新農村建設中基層政府執行力提升研究
——基于執行主體層面的思考

韓艷麗

(吉林大學 行政學院，吉林 長春130012)

作為基層政府的縣鄉兩級政府，是我國新農村建設的主導者和各項政策的具體執行者，其執行力如何，將直接影響到新農村建設的戰略目標能否實現以及實現的程度。但長期以來，我國大多數基層政府執行力不足，行政效率低下的狀況普遍存在。這不僅影響了各項政策的貫徹落實，而且弱化了基層政府的公信力。本文側重于從執行主體層面剖析新農村建設中基層政府執行力不足的成因，進而尋求問題的解決對策。

一、新農村建設中基層政府執行力不足的具體體現

改革開放以來，隨著地方政府自主權不斷擴大，各級地方政府在執行過程中的積極性和創造性明顯加強，這使其執行力水平也得到了普遍提升。但客觀地對當前我國地方政府尤其是基層政府的執行力進行評價，其狀況還不是很令人滿意。當前，基層政府執行力不足的現象仍比較普遍，在新農村建設的過程中，這突出表現在以下幾個方面。

(一)消極無為，觀望等待

隨著新農村建設的深入開展，各種深層次的問題和困難逐漸凸顯，有些基層政府開始表現出了明顯的畏難情緒，進而在政策執行過程中出現了消極無為、觀望等待的現象。這種情況在經濟欠發達地區表現得尤其突出，一方面，基層政府認為新農村建設是中央的事，上級政府的事，與基層政府關系不大，于是產生一種等、要、靠和觀望思想，并把工作不力、行動遲緩，歸咎于上級的領導不力、支持不夠；另一方面，一些基層政府有“妄自菲薄”的思想。有的基層政府借口底子薄，抱著無動于衷、等待支援和無所作為的態度；有些基層政府“大思想小行動”，把簡單重復上級文件和講話精神看作是貫徹執行，喊喊口號，抓抓典型，表面上很“重視”，實際上是消極敷衍。

(二)避重就輕，重“硬”輕“軟”

“生產發展，生活富裕，鄉風文明、村容整潔、管理民主”是新農村建設的主要目標，它體現了經濟、政治、文化和社會“四位一體”的綜合發展理念。只有這些方面都得到了有效提高，新農村建設才能稱得上是取得了實質性進展。但是由于主客觀原因的影響，基層政府在執行過程中，往往會出現避重就輕、重“硬”輕“軟”的行為，進而導致政策目標難以得到全面落實。例如，生產發展位列新農村建設諸項內容之首，也是其他方面得以發展的基礎。但在實踐過程中，有些基層政府不是積極帶動廣大農民群眾發展生產，搞活農村經濟，而是把新農村建設當成是新村建設，只盯著村容村貌，做表面文章。在農村生產力沒有得到發展的前提下，為了解決資金來源問題，有些基層政府向農民亂集資、亂攤派以進行村容的改善，這無疑加大了農民的負擔。而有些基層政府在新農村建設的過程中，往往只重有形的、能立竿見影的硬件建設，而對于培育民主管理制度、培養新型農民、營造文明健康生活風氣、保護和挖掘村落文化等“軟件”的重視普遍不夠。

(三)生搬硬套，缺乏創新

中央在制定關于新農村建設的各項方針政策時，主要針對的是全國的一般情況，而我國農村地區幅員遼闊，各地實際情況有所差別。因此，新農村建設沒有統一的模式，要求基層政府在準確把握中央政策實質的前提下，能夠創造性地理解和執行各項政策目標的要求。但實際上，當前我國有些基層政府的執行方式和方法在很大程度上還依然延續了計劃經濟體制下的那一套，生搬硬套、搞“一刀切”或是簡單地復制與模仿別人的經驗，難以形成適合本地區的發展模式。其中，甚至有些基層領導干部對新農村建設還提出了統一規定，為農村房屋、水沖廁、路面硬化等基礎設施建設提供了標準建設的模式；有的地方領導親自辦樣板，閉門造車，要求下面“依葫蘆畫瓢”。這種沒有考慮到各地區實際情況和農民意愿的做法，往往會導致執行資源的巨大浪費。

(四)行政不作為

長期以來，一些基層政府人員行政不作為的現象引起了人們的廣泛關注。所謂行政不作為就是“行政主體及行政公務人員負有某種作為的法定義務，并且能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責的行政行為”[1]，簡單而言，就是指政府行政人員工作中“身在其位，不謀其政”的腐化現象。這主要表現為：工作中有的缺乏從政道德，思想庸俗、不務公事，只圖權大、權多；有的事業心不強，心浮氣躁、無心作為、庸碌無為，怕事、避事；有的缺乏精神動力，居功自傲、不思進取；有的甚至信奉“潛規則”，熱衷于欺上瞞下。由于我國行政監督機制尚不完善，這些現象有時候不易被察覺和發現，但實際上，它們已經危害到公共利益的實現，而且這無疑是對基層政府行政效率的最大損耗。

二、新農村建設中基層政府執行力不足之執行主體原因分析

執行主體是政策內容和目標的具體落實者和執行者。在政策執行中，執行主體統籌和駕馭著整個過程，是影響政策有效執行的最能動因素，因而在政策執行中發揮著關鍵作用。就新農村建設而言，基層政府行政人員無疑構成了保障新農村建設各項政策有效落實的最重要的執行主體，而新農村建設中基層政府執行力的不足則與執行主體的不良心態、自利性、能力不足有著直接關系。

(一)執行主體不良心態的制約分析

心態主要是指人的心理狀態，外化表現為人的精神狀態。就心態因素對外在行為的影響而言，它是“影響行為的一個重要因素，甚至是影響行為的首個要素，是人的心理活動外化為實踐行為的一個動力源”[2]。可見，良好的心態對于高效地完成執行活動具有重要意義。具體來看，執行主體的心態因素所導致的基層政府執行力問題的成因主要體現在以下三個方面：(1)執行態度的消極。態度是心態要素的一個重要表現，是指人對某特定事物的情感判斷和傾向。執行主體的態度是積極還是消極，在執行過程中所產生的效果往往有著巨大的差別。采取積極態度的執行主體，會積極進取、認真負責，即使遇到困難也不輕易放棄，會發揮自身巨大的潛力爭取成功；而采取消極態度的執行主體，就容易消極怠工，遇到困難便輕易中止，在某些情況下，他們往往會喪失責任感，甚至采取不合作或一種事不關己、高高掛起的做法。在新農村建設中，有些基層政府執行行為的不當也正是由消極的執行態度引起的。雖然中央和上級政府高度重視新農村建設，但是有些基層政府行政人員在執行過程中卻總是抱著應付的心理，避重就輕，重“硬”輕“軟”，進而導致各項目標的落實大打折扣。(2)執行激情的不足。激情也是心態要素的一個重要表現，主要指人們一種強烈情緒的爆發，它是支配人們采取某種行動的強大動力。在執行過程中，激情能夠使人情緒高漲、干勁十足，全力執行某項工作；同時，它也會打破人的思維定式，促進人潛能的超水平發揮，有效地推動任務的完成。而在新農村建設過程中，出現的“消極無為，觀望等待”、“行政不作為”等現象就深刻地反映了執行主體激情不足的行政困境。在一些基層政府部門中，有些行政人員安于現狀、不思進取的精神面貌長期沒有得到改善。在執行過程中，當上級部門對下達的任務抓得緊的時候，基層政府就積極響應一陣子；而當上級稍有放松的時候，基層政府又陷入了以往的低效率狀態。被動執行總是大過主動而為，消極總是大過積極，缺乏工作的熱情和主動性。(3)執行信念的缺乏。信念是心態要素的最高境界，是人們對事情、任務必然成功的態度以及對理想和價值觀的信仰。在執行過程中，堅定的信念是保障執行主體目標明確、行動力強的最基本因素。因為，它不僅可以影響執行主體對政策的認同感，而且還決定著執行主體的意志力。在新農村建設中，有些基層政府正是由于缺乏對各項政策目標的高度的認同感，沒有形成與中央和上級政府統一的認識，進而弄虛作假、搞花架子，對政策執行敷衍了事，從而使得政策偏離了既定方向；同時由于信念不足，對政策執行缺乏必勝的信心，也使得他們沒有深入開展執行活動并克服各種困難的勇氣，從而使得新農村建設流于表面。

(二)執行主體自利性的制約分析

人的行為都會受到一定的利益驅使，馬克思就曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[3]。同樣，作為理性的“經濟人”，政府不可避免地也有著自身的利益追求和行為導向。丹尼斯C·穆勒就說過，“毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”[4]。因此，在新農村建設中，我們也要高度重視作為執行主體的基層政府在執行過程中的自利性傾向。由于政策執行過程本質上是各方利益的整合和博弈過程，在各方利益的博弈中，中央利益和地方利益、公共利益和私人利益在政策執行中常常會發生沖突。如果基層政府人員過度追求本地的局部利益或者是自身利益，一旦他們覺得上級的政策內容觸犯了其本身的利益，就會以各種借口拖延或抵制執行，采取“上有政策、下有對策”或者是陽奉陰違的手法，只做表面文章，敷衍了事，實際上并未采取有力的執行措施，導致出現諸如執行滯后、執行阻滯和政策無法落實的現象，從而使政策失靈和執行力喪失。同時，政府的自利性也是導致基層政府在日常行政過程中尋租和腐敗的根源。因為基層政府人員手中擁有一定的公共權力，在工作中，受到自利性的驅使，他們就可能利用公共權力的影響力，為自身謀取不正當利益。在新農村建設中，這無疑也是基層政府執行力問題產生的一個重要原因。

(三)執行主體能力不足的制約分析

能力是指“為完成一定活動、勝任某項工作所需要的才能和本領”[5]。人的能力往往是多方面的，職業不同、工作性質不同、所擔負的任務不同，對能力的要求也就不一樣。作為履行執行任務的執行主體，首先必須具備一定的知識基礎，這主要包括與執行有關的知識如基礎知識、專業知識、管理知識以及相關的執行工作經驗等等，這方面的知識決定了執行主體在執行過程中對業務的熟悉程度及掌握的速度。在具備一定知識的基礎上，執行主體還應具備從事執行工作中所需要的理解能力、隨機應變能力、組織管理能力、協調能力、人際關系能力、開拓創新能力等方面的特殊能力。只有通過對這些能力的綜合運用，執行主體才能夠較好地安排執行活動并處理執行過程中遇到的各種問題。相反的，如果執行主體的知識貧乏，對政策執行的相關知識一無所知或知之不多，在政策實施過程中未能正確采用相應執行手段和執行策略，就會使政策執行遇到較大的阻力，甚至出現政策扭曲的現象；同樣，如果執行主體缺乏較高的組織、溝通和協調能力，其執行效果必然也不理想。因此，在相當程度上，執行主體的能力水平影響著執行力的高低和政策的成敗。新農村建設是一項復雜的系統工程，這無疑是對政府能力的一種巨大考驗，這使得我國基層政府能力不足的問題逐步顯性化。在基層政府中，文化素質不高、整體知識結構不合理、知識老化的現象普遍存在，而且相關執行人員缺乏重要工作磨煉，實踐經驗不足，處理實際問題往往不能得心應手，這都影響了政府能力的提高。從而，在新農村建設中，將新農村建設看成是“新村建設”，或者執行過程中不顧實際，生搬硬套、不求創新等現象的出現也就不足為怪了。

三、新農村建設中基層政府執行力提升之執行主體層面的對策

要不斷提升新農村建設中基層政府的執行力，就需要不斷規避執行主體的自利性傾向、提高他們的能力水平并重塑他們的良好心態，為此，需從以下幾個方面著手。

(一)構建法治政府

法治是現代公共管理的基本準則。堅持依法行政，構建法治政府，是當前我國政府提升其執行力水平的根本保障。因為，這既能夠對執行主體的執行行為形成剛性約束，有效避免在執行過程中亂作為和不作為的現象；同時，這也能夠激發執行主體負責任的意識和態度，進而促進其執行力的發揮。要充分發揮法治力量對基層政府執行力的提升作用，應突出以下兩個方面的建設：

1.要健全和完善關于規范執行行為的立法體系。法治政府承認法律的最高權威，要求政府依照有關的法律行使公共權力，其前提條件就是國家要有完備的行政立法。在我國，行政法律法規的框架已經基本形成，但是尚不完備，尤其缺乏規范執行行為的相關法律，當前加強對執行的立法任務仍很艱巨。第一，應盡快制定統一的行政程序法，明確規定行政行為的實施主體、方式、流程、權限和時效等，并對聽政程序、信息公開、公眾參與等實施進一步的立法保障，從而保證執行行為的規范性；第二，建立和完善責任追究體系。通過建立健全行政執法違法責任追究和行政問責制度，強化責任意識，使權力與責任掛鉤。對基層政府中行政人員以言代法，以權代法，以權壓法，違法行政，造成嚴重后果的必須追究其法律責任。

2.堅持依法執行。法治政府建設中，法律制度的完善是前提，但是依法行政才是關鍵。在執行過程中，基層政府依據相關的法律法規的規定，合理的安排執行活動，并有效地約束和規范自身的行為，是其執行力發揮的基本保障和重要體現。從目前來看，要加強新農村建設中基層政府部門依法執行的力度，主要應落實以下兩個方面：一方面，要加強對相關法律法規的學習。要通過組織宣傳、教育培訓等形式，加強所有基層政府行政人員特別是領導干部對于相關法律知識的學習和了解，使其樹立并增強憲法和法律觀念，增強法律素養和專業素質；另一方面，要堅持把依法執行的理念貫徹到各項具體的執行活動中去。要求執行人員在執行過程中，要將法治建設的要求貫穿在執行的各個方面、各個環節之中，并將是否符合法治要求作為衡量執行效果的重要指標，從而真正將依法執行成為他們的自覺行動。

(二)加強執行主體能力建設

1.在錄用和選拔過程中，增加執行能力考核。政府人力資源管理的起點通常表現為對人員“進入”的管理。就當前來看，我國基層政府部門已經形成了比較健全的公務員錄用和選拔機制，但在考核過程中往往多側重公務員一般能力和道德素質的考察，而對與職位相適應的特定執行能力的考核還較少。因而，即使被選中的人員進入了行政系統，在執行過程中一旦遇到復雜的問題，其執行力不足必然會逐漸暴露出來。因此，在人員的錄用和選拔中要增加對特定執行能力的考核內容。

2.完善培訓教育體系。被選拔的人員進入政府行政系統后，為了適應職位和執行任務的新變化和新要求，也需要不斷豐富和完善自身的知識體系和實踐經驗。因而，后續的培訓和學習必須要納入日常計劃。這就需要政府機構為相應的執行人員提供多渠道、多層次的學習機會和途徑。當前，國家對公務員培訓教育的類型可以分為初任培訓、晉升培訓、專業培訓及知識更新等培訓四類。因此，基層政府應采取日常學習、短期培訓、脫產學習、學習交流等有效措施，切實開展這四種形式的公務員培訓活動。同時，也要根據新形勢發展的需要，不斷改進和革新政府的培訓途徑和方法，不斷深化和拓展培訓范圍和內容，確保學習效果。

(三)創建適宜的執行力文化

作為一種無形的力量，執行力文化對執行主體的思維模式和行為方式有著潛移默化的影響。在一個擁有良好執行力文化的政府組織內，執行主體會認真執行各種任務，講究執行的速度、質量、效益和紀律，進而政府執行力水平會比較高。因此，創建適宜的執行力文化，是當前新農村建設中提升我國基層政府執行力的必然選擇。

1.繼承和發揚傳統行政文化中的精華。我國有著悠久的歷史，行政文化也源遠流長。現階段我國政策執行所要求的依法行政、秉公辦事、不謀私利、廉潔奉公、忠于職守、勤政負責、高效行政、各司其職、團結合作等規范性內容，與傳統行政文化中的忠誠守信、重義輕利等理念都有諸多相通之處。因此在建設政府執行文化時，有必要對傳統文化的優秀成果進行篩選和繼承，并不斷進行革新優化，力求在政府組織內營造出適合當前形勢的先進文化氛圍。

2.借鑒企業執行力文化的有益成分。“執行力文化”一詞最初來源于企業管理，是國際企業界較為流行的一種企業文化，其主旨在于：培養員工的積極性、主動性和創造性；強調嚴格執行各項規章制度，對已經確定的發展戰略、發展目標狠抓落實；倡導有令則行、有禁則止和真抓實干、務求實效的工作作風；以實實在在的效益和工作成績考核并獎懲員工[6]。也就是說，執行力文化就是把“執行力”作為所有行為的最高準則和終極目標的文化。雖然政府組織文化和企業組織文化有所差別，但是這些內容對于改善政府的執行力文化也有一定的啟發和借鑒意義。從本質上來說，執行力文化建設也應成為基層政府的核心價值訴求，目標在于將其打造成“執行力型政府”。

3.不斷創新執行力文化。政府執行力文化具有相對穩定性，但它并不是一成不變的。隨著我國行政環境的改變，在繼承原有政府執行力文化合理內核的基礎上，也要通過相應的改革和創新為其增加新的內容。只有這樣，才能為保持政府組織良好的執行氛圍不斷注入新的活力。如法治精神、民主思想、競爭意識和服務意識等，都應是當前基層政府執行力文化建設中需要不斷補充的重要內容。

(四)加強績效執行評估

績效評估是評價政府組織及個人對整個組織和社會貢獻程度的主要方法。由于績效評估的結果最終將作為考核政府工作人員業績大小的重要參考依據，因此，績效評估的開展能夠有效地激發他們在工作中的責任心和動力。當前，雖然績效評估在我國基層政府行政管理過程中已得到廣泛應用，但是僅針對執行而進行的績效評估，幾乎還是一片空白[7]。因此，要充分發揮績效評估對于執行主體執行力的提升作用，加強執行績效評估建設顯得十分重要。首先，培育多元化的績效評估主體。這要求被評估部門的上級部門、同級部門、下屬人員、服務對象都應納入執行績效評估的過程之中，尤其是要高度重視作為服務對象的農民群眾參與執行績效評估的價值。為此，基層政府要通過多種制度化的途徑為農民群眾的參與提供方便。其次，評估體系的建構要體現原則性。這是保障執行績效評估能夠發揮實際效果的關鍵，總的來看，主要應突出以下原則：第一，科學性。這主要是指標的選擇、指標權重的分配應該以科學的理論和科學的統計資料為準，力求全面、客觀地反映基層政府的執行活動；第二，可操作性。指標體系的設立是為了對基層政府的執行效能進行評估，因此必須具有可操作性。這要求各種指標盡可能量化，便于做出客觀的評價，同時在設計指標時還必須考慮不同基層政府組織的考核結果之間具有可比性；第三，全面性。新農村建設中基層政府的執行任務是豐富多樣的，如果僅設計其中的幾個關鍵指標是很難反映其工作全貌的。為此，在設計績效指標體系時必須考慮這種現實，必須堅持關鍵指標與全面性指標之間的協調。只有這樣才能設計出既強調重點又反映整體的指標體系，從而對基層政府的績效進行科學的評估。再次，要注重執行評估結果的應用。要將評估的結果作為評價執行主體執行力水平的重要依據，并據以作為對他們進行進一步獎勵或懲戒的基礎，進而真正發揮執行績效評估對執行主體的約束和激勵作用。

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