英國網絡管制的內容及其手段探析

張恒山

(四川大學 文化產業研究中心，四川 成都 610065)

一、英國網絡管制的內容

一般都認為英國是網絡自由的國家，其實，谷歌在英國也一樣接受審查和過濾。例如，在“谷歌英國”的界面里搜索Hollie Greig[注]一個蘇格蘭姑娘，1981年出生，患有唐氏綜合癥，她從6歲開始，14年被虐待。自小被有戀童癖的父親和兄弟侵犯，據說還有她父親的朋友，包括政府官員。因為Hollie Greig的悲慘故事，不但非常變態殘忍，而且涉及很多英國負面新聞，所以“谷歌英國”會過濾掉該相關搜索結果。，什么也搜索不到。雖然，從1996年至今，英國對互聯網內容進行管理時貫徹的是一種“監督而非監控”的理念，并通過網絡觀察基金會來實行。但是，網絡觀察基金會也會根據投訴，要求網絡內容提供商刪除某些內容。在收到用戶有關非法網絡內容的舉報后，該機構會進行評估，如果認定是非法內容，則會通知相應網絡服務提供商將內容從服務器上刪除，并根據情況將問題移交相應執法機構處理。

事實上，為了防止網絡被用來傳遞有害信息，英國當局采取了許多監管措施，尤其重視對于可能涉及恐怖主義危害國家安全、影響青少年的色情暴力這兩類信息的監管。此外，網絡內容的知識產權保護也是管制的重點。

(一)危害國家安全的恐怖主義網絡信息

2008年，英國內政部提出“監聽現代化計劃”。這一計劃的目的是監聽并保留英國互聯網上所有人的通信數據，如電子郵件和網頁瀏覽時間、地址等(但不包括電子郵件的具體內容)。盡管許多人用“網絡自由”和“侵犯隱私”的理由來反對政府的這項計劃，但內政部仍然在2009年的一份報告中說，出于日益嚴重的恐怖主義威脅等原因，仍將推動相關工作的進展。

據英國《星期日泰晤士報》2010年3月1日報道，英國情報部門已建立了一個網絡虛擬監測中心，用來監視英國發出和接收的所有電子郵件。英國國內事務部人士表示，這是因為恐怖分子和國際犯罪分子正在越來越多地使用互聯網和移動電話。據報道，這個虛擬監測中心位于英國反間諜部門MI5(世界上最具神秘色彩的諜報機構之一，英國“軍情五處”，英文為Military Intelligence 5)的倫敦總部內，投資額為4000萬美元。警方和MI5要搜查電子郵件和網上信息傳遞將需要獲得國內事務部的許可，但也可以申請更大權力。英國國內事務部人士對此表示，正是因為“基地”組織越來越多使用互聯網和移動電話，英國情報部門才決定投資巨資建立這個虛擬監測中心，以便通過記錄由英國發出和接收的所有電子郵件和互聯網信息，來尋找有關恐怖活動的蛛絲馬跡。與此相配合，英國軍情5處目前還成立了一個計算機專家小組，專門監控恐怖組織網站。

英國的搜索引擎也會過濾掉一些涉及恐怖主義危害國家安全的網絡信息。恐怖分子利用搜索引擎，獲得了大量幫助。譬如搜索如何“制造炸彈”、“如何駕駛飛機”甚至“如何制造飛機”，更為嚴重和直接的就是“如何加入恐怖組織”這樣的信息也可以搜索到。面臨如此嚴峻的形勢，英國政府決定努力學習搜索引擎優化相關的技巧，讓一些有害關鍵詞的檢索結果顯示為政府想要公眾知道的信息。英國政府此舉將防恐工作做到了一個新的高度，一定范圍內將極端思想扼殺在搖籃里。那些恐怖分子想自己學會如何做炸彈的可能性小了很多，反之，如果這方面的資訊獲取過于簡便，也就助長了極端思想和極端行為的發生。英國政府的這些措施可謂非常得力。

據美國《航宇日報》2009年6月29日報道，在英國政府作出的首次國家安全戰略更新中，空間和網絡空間(cyberspace)作為兩個關注程度越來越高的領域而被加以強調。該報告指出：“英國需要了解空間可能在哪里容易受到攻擊和怎樣受到攻擊，以及其有何影響，從而確保我們保護它們和作好相應的準備。如果英國依賴于外國提供的空間裝備，則政府和工業界可能均需要作出某些基本的和困難的決定。”

2010是英國大選年，在野的保守黨于1月份已經發布了自己的國家安全綠皮書，其中關于網絡安全的部分指出，現任政府在保障網絡安全方面還有地方做得不夠，如果保守黨在大選中獲勝，將建立一個新的“網絡威脅與評估中心”，整合相關國家機構的資源，有效分析和應對國家在網絡空間里面臨的威脅。

另外，根據英國國家網絡安全戰略，還計劃征召包括前黑客在內的網絡精英護衛網絡安全。此外，英國政府還將成立兩個網絡安全新部門——網絡安全辦公室和網絡安全行動中心。前者負責協調政府各部門網絡安全計劃，后者的任務是協調政府和民間機構主要電腦系統安全保護工作。網絡安全行動中心將設在切爾特納姆的政府通信總部。政府通信總部是英國三大情報機構之一，從事包括監聽在內的通信監控活動。

英國安全事務大臣艾倫·韋斯特說，兩個新機構預定2009年9月開始工作。韋斯特還指出，雖然眼下英國網絡安全的主要威脅來自懷有敵意的國家和有組織犯罪集團，但恐怖分子的威脅正在增加。英國首相布朗也曾將網絡安全與歷史上英國重要安全政策相提并論，提出“正如19世紀我們必須在海上確保國家安全和繁榮、20世紀在空中(確保國家安全和繁榮)一樣，在21世紀，我們同樣必須確保我們在網絡中的陣地安全，從而給予民眾和企業能夠在那里安全活動所需的信心。”

(二)影響青少年的色情暴力網絡信息

為了防止孩子們受到網絡上色情、暴力等不良信息的影響，英國網絡觀察基金會密切監管著互聯網上的內容。

2008年11月7日開始，英國的非政府民間組織互聯網觀察委員會(IMF)將維基百科的部分內容列入了黑名單。主要是因為維基百科中的一個條目《Virgin Killer》中含有涉嫌兒童色情的內容。英國的六大主要網絡供應商——Virgin Media、Be/O2/Telefonica、EasyNet/UK Online、PlusNet、Demon和Opal隨即對維基媒體的部分條目進行了屏蔽，所有英國用戶都無法看到禁止的內容，一進入該條目，就會顯示出以下的內容：“維基百科已經被列入英國互聯網觀察基金會的黑名單，所以你的網絡服務商決定限制部分訪問。不幸的是，我們無法區分不同用戶，因此有權訪問的用戶也無法獲得該服務。”[注]新聞組和www、電子郵件、遠程登錄、文件傳送同為互聯網提供的重要服務內容之一。在國外，新聞組賬號和上網賬號、E-mail賬號一起并稱為三大賬號。

早在1999年，英國就判決了全球首例網絡色情案。一名29歲的商人，因通過設在美國的服務器從事英國歷史上最大規模的色情活動而被判處18個月的監禁。當時，個人通過國外的服務器傳播色情作品是否會遭到起訴還沒有明確規定，但法官在這項具有里程碑意義的判決中指出，只要這些色情圖片是從英國國內網上下載的，就應當按照英國的法律治罪。

針對兒童色情經常出現在新聞組[注]Schofield·Jack.Wikipedia page censored in the UK for “child pornograp”[EB/OL]．Technology Blog．Guardian Media Group．2008-12-8．上的情況，從1999年起，互聯網監察基金會對出現頻率最高的20個新聞組采取每周至少檢查一次的積極管理辦法。如果發現非法內容，則直接通知警方和互聯網服務提供商。例如1999年，互聯網監察基金會在對以上20個新聞組的常規檢查中發現，一個化名為山姆的用戶經常在新聞組上張貼大量的兒童色情圖片。基金會立即將該情況轉給英國城市警察署，警方經過進一步調查，發現山姆的真名為保林布魯克。1999年12月，42歲的保林布魯克因從事網絡傳播兒童色情圖片而被判入獄4年。

英國負責該領域的專門機構“英國電影分級局”注意到，雖然暴力內容因為此前的嚴厲打擊已經逐漸淡出舞臺，但游戲中色情和污言穢語的比重正在逐漸加大。該機構表示，這樣的內容對兒童的傷害將更加嚴重。該機構以熱門游戲《俠盜飛車》為例，在這個游戲中，玩家可以在虛擬世界中購買妓女并與其發生性關系。英國電影分級局的調查數據顯示，74%的家長為游戲中的此類內容感到擔心，認為這對會自己的孩子產生不好的影響。英國電影分級局的另一項調查顯示，77%的家長認為應該實行游戲分級，而82%的家長支持游戲分級效仿電影分級的做法。[1]

在英國，網絡安全教育已經成為個人和社會健康的重要部分。英國國第一次將網絡安全技術定為一種強制性的課程，幫助孩子們免受戀童癖者的侵害。每一個5歲以上的孩子都在學習“打包，壓縮，標記”等確保網絡安全的技術，旨在建議孩子不要輕易地在網絡上泄露自己的個人信息，不要在網絡購物中輕易讓人知道自己的行蹤。

英國內政部設立的兒童網絡保護特別工作組，專門負責在網上保護兒童安全。英國的某些非政府組織開通網絡熱線，鼓勵舉報涉及兒童色情等非法內容的網址。相關行業還制定并落實行業規則，鼓勵服務商自愿對網站內容進行分級和過濾。比如英國的一家公司就制作了一個“網絡聊天暗語詞典”電腦軟件，如果孩子在網聊時遇到了“危險”語言，軟件將自動關閉電腦或向家長通報。

(三)網絡內容的知識產權保護

據《泰晤士報》2008年2月12日刊登的一份泄密的政府文件稱，非法下載音樂和電影的英國互聯網用戶將可能被斷網。根據計劃，政府將通過相關法律，要求互聯網服務提供商對非法文件共享活動采取措施。唱片和電影公司稱非法文件共享活動給它們造成了數十億英鎊的損失。報道稱，這一計劃將分三步“懲罰”用戶。如果首次被懷疑非法地下載音樂或電影，用戶就會收到電子郵件警告；如果被發現第二次違規，用戶會被暫時斷網；如果被發現第三次違規，用戶將面臨斷網。

日前，英國政府、英國六大網絡服務提供商和英國唱片業協會、電影協會共同簽署一項具有突破性意義的“諒解備忘錄”，旨在兩至三年內將網絡用戶通過P2P的方式非法交換或共享文件的行為降至最低程度，同時改變網絡用戶對侵犯數字化版權行為的態度。

根據該“諒解備忘錄”，網絡內容提供商和服務提供商將協同合作，按照英國電信辦公室(Ofcom)的行業實務守則的證據標準，查明網絡上的非法上傳和下載行為、非法復制或觸犯刑事法律的侵權行為，對違法的共享網絡文件行為提起訴訟并要求賠償。此外，協議各簽署方表示，他們將嘗試通過教育宣傳等方式，使網絡用戶認識到版權的價值以及停止未經版權人授權或許可而非法網上共享文件的侵犯版權的行為的必要性。各簽署方還一致同意遵循以下程序：當網絡用戶的網絡賬號被其他網絡用戶在未經授權或許可的情況下進行非法文件交換時，由網絡服務提供商向被侵權的用戶發出通知，指明合法的選擇。

此次簽署的“諒解備忘錄”是英國政府于2008年7月24日發布的《解決非法P2P文件共享的立法方案咨詢意見稿》(Consultation on Legislative Options to Address Illicit Peer-to-Peer File-Sharing)計劃的一部分，旨在通過網絡從業者的自我規范和業務守則以及網絡監督機構的監督的共同作用，從而督促網絡服務提供商能夠采取積極的行動。

美國版權聯盟執行主任帕特里克·羅斯稱，“諒解備忘錄”的簽署表明英國政府以及網絡行業對版權人權利的尊重。他認為，鑒于版權人的利益及其對國民經濟的推動作用，任何能夠降低侵權行為概率的措施都是應受到推崇。

二、英國網絡管制的手段

(一)行業自律

英國《媒體與傳播法律年鑒》指出：“在現代社會中，大多數的管理機制都在固定的、有限的物理范圍內發揮作用，然而，互聯網的出現使得地域、國家、主權等觀念日趨淡化，使時間與空間的邊界變得日益模糊。所以，國家對信息傳播的管理應該通過“協調社會各階層、各方面的關系來完成”。

在互聯網帶給人們信息流通極大方便的同時，網上的各種色情信息、種族主義信息也引起了英國政府以及各行各業的關注和擔憂。在這一背景下，對互聯網的管理到底是采取法律管制方式還是采取自律規范方式，英國政府和民間對此曾有過激烈的爭論，最后，自律的主張占了上風，于是網絡觀察基金會(Internet Watch Foundation,簡稱IWF)誕生了。

網絡觀察基金會是英國網絡商于1996年9月自發組織成立的一個半官方性質的行業自律組織，其前身是原來的安全網絡基金會。它在英國工業貿易部、國內事務部和英國城市警察署的支持下進行日常工作，其基金主要由網絡服務提供商、移動開發制造商、信息內容提供商以及通信軟件公司等私人公司提供。董事會由12人組成，其中4人是網絡業主，8人是非網絡人士。網絡觀察基金會的成員以平均每年30%的速度遞增，到2004年，該組織成員已達到了55個。基金會資金來源由原來的9個贊助商增加到了60個。

英國網絡觀察基金會為鼓勵從業者自律，它與由五十家網絡提供商組成的ISPA、倫敦網絡協會(LINX)以及英國城市警察署、國內事務部的代表共同簽署了一份“安全網絡：分級、檢舉、責任”(R3 Safety-Net)的文件(又稱《R3安全網絡協議》)。網絡基金會以此為基礎，草擬了一項從業人員行為守則(ISPA Code of Practice)。其主要精神有：鼓勵新科技使用、幫助家長與教師認識新科技、網絡提供者有責任確保內容的合法性等。

2004年英國網絡觀察基金會年度報告顯示，英國網絡上的非法信息從1997年的18%下降到了不超過1%，這表明網絡觀察基金會在英國互聯網內容管理中發揮了較大的作用。從1996年到2003年，投訴報告每年也都在增加。

(二)行政管理

首先，英國政府制定了網絡行政管理的政策。英國政府制定了《Communication of Act 2003》，規定了英國通信管理局的主要職責，其中包括“保護視聽眾不受冒犯性或有害的內容的傷害；保護視聽眾不受不公正待遇及保護他們的隱私權”等。[2]2005年4月15日，由布萊爾首相、英國貿工部(DTI)以及IT、電信和電子貿易協會共同啟動了英國政府新三年《行動計劃》政策。

其次，英國政府確立了網絡行政管理的部門。英國網絡的行政管理主要是由內政部來負責，而負責電信政策的主管部門是英國貿工部(DTI)。貿工部的主要職責是負責提出電信管制的政策和建議框架，并設定電信管制機構的管制目標和職責；同時還負責頻譜的制定和電信經營許可證的發放及其數量的確定，以及電信業的國際法律事務。這兩個部門制定的政策，由信息通信管理局(Ofcom)負責。此外，還包括網上兒童保護國家級中心(National Center for Child Protection on the net)。

還有，英國政府采取了網絡管理的行政手段：(1)嚴厲打擊黑客。早在2000年4月，英國境內已累計有60%的公司遭受了黑客襲擊。英國中央政府撥款2500萬英鎊，組建內政部所屬的專門機構，打擊黑客攻擊、電腦病毒等犯罪行為。[3](2)保護上網兒童。2001年，在英格蘭、蘇格蘭北部和北愛爾蘭繼續進行了為期5個月的嚴打活動。英國政府還公布了24小時的兒童熱線，家長和兒童可以隨時就網絡問題尋求幫助。(3)打擊網絡詐騙。英國貿工部在其網站上公布了一些真實的案例，并詳細說明各種欺詐可能采取的手段、識別欺詐和尋求幫助的方法。英國內政部網站也列出了相關信息。

(三)技術控制

據英國the register網站2009年5月3日披露，英國間諜機構正在一個大規模網絡監視系統上投入了數億英鎊。該系統屬于英國政府通訊總部(GCHQ)的名叫“控制互聯網”(Mastering the Internet)的項目，簡稱MTI計劃。系統將在通信供應商的網絡中部署數以萬計的深度包檢測探測器，英國情報機構Cheltenham基地將為此提供強大的計算能力。了解該項目的消息人士稱合同已經交給私營的合作伙伴。洛克希德馬丁公司收獲了這項高達2億英鎊的交易，BAE的英國子公司Detica，以及GCHQ將共同幫助開發MTI。GCHQ發言人拒絕對此發表評論。[4]

據2008年11月8日英國《每日電訊報》報道，英國內政部與國內著名網絡供應商BT、AOL Europe等進行了會談。為了安全，英政府建議成立與網絡用戶活動有關的信息保障系統—“黑匣子”，此系統會紀錄下網絡用戶所有上網信息，包括上國際網絡的信息。借助這個被稱為“黑匣子”的系統，政府可以追蹤所有網絡信息和網站訪問情況。[5]

除法律明文禁止的兒童色情內容以外，對于成人色情、種族主義言論等內容，IWF主張通過內容分類標注技術，讓用戶自行決定是否要瀏覽該內容。目前，IWF 采用一套稱為“網絡內容選擇平臺”(Platform for Internet Content Selections，簡稱PICS)的系統對網上內容進行分類。PICS的工作原理是將電子標簽植入網頁當中，根據色情、裸露、暴力、侮辱等分類標準對網絡內容依次分類，作出標記。當用戶瀏覽到這部分信息時，系統會自動詢問是否繼續。這樣一來，用戶可以根據自己的意愿選擇需要瀏覽的信息。

(四)法律管制

英國的這些網絡監管措施，都是建立在相關法律法規的基礎上。英國既有明確賦予相關機構監聽權力的《規管調查權法》，也有打擊互聯網犯罪的《防止濫用電腦法》，還有保護個人隱私的《數據保護權法》和《隱私和電子通信條例》。在完善法律框架下進行的網絡監管，有效維護了英國網絡環境的健康發展。

1996年以前,英國主要依據《黃色出版物法》、《青少年保護法》、《錄像制品法》、《禁止泛用電腦法》和《刑事司法與公共秩序修正法》懲處利用電腦和互聯網絡進行犯罪的行為。1996年9月23日,英國政府頒布了第一個網絡監管行業性法規《3R安全規則》(3R分別代表分級認定、舉報告發、承擔責任)。英國政府1999年公布了《電子通信法案》的征求意見稿。這一草案醞釀已久,其主要目的是為促進英國電子商務發展,并為社會各界樹立對電子商務的信心提供法律上的保證。

三、結語

一方面，雖然，英國政府一直倡導“監督”而非監控的管理理念，但在一些切身利益問題上也毫不含糊地采取了網絡管制的做法。另一方面，英國政府即使采取了如此網絡管制的手段，也能得到國際社會及其本國民眾的理解和支持，這不能不說是一種處理問題的成功范式。以立法保障和行業自律為主，輔之以政府指導，這與我國的管理模式有很大不同。在我國，往往是政府主導，行政力量處于強勢地位。我國應該制定更為細致和詳盡的網絡管制法規，提供清晰明確的規制內容，界定較為具體的規制對象、規制主體、規制權限，盡可能做到與國際發達國家網絡規制的內容及其手段接軌，形成國際認同的管理方式，營造國際社會可以接受的規制氛圍。

[參考文獻]

[1] McWhertor·Michael. “Rockstar: Sorry, No Grand Theft Auto ‘V’In 2009 - grand theft auto IV”[EB/OL]. http://kotaku.com/5132601/rockstar-sorry-no-grand-theft-auto-v-in-2009. 2009-07-21.

[2] Diamond D W. “Dishonestly obtaining free internet access is an offence under the Communications Act 2003 and a potential breach of the Computer Misuse Act.” http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/england/london/6958429.stm[EB/OL]. 2007-8-22

[3] Will Knight.British hackers: Spotty teenagers they ain’t.www.zdnet.co.uk/news/regulation[EB/OL].2008-1-22

[4] Chris Williams.Jacqui’s secret plan to ‘Master the Internet’[EB/OL].http://www.theregister.co.uk/2009/05/03/gchq_mti/. 2009-5-3

[5] 梁小逸.英國步歐美后塵安裝網絡監控“黑匣子”[EB/OL].http://world.huanqiu.com/roll/2008-11/278062.html.2008-11-10