論新農村建設視閾下農村公共產品供給*

甘燦業，韋海鳴

(廣西師范學院 經濟管理學院，廣西 南寧 530001)

建設社會主義新農村是黨中央在新的形勢下，做出的重大戰略部署，旨在推進農村社會有序、和諧地發展，具體的要求和目標是：“生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”。這一要求和目標的實現與農村公共產品供給密切相關，農村公共產品的供給到位、豐裕，那么新農村建設就有了堅實的物質保障。然而，目前我國農村公共產品的供給面臨諸多的困境和挑戰，既有供給總量的不足，又有供給結構失衡，既有體制的滯后，又有供給主體的單一或缺位，這些將會影響到農村公共產品供給的效率、數量、質量等。因此，探討目前我國農村公共產品的供給，既為建設社會主義新農村提供理論價值，又為解決現實問題提供路徑參考。

一、農村公共產品的科學內涵

要想全面理解農村公共產品的內涵，必須對公共產品有一個清晰的認識。美國著名經濟學家薩繆爾森從消費非排他性闡述公共產品的內涵：“公共產品是每個人對這種產品的消費，并不能減少其他人也對于該產品的消費?！彼沟俑窭膹某杀痉窃隽康慕嵌热フf明公共產品的含義：“公共產品是這樣一類物品，在增加一個人對他分享時，并不導致成本的增長，而要排除任何個人對它的分享卻要花費巨大的成本。”樊勇明從供給的主體角度對公共產品進行了界定：“公共產品是由政府(公共部門)所產生和提供的，用于滿足全體社會成員共同需求的產品和勞務?！盵1]綜合經濟學家對公共產品下的定義，可知道公共產品消費具有非排他性與非競爭性的基本特征。所謂非排他性是指公共產品消費是集體共同消費，其效用不能在不同消費者間分割，不能為消費者購買和擁有；所謂非競爭性是指公共產品一旦提供出來，任何消費者對公共產品的消費都不影響其他消費者的利益，也不會影響整個社會的利益。依據公共產品非排他性和非競爭性的特征進行分類，可將社會產品分為純公共產品、私人產品和介于兩者之間的準公共物品。

農村公共產品是公共產品的重要組成部分，是實現農村現代化的物質保障。農村公共產品是指相對于城市公共產品和農村私人產品而言，在農村空間地域范圍內用于滿足農村公共需要，也同樣具有非排他性和非競爭性特點的產品與服務，主要包括了農村的公共福利、基礎建設、公共事業、政府服務等與村民生活生產密切相關的各個方面。按照農村公共產品的供給范圍，可分為全國性的農村公共產品和地方性的農村公共產品。

二、目前我國農村公共產品供給存在的問題

黨中央和國務院提出建設社會主義新農村以后，農村進入了一個快速發展的軌道，經濟、文化、政治都得到了明顯的改善和長足的發展。但是中央和國務院給予的大多只是體制、政策性的照顧和傾斜，直接給予財政補貼或財政轉移支付是有限的，即使農村公共產品財政支出的基數是增大了，可是農村公共產品的財政支出在GDP中的比重并沒有增加。

(一)農村公共產品供給短缺

我國是一個欠發達的發展中國家，城鎮化的程度相對比較低，絕大部分人口都生活在農村，且農村發展基礎比較薄弱，農村公共產品需求量非常大，但由于體制、政策、財力等原因，農村公共產品供給遠遠不能滿足農村社會的需要。在“二元經濟結構”下農村與城市之間實行兩套不同的公共產品供給體系，“以農養工，農工自養”這種極不合理制度安排的直接后果是農村的“邊緣化”。[2]國家優先發展城市的戰略，把有限的財力投到城市的公共產品，使城市的建設及有關公共產品的供給日益完善與豐富，而本來基礎就差的農村公共產品的供給就更加落后和短缺了。據調查顯示農村公共產品供給存在多方面的嚴重短缺，比如醫療養老保障、鄉村道路建設、鄉村學校教育等。占全國總人口63﹪左右的農村居民僅享用了20﹪左右的醫療衛生資源，79﹪左右的農村人口沒有醫療保障。[3]農村中學生的數量是城市的四倍，而教育經費占比只有38﹪，這導致了農村初中化程度以上的農民只有不到四成，遠低于城市65.40﹪的水平。[4]從以上數據可以看出我國農村的公共產品資源非常的緊缺，這是個客觀存在的事實。

(二)農村公共產品供給結構失衡

在現行公共產品供給體制下，農村公共產品的供給嚴重短缺是制度的必然，同時農村公共產品供給結構的失衡同樣存在，主要表現為區域失衡和類型失衡。區域結構失衡主要是指東部發達地區的農村公共產品與西部落后地區的農村公共產品的供給層次差異甚大。東部發達地區的農村由于經濟條件比較好，基礎性、粗放性、必需性的公共產品已基本滿足公眾的需要，根據馬需洛需要層次理論，一定層次的需要滿足后，必然轉向高層次需要，東部村民現在要求提供的是一些享受性、娛樂性、精神性的農村公共產品；而西部落后地區緣于生產疲軟、經濟滯后和交通信息的封閉等，村民的需求還是在基礎性、安全性、必需性的公共產品的層次上，甚至有些地方這方面的公共產品供給還嚴重短缺，那么享受性、娛樂性、精神性的農村公共產品更不能指望了。通過東西部農村公共產品供給的橫向比較，可知農村公共產品供給區域失衡的嚴重性。類型失衡是指政府提供的農村公共產品類型并不是村民迫切需要的公共產品類型，造成了供給與需求的不對稱。政府是由人員組成的，那么組成人員就是政治市場中的“經濟人”，追求政治利益最大化是他們的本性，鑒于此，一些不顧農村實際的政績工程、形象工程的產生也是必然的，為了政績，政府熱衷于投資一些周期短、見效快的公共項目，而忽視了村民迫切需要的農田水利、科技信息服務、鄉村道路建設等公共項目提供，這就造成了供給類型與需求類型的失衡。

(三)農民負擔比較重

農村公共產品是具有非排他性和非競爭性的產品和服務，由于其具有公共性、共享性和外部性，成本相對比較大，幾乎沒有什么收益，所以私人不愿意提供這類的產品和服務，只能由政府或公共組織來提供這類公共產品和服務。理論上理應由政府或公共組織來提供這類產品和服務，并承擔絕大部分成本，可現實并非如此。鄉鎮政府和縣政府的財力非常有限，它們給予的補貼是很微少的，甚至沒有，絕大部分農村公共產品的成本都是農民自己來承擔的，真正是“取之于民，用之于民，受益于民”。比如沒有進行稅費改革前，中小學建設要收的教育附加費，還有現在的農村道路建設費用，村學校的改造、更新的費用，村農田水利建設的費用，村公共自來水建設費用等都是村民自籌居多。這些農村公共產品的成本非常大，沒有企業的鄉鎮或傳統農業鄉鎮，它們的鄉財政收入很少，特別是農村稅費改革后更是舉步維艱，這樣就很難滿足農村公共產品支出的需要。農村要發展，農業科技含量要提高，農民急需改變現狀，只能自籌經費，提供必需的、基本公共產品。正是因為政府財力有限，農村公共產品供給成本絕大部分都轉嫁到農民身上，農民的負擔比較重。

(四)農村公共產品供給主體單一

由于農村公共產品具有非排他性和非競爭性，也即是具有外部性和共享性，在特定的村域范圍內每個村民都可以無償享用，不用付費就可以“搭便車”，沒有利益吸引或利潤可圖，很多企業根本不會參與到農村公共產品供給中來的。我國農村公共產品的需求量之大、需求種類之多、需求層次之廣，一些社會公益機構的財力與能力有限，他們能夠提供的農村公共產品也是微乎其微。能夠為農村提供公共產品的只有政府了，政府成為農村公共產品供給主體，但受制于財力與能力，或缺乏競爭、激勵機制，最終提供的公共產品的數量、質量和效率可能達不到要求，或者未能滿足農村公眾的需求。農村公共產品的性質導致了供給主體的單一，僅有政府供給農村公共產品，其他的社會組織基本不參與農村公共產品的提供。

三、破解農村公共產品供給問題的對策措施

(一)加大財政支付力度，推進城鄉一體化的供給機制

農村公共產品供給不足，是由于用于農村公共產品的支出在GDP中的比重相對較少或是施行城鄉二元機構供給機制造成的，因此提高財政支付力度，努力推進城鄉一體化供給機制是今后發展的方向。

1.增加農村公共產品支出在GDP中的比重。盡管農村公共產品的基數支出是在不斷的增加，可是它占GDP的比重是在下降，比如我國財政支農支出占財政支出的份額，由1978年的13.42﹪逐步下滑，到2006年仍徘徊在7.85﹪。[5]這一數據說明改革開放以來國家在農村公共產品的投入是相對有限的。隨著國情的變化，城鄉應協調發展， 只有農村的小康，才有全國的小康，國家理應加大對農村公共產品的投入力度，合理考慮農村公共產品支出在GDP中的比重。

2.推進城鄉供給機制一元化。目前我國實行的是城鄉分開供給機制，國家為了優先發展城市，推進城鎮化發展，把大部分的財力都投到城市的建設，忽視了農村公共產品的供給。加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制的改革與創新，調整政府公共支出政策，加大政府對農業和農村的扶持力度，實行工農業協調發展戰略，增加財政支農資金的投入，加大對農村和農業基礎設施、農業科學技術、農村基礎教育的投入力度。[6]推進城鄉供給機制一元化，認真落實工業反哺農業，城市支持農村的新型的現代供給機制，城鄉公共產品供給統一規劃，縮小城鄉發展差距，實現城鄉統籌發展。

(二)優化農村公共產品供給的順序

由于我國不同地域的農村發展呈現層次性，所以農村公共產品在全國供給機制的范圍內，根據自己的實際情況及現實生活的需要，因地制宜優化農村公共產品供給的順序，最大限度滿足村民的需求。

1.因地制宜，注重優先權。重視農村地區的差異性和經濟發展的層次性，在財政資金有限的情況下，優先考慮當前民眾的迫切需要和最實用的農村公共產品。公共投入應當有一個合理的順序安排，最為重要的理應置于優先的位置，而不能被顛倒。[7]發達地方基礎性的農村公共產品供給相對比較完善和豐富，那么這些地方應提供的農村公共產品的層次更高，或者說是一些享受性或“奢侈”性的公共產品，而落后地區的農村公共產品的供給應是基礎性的民生保障產品為主，要改善區域的失衡，應加大對落后地區扶持力度。農村公共產品供給不能一刀切，要根據實際情況而定，有個先后和層次，必要時還要尊重民俗風情，統籌兼顧。

2.完善供給決策機制。改變傳統的“自上而下”的供給模式，提供的農村公共產品種類不能由政府單方決定，應充分尊重民意，以農民的實際需求為基準，建立“自下而上”的訴求供給模式。鄉鎮政府對一些重大公共項目的實施或公共產品供給，應充分發揚民主，廣泛聽取民眾的意愿，用舉行聽證會或咨詢會，甚至是在整個社區內進行公開投票表決的方式，杜絕政府工作人員濫用手中的權力謀求政績的可能。確保農民的利益最大化的目標不偏離，提供的農村公共產品是村民必要的、需要的，進而保證了農村公共產品供給的效率和效益。

(三)明確權限職責，減輕農民在公共產品供給中的成本負擔

農村公共產品成本轉嫁到農民身上，這是一個不爭的事實，這與我國減輕農民負擔的惠農政策相違背，因此如何減輕農民在農村公共產品供給中的成本負擔，是我們亟待解決的問題。

1.財權與事權的統一。農村稅費改革后，財政收入急劇減少的鄉鎮政府，還承擔著原來大量的事權，甚至比以前承擔著更多的事權，在沒有增加財政轉移支付力度的情況下，也只能把農村公共產品供給的成本轉嫁到農民的身上。因此鄉鎮政府有什么樣的事權，就要求相應的財權與之對應，努力向上級政府表達自己財政訴求，爭取財權與事權的統一，這樣鄉鎮政府職能與作用才能得到充分發揮。只有鄉鎮財力充足，才能為村民提供農村公共產品，不用村民自籌，切實減輕他們的負擔。

2.明確各級政府供給責任范圍。根據農村公共產品的性質和層次性，合理劃分政府間的投入責任。全國性的農村公共產品應該由國家來承擔，比如國防和民兵訓練等；跨省的農村公共產品應該由所在的幾個省份共同出資提供，比如跨省的河流治理、環境治理等；鄉鎮范圍內的農村公共產品，那就由當地的鄉鎮政府出資提供，比如娛樂設施、校舍改造、鄉村道路建設等。只有明確各級政府的供給責任范圍，農村公共產品供給才可能落實到實處，并從一定程度上阻斷了把成本轉嫁給農民的路徑，減輕了農民的負擔。

(四)鼓勵農村公共產品供給主體的多元化

目前，我國農村公共產品的供給主體主要是政府部門，民間的社會資本很少進入這個領域。政府作為社會的管理者，應大力倡導和扶持民間資本進入農村公共產品供給領域，為他們提供好的環境和機制，最終實現供給主體的多元化。

1.部分農村公共產品的供給可以民營化。對農村公共產品的類型分類進行細化，純粹的農村公共產品直接由國家提供，一些準農村公共產品可以實行民營化。但是基層政府必須對私營部門提供的公共產品進行限制、特許、監督、并對具體服務或產品質量加以規定，并且向公眾提供信息服務和向弱勢階層提供特定補助等。[2]政府必須嚴格審核參與農村公共產品供給投標的企業，提高市場準入的標準，慎重把關企業的資質、信譽、財力、質量等，起到積極的扶持、引導、監管作用。在明確民營資本提供農村公共產品的權限和職責后，按照“誰引進，誰收費；誰投資，誰受益”的原則進行經營管理。

2.積極探索三位一體的供給機制。積極吸收社會資本，引導社會各個實體參與到農村公共產品供給中來，彌補政府財力不足和供給效率的低下。國外的公共產品“三元主體合作供給理論”指出，在公共產品領域應該建立起一種有效的協調機制，在政府、企業、第三部門不斷合作與競爭中努力尋求多元權力的均衡點，形成公共產品供給的多中心體制及互補機制。[8]由于現代農村公共產品的供給成本高，并且有些周期較長，單靠政府、企業、第三部門任何一方的提供，都力不從心，理應充分發揮他們各自的優勢和長處，使三方密切配合，精誠合作。通過財政補貼、出售公共產品的經營權和管理權、政策優惠和提高政治待遇等方式，對農村公共產品實施多元化的供給策略。[9]

總之，農村公共產品供給關系到農民生活質量，關系到社會主義新農村建設的重大戰略發展，也是破解“三農”問題的關鍵之一。我們應該站在時代發展的高度看待農村公共產品的供給，努力尋求一種新型的供給模式，解決農村公共產品供給遇到的困境，為農村的可持續發展提供強勁的物質保障。

[1] 樊勇明，杜莉等.公共經濟學[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[2] 董克用.后農業稅時代的基層政府職能——基于農村公共產品供給的話語分析[A]. 林修果，宋慧芳.構建公共服務型政府[C].北京：中國人民大學出版社，2007.

[3] 王瑞芳.新農村建設中公共產品供給分析[J].合作經濟與科技，2007(7).

[4] 郭素玲.論新農村建設中的農村公共產品供給[J].農業科技與信息，2007(6).

[5] 馬海濱.農村公共產品供給問題探討[J].農村.農業.農民(A版),2007(12).

[6] 沈科，楊朝軍.農村公共產品供給現狀分析及改革建議[J].安徽農業科學，2005(10).

[7] 吳忠民.關于公共投入的優先順序問題[J].社會學家茶座，2005(5).

[8] 賀沁源.農村公共產品供給中存在的問題及原因分析[J].黑河學刊，2006(11).

[9] 孫大飛，楊紹安.新農村建設中農村公共產品的供給問題[J].鄭州航空工業管理學院學報(社會科學版)，2007(10).