環境善治：我國環境治理的目標*

林美萍

(江夏學院(籌),福建福州 350008)

一、環境善治的概念

環境善治(Good environmental governance)是隨著《我們共同的未來》這本書的出版而被人們所知曉，1992年在里約熱內盧召開地球峰會上通過的《21世紀議程》正式采納了這個理念。在著名的《里約宣言》中第10條原則(PP10)明確聲明：環境問題最好是在全體有關公民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每個人應有適當的途徑獲得有關公共機構掌握環境問題的信息，包括關于在其社區內有害物質和活動的信息，而且每個人應有機會參加決策過程；各國應廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與環境事務；應該提供采用司法和行政程序的有效措施，包括賠償和補救措施。[1]事實上這些都包含了國際社會公認的環境善治理念，標志著環境善治在全球范圍內的興起。隨后環境善治這個理念就開始在各個國家乃至整個世界范圍內的相關條款或政策以及許多治理機制中已經具體體現出來了。例如為人們所熟知的《奧胡斯公約》即《在環境事務中獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》，它是國際上首個專門規定公眾的知情權、參與權和訴諸司法權的公約，特別是要求簽署積極推動公眾參與環境決策，它對世界各國，特別是歐美國家的公眾參與環境事務立法有極其深遠的影響。還有學者指出，公民社會也要承擔環境治理的責任，要對決策的公平性負責，也要參與到環境治理的結構中。2002年，南非約翰內斯堡召開的“可持續發展世界首腦峰會”(WSSD)通過《可持續發展世界首腦會議實施計劃》[2]文件中再次強調了PP10等原則，并強調了促進形成政府、市場(私有經濟部門)和公民社會之間形成良性互動關系，即公私合作伙伴關系(Public-Private Partnership,PPP),推進環境善治的進程。新PPP的理念對推進全球環境治理和取得良好的環境績效發揮了積極的作用，它標志著環境善治日益走向成熟。

到目前為止，環境善治還沒有一個統一的概念，國內外的學者較少對環境善治下個精確的定義。我國著名學者朱留財專門對環境善治進行了較為深入的研究，他首先對環境治理下了定義，指出“環境治理是指在對自然資源和環境的持續利用中，環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何決策，誰來行使權力并承擔相應的責任，以達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效，并力求績效最大化和可持續發展”，[3]“環境善治則指政府部門、企業部門和公民社會部門(Civil Society Sector)根據一定的治理原則和機制進行更好的環境決策，并力求環境績效、經濟績效和社會績效最大化和可持續發展性，公平和持續地滿足生態系統和人類的目標要求。”[4]筆者結合相關的資料加以總結，認為環境善治應是指良好的環境治理，是指政府與公民對環境的共同合作管理，使生態環境利益最大化的公共管理過程，是政府與公民社會致力于實現人類與自然和諧共處和可持續發展的共同目標而形成的一種新型關系，是二者的最佳狀態。它的實質表現為一種多中心的環境治理，強調環境治理的主體不能單單只有政府，也應該讓市場和公民社會參與到環境治理中來，發揮他們的積極作用來共同治理環境。這三個主體在環境善治中是處于平等的主體地位，在環境治理過程中力量也是均衡的，互為補充。只有達到這種環境善治的目標，才能夠促進社會的可持續發展，促進人與自然的和諧發展。

二、環境善治的衡量四大標準

(1)合法性(Legitimacy)與法治性(Rule of Law)。環境善治的合法性是指公民對政府所制定出來的環境政策、所采取環境治理的行為的認可、支持和服從。它要求環境治理過程中要認真地協調好社會各主體之間的關系，促成各主體之間能夠形成合作伙伴的關系，來共同治理環境，從而讓公民最大限度地認同和支持環境治理的活動。當然，合法性越大，就越接近環境善治的目標。而環境善治的法治則是界定環境治理的相關主體的權利，維護社會環境公平，增強公眾對環境治理的認同感。法治使得環境治理主體之間的義務和責任明確化，如果本該由某個主體來履行的義務卻沒有履行或者履行不到位，該主體就應該承擔法律責任、受到法律的制裁。法治是環境善治的基本要求，與人治是相互對立的。如果這個社會沒有一套健全的法制，沒有形成一種良好的具有法律意識的社會秩序，那么法律就不會受到充分地尊重，那就更不用談環境善治了。

(2)透明性(Transparency)與公眾參與(Civil Participation)。環境善治的透明性是指有關的機構對環境決策的制定程序、方法、環境狀況、環境治理財政、環境相關的法律條款等信息進行公開，讓公民能夠順暢地相關的機構中獲取到關于環境的任何信息，只有這樣，公民才能根據自己的價值觀、知識和立場來判斷自己是否要認同或是否要參與和執行環境治理的決策，提高公民參與的積極性和主動性。因此，透明性越高，環境善治的程度也越高。公眾參與是指公眾對涉及公共利益和自身利益的環境政策和環境治理活動的參與。環境善治的狀態是一種公民社會成熟和健全的狀態，在這個狀態中，公民的環境保護意識極強，能夠積極地參與到環境決策的制定過程中，使得制定出來的環境決策能夠符合人民大眾的要求，代表公眾的利益；公民能夠以環境治理主體之一的身份積極地參與到環境治理的活動中，并對環境治理的過程進行有效的監督。

(3)責任性(Accountability)與有效性(Effectiveness)。這里環境善治的責任性包括了對公眾的回應性(Responsiveness)和政府自身的廉潔性(cleanness)。環境善治的責任性是指環境治理的主體要對公眾及利益相關者負責，對自己的行為負責。人們要履行自己在環境治理中所承擔的責任和義務，在這個過程中如果能夠正確地履行自己的責任和義務，承擔其應有的責任，那么說明離環境善治的距離就越近。而回應性是指公職人員及管理機構具有對公眾及相關利益群體負責的義務。它要求公職人員及管理機構有責任對公民所提出的環境要求及反映的關于環境方面的意見和建議及時地做出反應，并采取相應的措施，以滿足公眾的需要。能夠積極主動地定期向公眾解釋相關的環境政策、向他們征詢一些治理環境方面的相關意見、并且及時地回答公眾所提出的有關環境方面的問題。廉潔主要是指政府官員一切以人民的利益為重，而不是謀求個人利益，真正做到對人民負責，清明廉潔、奉公守法、不以權謀私。環境善治的有效性指環境治理的效率，也就是說在環境治理過程中能夠用最少的成本獲得最大的治理效果。環境善治的有效性與無效和低效的治理活動是格格不入的，因此，環境治理的有效性越高，環境善治程度也就越高。

(4)穩定性(Stability)與公正(Justice)。穩定性意味著整個社會(包括人與人的關系和人與自然的關系)處于一種民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧的狀態，它包括了環境生態系統的和諧有序發展。這種穩定對于公眾環境治理的基本權力、對于社會經濟發展及環境治理都具有至關重要的意義，對于實現環境善治公正性的有力保障。環境善治的公正性是指環境治理的機構和組織在處理公共環境事務的過程中做到平等對待不同的對象，不論他的不同種族、性別、階層、地區、文化程度、宗教和政治信仰，不偏頗于任何人、不偏頗于任何地區，達到公正、公平。如：環境法律法規的制定對于每個人都是公平公正的，在法律面前人人也都是平等的，只要是對環境造成威脅的組織或個人都應該承擔相應的法律后果，都應受到法律的制裁。因此，我們要衡量一個社會是否達到了環境善治的目標就必須以這四大條作為有效的衡量指標，離這幾個衡量指標越接近，說明這個社會的環境治理的水平越接近于環境善治的狀態。

三、環境善治作為我國環境治理目標的必然性分析

從上面對環境善治概念的分析我們知道，環境善治要求政府、市場及公民對環境進行共同合作管理，追求的最終目的是追求人類與自然和諧共處和可持續發展，并且使得生態環境利益最大化。環境善治是對傳統環境管理的一種突破，它強調進行環境治理的主體不再是政府這一單一主體，而應該是多主體的，即政府、市場和公民社會來共同治理，并且三者在整個的治理活動過程中主體地位是平等的，力量也是均衡的，不存在誰領導誰的問題，相互之間是互助合作的伙伴關系。它是政府、市場和公民社會三者相互合作、相互補充、相互協調所達到的一種最佳狀態。環境善治的這種理念已經成為每個國家所追求的目標狀態，當然也是我國環境治理所追求的目標，這由它自身所具有的必然性決定的。以下筆者分別從環境善治對于環境治理的三個主體即政府、市場及公民社會的意義來談談環境善治作為我國環境治理目標的必然性。

(1)以環境善治作為目標是我國政府環境治理改革的必然要求，具有重大的指導意義。我們都知道，傳統政府環境管理是以政府為唯一的治理主體，無論是環境治理的宏觀政策制定還是微觀的監督管理，都是由政府直接控制的，社會力量能夠發揮的空間相當地有限，導致環境治理效率低下且資金不足，環境無法得到改善，這就要求對我國政府環境管理進行改革，而環境善治的這四大衡量標準為我國環境管理改革指明了正確方向。首先，環境善治所倡導的建立有限政府、透明政府和責任政府，在理論和實踐上對政府管理環境具有積極的意義，明確政府在環境管理中的作用，是“掌舵”而不是“劃槳”。明確了政府的責任是要為公眾提供公共物品和服務，并且為政府在提供公共物品和服務提供了有力的向導。要求政府的治理處于透明的狀態，讓公眾看得到政府在做什么、怎么做、讓公眾參與其中并加以監督。其次，環境善治的衡量標準之一回應性要求政府在進行環境治理的過程中，對公民所提出的要求要有積極地、有效地回應，并且一切要以公民的利益為重，而不是政府官員自身的利益；第三，環境善治的衡量標準中的“有效性”要求政府精簡機構，提高辦事效率，以最低的成本獲得最大的效益；第四，環境善治的衡量標準中的“法制性”要求政府要制定法律法規來管理環境，并且要依法來管理環境，不能超出法律法規的范圍來治理環境；最后，環境善治所倡導的“三分法”，強調了市場和公民社會尤其是非營利組織在環境治理過程中的作用，有利于我國政府決策網絡的完善，并形成外部的力量來監督和制約政府的力量，實現政府行為的規范化和為公眾服務效益的最大化。

(2)以環境善治作為目標是構建社會主義和諧市場的必然要求。和諧社會是“讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關系融洽、協調，無根本利害沖突，人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助。”[5]它是一個以人為本，全面協調與可持續發展的社會，要求妥善地處理好不同利益集團之間的關系，讓他們相互協調合作以達到各種社會利益均衡發展，讓社會形成一種人與自然之間、人與人之間、人與國家之間的和諧。同樣地，市場和諧要求市場能夠健康有序地向前發展，市場中的主體之間不僅能夠和諧發展，而且也能夠與自然和諧相處，因此，市場和諧也是社會和諧的一個重要方面，健全和諧市場是健全和諧社會的前提條件。目前我國所要建設的社會主義和諧社會，是以民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處為特征和標志的社會。而這些特征又恰恰和環境善治的四大標準是相一致的，“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的實現過程需要公民的參與，需要政府與民眾之間良性互動關系的建立與維護，需要政府整合社會的整體資源，調動一切積極因素?！盵6]

一方面，環境善治意味著政府、市場和公民社會這三大主體相互信任相互合作依法對環境進行有效地治理，促成政府與社會之間的良性互動。而政府、市場以及公民社會保持這種良好合作和互動的關系正是和諧社會的題中應有之義。另一方面，環境善治和和諧社會都是一種理想的狀態。其中環境善治是一種理想的環境治理狀態，政府、市場及公民社會為了促進環境公共利益最大化而進行合作管理；和諧社會是一種理想的社會狀態，它既包括人與自然的和諧，更包括各種社會關系的和諧，比如人與人之間的和諧、家庭和諧、政府與人民關系和諧、國際關系的和諧等等。因此，和諧社會必然要求是一個實行環境善治的社會，也就是說只有實行以環境善治作為目標的社會才有可能邁向和諧社會的大門。

(3)以環境善治作為目標是我國公民社會不斷發展的必然趨勢。公民社會，亦稱為民間社會或市民社會，“是國家或政府之外的所有民間關系的總和，包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的‘第三部門’?！盵7]1978年實行改革開放后，公民社會開始在我國迅速地崛起，據民政部的最新統計，截至2007年6月底，全國各類民間組織為35.7萬個，其中社會團體19.4萬個；民辦非企業單位16.2萬個；基金會1193個[8]。關于環境保護的民間組織的數量也迅速發展起來，根據中華環保聯合會(ACEF)2006年統計顯示，到2005年底，中國共有2768個環境社會團體。[9]這些環境社會團體對我國的環境治理發揮著越來越重要的作用，如：民間環保組織通過舉辦講座、發放宣傳冊等方式對環境保護進行宣傳，提高公眾的環境保護意識；由于它們具有“草根”的特性，能夠迅速地了解基層群眾的疾苦，能夠對當地發生的環境危機給予迅速地解決；能夠開展相關的科學研究，為公眾及環境決策的制定提供咨詢和信息服務；能夠參與到國際環境的交流與合作中，和國際社會共同來治理環境等等。

另外，隨著公眾環境保護意識不斷提高，公眾潛在的力量將逐漸地爆發出來，環境善治將會是環境治理的最終目標。由于生態環境的狀況往往是與公眾自身的利益是息息相關的，所以他們希望相關部門要把環境信息進行公開，讓相關部門在“陽光”下進行環境治理；他們希望參與環境決策的制定，他們極易形成代表大眾利益的社會輿論，從而直接或間接地對環境決策產生影響，對環境決策的執行過程進行監督。因此，公眾參與環境治理的意愿將隨著環境意識提高而不斷增強。

因此，公民社會在環境治理中是一支不可忽視的主體。隨著我國公眾環保意識的不斷提高，民間環保組織將保持快速發展的態勢，中國公民社會也將不斷地發展并走向成熟，這個主體將發展成能夠與政府、市場相互制衡的主體，達到環境善治的狀態。

[1]The United Nations.Rio Declaration on Environment and Development[EB/OL]. http://www.un.org/cyberschoolbus/peace/earthsummit.htm.

[2]The United Nations.Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development[EB/OL].http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/WSSD_PlanImpl.pdf

[3]朱留財.從西方環境治理范式透視科學發展觀[J].中國地質大學學報(社會科學版),2006(5)：53.

[4]朱留財.應對氣候變化：環境善治與和諧治理[J].環境保護.2007(6A)：64.

[5] 李燕榮.中國公民社會的興起及發展[J].新疆財經學院學報,2006(3).

[6] 柴大鵬,杜磊.和諧社會的特征解讀[J].四川行政學院學報,2005(4).

[7] 俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的意義[J].中國社會科學,1999(3).

[8]2006年一季度民政事業統計數據[EB/OL].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0603.htm.

[9]中華環保聯合會(ACEF).中國環保民間組織發展狀況報告[M].中華環保聯合會,2006.

[10] R.Rhodes.The new Governance:Governing withoutgovernment[M],Political Studies,XIIV,1996.

[11] 皮埃爾·卡藍默(Pierre Calame)破碎的民主——試論治理的革命[M]高凌瀚譯，北京.三聯書店.2005

[12] 讓·彼埃爾·戈丹.為何治理？[M].巴黎政治學院出版社，2002.

[13] 戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革公營部門[M].上海譯文出版社,1996.

[14] 埃莉諾·奧斯特羅姆，拉里·施羅德，蘇珊·溫.制度激勵與可持續發展[M].2000.

[15] 朱紅偉.環境治理范式的演進環境自覺行動[J].西部論壇，2008(1).