三網融合“元年”的IPTV政策評析

茍莉莉

(四川大學 文化產業研究中心，成都，610065)

一、三網融合“元年”

(一)三網融合“元年”的肇始標志

2010年對于中國“三網融合”來說是具有劃時代意義的一年，從中央到地方采取一系列舉措，首次明確了“三網融合”的時間表和路線圖，拉開了“三網融合”全面推進的大幕，被譽為“三網融合”元年。

2010年1月13日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合。溫家寶指出，目前我國已基本具備進一步開展三網融合的技術條件、網絡基礎和市場空間，加快推進三網融合已進入關鍵時期。國務院提出了推進三網融合的階段性目標。2010年至2012年重點開展廣電和電信業務雙向進入試點，探索形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制；2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現三網融合發展。2010年3月12日，工業和信息化部部長李毅中表示三網融合試點方案預計5月出臺6月啟動。

隨著“三網融合”國家層面的開閘，在地方也產生了連鎖反應。2010年2月11日，深圳政府市發布《深圳互聯網產業振興規劃》，計劃實施“三網融合”等9項工程。2010年3月23—25日的CCBN(中國國際廣播電視信息網絡展覽會)上，江蘇、陜西、廣西、江西等10家省級有線電視網絡運營商正式在北京簽署協議，共同發起成立各地廣電網絡的首次聯盟——“友好網”。雖然全國性網絡公司的建立還沒有音訊，但一向分散運營的廣電運營商終于自發地坐到了一起，在地方層面邁出了一大步。

(二)三網融合政策的歷史進程

三網融合的概念早在1998年就有人提出。由于當時的技術條件和國家戰略規劃等客觀原因，“三網融合”并未得到足夠的認識并且也未上升到國家信息產業發展的規劃之中。直到2001年3月15日通過的《國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》才首次提及：促進電信、電視、計算機三網融合。

2006年3月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》再次強調：要“積極推進三網融合”。三網融合從“十五規劃”第一次明確提出開始，歷經了五年發展，在“十一五”規劃中形成了“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建議”，即：建設和完善寬帶通信網，加快發展寬帶用戶接入網，穩步推進新一代移動通信網絡建設；建設集有線、地面、衛星傳輸于一體的數字電視網絡；構建下一代互聯網，加快商業化應用；制定和完善網絡標準，促進互聯互通和資源共享。“十一五規劃”在技術和整合基礎設施資源方面，對推進三網融合做了明確的要求。“十一五規劃”中的三網融合是對“十五規劃”的延續和深化，同時也說明了“三網融合”的困難程度和國家推進三網融合的決心。

2009年4月15日，國務院正式出臺《電子信息產業調整和振興規劃》。這是一部為應對國際金融危機的影響，確保電子信息產業穩定發展，加快結構調整，推動產業升級而制定的特殊規劃。規劃中提出了“落實數字電視產業政策，推進三網融合”的要求。2009年5月25日，國務院批準發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》(國發〔2009〕26號)，文件指出：“落實國家相關規定，實現廣電和電信企業的雙向進入，推動三網融合取得實質性進展(工業和信息化部、國家廣電總局、發展改革委、財政部負責)”，其中第一次提出了要“實現廣電和電信企業的雙向進入”。

2010年1月13日國務院常務會議，決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合，明確了推進三網融合五項重點工作：1、按照先易后難、試點先行的原則，選擇有條件的地區開展雙向進入試點；2、加強網絡建設改造，全面推進有線電視網絡數字化和雙向化升級改造；3、加快產業發展，充分利用三網融合有利條件，創新產業形態；4、強化網絡管理，落實管理職責，健全管理體系，保障網絡信息安全和文化安全；5、加強政策扶持，制定相關產業政策,規劃了“三網融合”從城市試點到全面推進的時間表和路線圖。

除了國家層面的政策引導以外，國家廣電總局、工信部、科技部等部委也在這12年間出臺過《關于深化電信體制改革的通告》、《國家高性能寬帶信息網暨中國下一代廣播電視網自主創新合作協議書》、《關于加快廣播電視有線網絡發展的若干意見》等一系列與推進“三網融合”進程有關的政策。

從以上政策可以看出。“三網融合”政策經歷了由宏觀到具體，力度逐漸加強的過程。雖然“三網融合”存在諸多困難，進程緩慢，但是中央一直十分關注此問題，解決問題的決心從未減弱，這種決心聚合到2010年就表現為對“三網融合”工作的現有部署。這也引起了全國乃至全球各界的廣泛關注：國家層面如此關注的“三網融合”在12年中進展不大，那么在被譽為“三網融合”元年的2010年能有何大作為？三網融合的關鍵在“融”，那么“融”的突破口究竟在哪里？

二、IPTV——三網融合的突破點與矛盾點

(一)IPTV——三網融合之“不能承受之重”

IPTV是三網融合后產生的重要的新興媒介。IPTV系統又叫交互電視，它的系統結構主要包括流媒體服務、節目采編、存儲及認證計費等子系統，主要存儲及傳送的內容是以MP-4為編碼核心的流媒體文件，由于基于IP網絡傳輸，通常要在邊緣設置內容分配服務節點，配置流媒體服務及存儲設備，實現信號的轉發。IPTV的根據接收終端的不同可分為兩種，一種是以互聯網為接收終端的網絡電視，另一種是以普通家庭電視機+IP機頂盒為接收方式的交互電視。

IPTV之所以是“三網融合”的突破關鍵和矛盾焦點不僅在于它已經萌芽了五年之久卻并未得到相應的發展，更在于它根植于1.74億有線電視用戶和3.6億互聯網用戶的龐大潛在市場，在于它涉及運營商、內容提供商、設備商、終端廠商在內的巨大產業鏈條。從過去的新疆、泉州等地叫停IPTV，到新近的中國網絡電視臺開播、廣西叫停IPTV，分與合之中，可以看出IPTV是“三網融合”的兵家必爭之地，也是不容繞開的矛盾焦點。

(二)中國網絡電視臺：三網融合的“國家隊”試水

中國網絡電視臺(China Network Television，簡稱CNTV)于2009年12月28日正式開播，是中國國家網絡電視播出機構，它將中央電視臺的內容資源移植網絡，是以視聽互動為核心、融網絡特色與電視特色于一體的全球化、多語種、多終端的網絡視頻公共服務平臺。中國網絡電視臺旨在充分發揮電視平臺和網絡平臺的雙平臺的優勢，力圖建設成為我國具有公信力和權威性的網絡視頻互動傳播平臺，通過對國際國內重大政治、經濟、社會、文化、體育等活動和事件以網絡視聽的形式進行快速、真實的報道和傳播以及為全球用戶提供包括視頻直播、點播、上傳、搜索、分享等在內方便快捷的“全功能”服務，打造全國先行的公共信息娛樂網絡視頻平臺。

(三)“廣西事件”——三網融合的尷尬上路

2010年春節前夕，國家廣電總局發出《關于責成上海電視臺立即停止向廣西、新疆電信公司提供IPTV節目信號源的通知》和《關于依法查處廣西電信擅自開展IP電視業務的緊急通知》，廣西壯族自治區廣電局立即按照要求采取措施，制止廣西電信擅自違規開展IP電視業務行為。經過多方協調，2月12日，廣西全區14個市電信公司IP電視節目信號源及業務已全部停止。國家廣電總局在公告中聲稱，廣西電信公司在廣西擅自違規開展IP電視業務的行為得到了基本制止。但未解的疑竇是，公告并沒有對叫停廣西電信IPTV業務的具體原因給出答案。

這是自2010年1月13日國務院常務會議關于“加快推進電信、廣播電視和互聯網三網融合的決議”公布以來，首個出現的地方電信IPTV業務被廣電部門強制叫停事件。廣西電信與廣西廣電之間“矛盾”由來已久。廣西廣電早在2008年已經涉足通信領域，展開了寬帶接入業務，與廣西電信存在業務的競爭。廣西廣電局人士表示，廣西電信違規的原因有兩點：第一，廣西尚未確定成為三網融合試點地區，因此電信部門不能擅自開展IPTV業務；第二，廣西電信做IPTV并沒有得到廣電的審批，不符合規定。

三、IPTV新舊政策體制比較

(一)政策體制是發展IPTV的關鍵

鑒于“廣西事件”和中國網絡電視臺顯現IPTV進程的受阻與推進，可以明顯看出，三網融合背景下的IPTV在技術上并不存在限制，而政策體制矛盾才是解決IPTV發展的關鍵。筆者認為要解決IPTV發展中的矛盾就應該通過政策體制的改革，從根本上轉變廣電部門和電信部門的業務對立局面，真正達到網絡，技術和運作的融合。從微觀層面講，要想在短時間內將廣電業務和電信業務通過市場自主原則進行無縫對接是困難的。然而，IPTV作為一個不可逾越的趨勢是單憑個別部門的阻力無法改變的。從宏觀的層面來講，IPTV的發展總體趨勢就好像一個剛剛學會自己走路的孩子，難免步履蹣跚，這個時候政策的保障就顯得尤為必要和必須。

一方面，縱向的看待這個問題，“三網融合”的過程可謂是“十年磨一劍”。如果沒有2001年3月15日通過的“十五計劃”綱要，第一次明確提出推進“三網融合”的政策的話，那么僅靠民間的熱情和市場的自發行為也許現在三網融合仍然是個遙不可及的問題。所以，政府的政策引導對縮短“三網融合”的發展時間有著重要意義。另一方面，橫向的看待中國三網融合在世界的地位，我們的三網融合史落后于歐美等發達國家。在政策上也存在著許多的弊端。例如，美國1996年開始實施新電信法，早就從法律上解除了對三網融合的禁令。該法最大的特點是取消了對各種電信業務市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務等業務互相滲透，也允許各類電信運營者互相參股，創造自由競爭的法律環境，以增強基礎電信領域內的競爭，促進電信業的發展。

(二)IPTV的新舊體制之辯——“各自為政”和“系統結合”

三網融合名為“三網”，實則是涉及國家工信部和國家廣電總局兩個部門。從政策層面上看，雖然工信部和廣電總局都出臺過相應的推進三網融合的政策，但是都只在行業內部具有威信。電信和廣電領域的法規體系層級低，都是行政法規、部門規章以及其他規范性文件，沒有一部能夠明確部門分工效力更高的法律。電信和廣電領域的法規和部門規章相互獨立，各自為政，甚至互相矛盾，制度上形成進入壁壘。所以，整個政策的完善是發展“三網融合”的堅實基礎。

就目前現狀而言，整個IPTV仍屬多頭管理，對一個經營IPTV的企業來講，信息產業部負責發執照，廣電總局負責管內容，對內容有管理權的還有中宣部、新聞出版總署。在這個監管體制之中，開辦IPTV業務需要《網上傳播視聽節目許可證》、《網絡文化經營許可證》、《ICP證》和《移動增值業務許可證》四證齊全。其中，前兩個許可證分別由廣電總局和文化部負責頒發，后兩個由工信部頒發。廣電總局的《信息網絡傳播視聽節目許可證》和《網絡文化經營許可證》起決定性的作用。換句話說，廣電總局在IPTV的監管中起到了決定性的作用，而電信部門則處于話語權的弱勢地位，因此就出現了廣西廣電局可以叫停IPTV的事件。

部門之間的系統整合是大勢所趨，然而在廣播電視、互聯網、移動通訊各自產業不斷發展壯大的情況下，讓各部門尤其是廣電方面為了未可知的收益承受眼前的損失確實存在很大的難度。電信網絡在全國來說經過整合后由中國電信、中國移動、中國聯通控制，網絡相對完整，而廣電網絡管理權力普遍下放到地方，網絡比較分散，內部整合就已經比較困難，更何況與電信網進一步融合。

“三網融合”元年對于IPTV等新興業態的發展意味著重大的機遇，然而也應看到存在的障礙。在此背景下要使IPTV迅速發展起來，就必須解決管理體制這個癥結問題，國家政策引導是關鍵。筆者認為，一方面可以隨著大部制的改革進行部門重組；另一方面，可以在現有部門大格局不變的情況下在部門利益沖突相對較弱的城市地區試行IPTV，再將成功經驗逐步推廣至全國。

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