本、實施成本較大，但它能使整個社會不至于因體制變遷而造成劇烈的動蕩，保持了體制變遷的穩定性和連續性，易于為社會公眾所接受。而其得以成功實施正是由于中央政府強有力的支持。

(四)我國國企利潤分配體制變遷是國有企業與中央政府之間反復博弈的結果

每一階段改革形成的新的制度安排都可以看作是暫時的博弈均衡，而新的制度又產生了新的利益格局，從而改變了博弈主體的策略安排，也就使得國有企業利潤分配體制變遷的階段性表現為從一個均衡向另一個均衡演進。在計劃體制下，政府要負擔企業的全部盈虧，為了獲得更多的利潤收入，如何搞活企業便成為政府考慮的首要問題。因此，“放權讓利”成為政府的必然選擇。但是，“放權讓利”雖然給予國有企業部分的經營權， 增強了企業生產積極性，同時也給企業侵占國家利益開了方便之門。政府為了保證自身的收益，于是出臺了承包經營、利改稅等制度創新措施，使企業經營者進一步獲得經營自主權和部分利潤索取權，而國家也實現了財政收入的增加。但是，承包經營的局限性又不可避免地導致經營的短期行為，政府利益受損，國有企業經營者和政府之間的博弈也有了新的變化，進而確立起稅利分流的最新分配方式。

五、我國國企利潤分配體制改革趨向

多年的改革探索表明，實行稅利分流的分配體制，既有利于增強國有企業的活力，又能使國家財政收入隨著企業利潤的增加而增長，是理順國家與國企利潤分配關系的方向性選擇。但應該看到，現行體制設計還存在收支主體不明確、法制不健全、利潤收支不規范等弊病。因此新一輪體制改革應當主要從以下幾方面入手。

(一)明確國企利潤收支主體，確定財政部作為國企利潤分配的管理機構地位

財政部和國資委是對國企管轄權最大的兩個部委，要建立一個科學、公平的國企利潤收支體制，協調財政部和國資委之間的權利關系，明確國企利潤收支主體就成為首要問題。而全體人民是國有企業的真正出資人，只有把國企利潤納入財政部而非國資委管理，公共支出才能得到更多考慮，從而真正體現出資人的權益。因此當前應當努力倡導建立國有資本預算制度，把國有資本預算和公共財政預算統一于財政部。而國資委作為國企中非金融性國有資本的出資人，應當享有收益權，但不是成為第二個財政部，國有資本的終極收益權應屬于全體人民，其轉化為公共財政收入方能體現這一點。目前來說，最理想的一種模式就是把國企利潤全部上繳給財政部，納入正規的預算程序，但同時也要保證國資委通過正常的預算程序從財政部那里獲得合理安排。

(二)加強國企利潤收支的法制建設，對其進行規范，確保利潤的足額收取和合法使用

目前，《公司法》、《證券法》、《會計法》等法律對國企利潤收支的規定不盡一致，其他法律法規也多有沖突之處。國企利潤收支在法律上依據不一，在實踐管理容易造成各種爭議。所以，國家有關部門應從這些法律頒布實施以來的實際出發，盡早修訂有關法律法規中關于利潤及利潤收支的相關條款，特別是應當盡快出臺《國有資產法》，對國家和企業的各自權責、相關各部門的職責、國企利潤的收支管理辦法等都進行明確規定，在為國有企業的產權調整、產權改革、產權流動指明方向的同時，也為國家分享國企利潤建立法律保證，使國企利潤分配改革做到有章可循，走上健康發展的軌道。

(三)建立國企利潤分配的激勵和約束機制，加大對不規范行為的處罰力度

由于慣性思維及經濟人的利己之心，包括央企在內的國有企業極有可能采取各種或明或暗的措施來規避紅利上繳或截留部分利潤。因此歷史上曾出現“利潤隨著政策轉”的現象，明明盈利卻報虧損，虧損年度卻報盈利，造成國有資產受損。為了防止這種現象的發生，國資主管部門應該對納入利潤上繳范圍的國企設置激勵約束機制。在利潤管理方面加大檢查和處罰的力度，對那些核算不實、利潤有假以及不按規定程序進行利潤分配的現象嚴厲查處，并對相關人員進行責任追究。

(四)遵循“主要惠及民生，部分回歸國企”原則，擴大國企利潤的使用范圍

現行政策規定國企利潤主要用于國有經濟布局和結構調整及支付國企改革成本。隨著國有企業利潤規模的大幅增加，國企利潤的使用范圍應進一步擴大。要遵循“主要惠及民生，部分回歸國企”的原則，除了要有適當比例的利潤回歸國企，用于滿足國企深化改革與經濟結構優化調整的需要之外，國家應當將部分國企利潤用于充實社保基金及其他公共用途。首先“國有資產為民謀利”的本質要求決定了國企利潤支出的一個重要方向是充實社保基金。我國社保覆蓋面過小、城鄉差異懸殊，社保基金嚴重不足，一部分國企利潤投入使用于提高社會保障水平，能減少居民在相關領域的資金支出，矯正當前財富分配的失衡，在一定程度上改善民眾生活質量。其次，公共事業也應當作為國企利潤的一個重要支出。國企的所有者是全國人民，國企利潤理當納入公共財政收入并轉化為社會福利，在當前教育、醫療、養老、農村建設等關系國計民生的領域急需資金的情況下，國企利潤應主要要用于資金缺口巨大的義務教育領域、公共醫療衛生領域、公共交通、環境保護、新農村建設等。國企利潤用于公共事業，有利于解除民眾的后顧之憂，促進消費、拉動內需，從而又能為國企的發展提供更大的市場需求支持，達到雙贏的目的。

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