對中國互聯網政策的幾點思考與建議
——以谷歌事件為例

曹 旭，蔡尚偉

(四川大學 文化產業研究中心，成都 610065)

2010年3月，網絡搜索龍頭谷歌公司在其官方博客宣布停止谷歌中國的搜索服務，退出中國內地市場(簡稱“谷歌事件”)。消息傳出，各界嘩然。谷歌認為中國日益強化的互聯網政策是導致其退出的核心原因。我們不妨通過客觀分析此一事件來管窺我國互聯網政策，以期對政策的完善有所增益。

一、谷歌事件發展進程

2010年1月13日，谷歌副總裁大衛·多姆德在谷歌官方博客上宣稱“2009年底，我們偵測到一次來自中國的高技術、有針對性的攻擊，它導致我們的知識產權被竊”、“我們與大家共享這些網絡攻擊信息，其原因并不只是我們發現了其中的安全和人權問題，而是因為這些信息直指言論自由這一全球重大議題的核心”、“這些攻擊和監視，以及在過去一年里試圖進一步限制網絡言論自由的行為使谷歌得出這樣一個結論，那就是我們應該評估中國業務運營的可行性”，并稱谷歌將與中國政府就是否可以提供不經過濾的搜索引擎進行交涉，若不能達成協議，將關閉谷歌中國網站以及中國辦事處。2010年1月14日，在谷歌中國搜索引擎上，一些過去被過濾的內容如達賴喇嘛、天安門事件的網頁、圖片等資料重新出現，表明谷歌暫停了對搜索內容的過濾，谷歌態度趨于強硬。2010年1月21日，美國國務卿希拉里發表題為“網絡自由”的演講，指責中國“通過各種手段強化對網絡的審查”、“限制網絡自由”，要求中國對包括谷歌在內的美國公司所受網絡攻擊展開“徹底透明的調查”，“互聯網總統”奧巴馬和眾議長佩洛西隨即表示支持，導致谷歌事件全面升級，性質從一件帶有政治色彩的商業爭端演變為一起影響中美關系發展的外交風波。2010年2月10日，美國國會召開題目為“谷歌的窘境：轉變美國網絡空間政策以推進民主、安全和貿易”的聽證會，明確支持谷歌的做法，事件進一步發酵。2010年3月23日凌晨，谷歌宣稱“我們不能繼續在Google.cn搜索結果上進行自我審查”，宣告與中方的談判失敗，并宣布將訪問谷歌中國的內地用戶導向未經審查的谷歌香港服務。至此，谷歌事件基本落下帷幕。

二、谷歌退出的理由之辨

谷歌抱怨的中國政府“強化政治審查”、“發動網絡攻擊”、“竊取知識產權”等“罪狀”，筆者以為有些站不住腳。

對于國家，互聯網日益成為其賴以正常運轉的“神經系統”，加強監管是題中應有之義。因為“平坦的世界同時賜予黑暗與光明以力量。你可以上傳自制的色情文學、狹隘的民族主義、謊言、陰謀和廢話，同時你也可以將這些東西更易、更快、更遠地在平坦世界里傳播。”[1]同時，由于互聯網普及程度、經濟社會發展水平和文化傳統不同，各國對網絡的管理也各有差異。因此，保障網絡信息安全和通暢流動，不可能用一個標準來衡量，用一個模式來治理。中國“作為一個主權國家，從維護國家安全、社會穩定、民族和睦、民心凝聚的大局出發，對互聯網內容進行依法管理是理所當然的”[2]，符合國際慣例和中國國情。

具體而言，有以下幾點值得辨析。其一，對網絡信息進行審查過濾是每個國家出于維護國家利益和安全考量所采取的負責任做法，許多國家包括有些歐美國家對于網絡審查的力度遠甚于中國。以美國為例，聯邦和地方政府有關限制網絡信息自由流動的法律法規很多，并嚴格禁止通過網絡發布兒童色情、種族仇恨、恐怖主義等信息，若違背將面臨嚴厲的責罰；2007年聯邦調查局(FBI)還創建了“數字信息收集系統網絡”，專用于秘密竊聽和郵件監控。這說明美國對網絡的監管審查是相當嚴格的，美國的網絡自由也是有環境和條件限制的。其二，眾所周知，中國的關鍵網絡軟硬件技術如精密網絡設備、操作系統軟件、網絡安全防護工具等遠遠落后于美國，基本可以判斷中國政府沒有發動“高技術、有針對性網絡攻擊”的技術實力，何況谷歌的產品服務向來以安全著稱，至于說是中國黑客參與針對谷歌的攻擊就更不可能了，其實“中國才是黑客攻擊的最大受害國”[3]。其三，中國在知識產權保護領域的短板還比較突出，但政府保護知識產權的意識之強、決心之大世人有目共睹，近年來更連續開展了打擊侵犯知識產權違法行為的系列活動，出臺了諸多相關保護政策措施，中國政府不至于冒大不韙(也無法)去竊取谷歌安全等級最高、絕不會儲存在網絡上的核心技術機密。

作為企業，谷歌無論在哪里都要遵守當地法律，接受當地政府的管理。在美國，谷歌同樣要受到嚴格的監管，谷歌美國的法律聲明稱“我們在遵守國家法律的前提下開展業務，如要了解政府監聽和關于個人信息的法律，請參考美國《電子通信隱私法》、《信息自由法》……”；在德國，谷歌亦必須對與納粹有關的搜索信息進行過濾；日、韓等國對谷歌的要求更為苛刻。實際上谷歌在世界任何地方都接受了或寬或嚴的監管。據谷歌自己統計，過去幾年超過25個政府曾屏蔽谷歌搜索服務，谷歌視頻網站YouTube被十幾個國家屏蔽過，其博客平臺至少在七個國家被屏蔽。事實上，谷歌在包括中國在內的海外市場的挫敗原因并不源于政府的網絡監管，而是其商業贏利模式尚不符合中國市場的本土需求。

谷歌退出中國的真實動機是：犧牲中國，重塑形象，贏得全球。中國是世界上為數不多的谷歌無法占據主導地位的市場。據谷歌的財報顯示，谷歌中國營收約為3億美元，占其全球營收的1%—2%，雖不是“雞肋”，但對總部貢獻不大。此外，近年來谷歌在全球市場如德、法、意、澳等國因其產品服務涉嫌壟斷、泄露國家機密、侵犯版權和個人隱私亦頻遭當局制裁和部分網民詬病，國際形象受到嚴重沖擊。谷歌此舉意在通過犧牲中國短期利益，炒作其“不作惡”的企業信仰，以重塑國際形象，贏得全球美譽。西方輿論對谷歌的普遍支持，使“谷歌在中國以外市場名利雙收”[4]，達到了預期效果。況且，谷歌退至香港，利用“一個國家、兩種服務器”制度，既保住了面子，又無需完全放棄實際利益。[5]鳳凰衛視評論員阮次山一語中的，“關門比開張難得多，以谷歌高層的頭腦，不會不清楚這點。谷歌成功運作了一場投入產出比奇高的商業炒作，獲得的品牌傳播效果不可想象”。

在商言商，筆者認為谷歌退出中國的決定極不明智：據業內人士評估，2009年整個中國搜索引擎市場規模69.5億，并以年均40%的速度成長，“到2014年，市場規模很可能增長到150億至200億美元，屆時谷歌將可獲得其中的50億至60億美元。”[6]將自己從如此重要的市場割裂不僅會面臨合作伙伴和廣告代理商的訴訟麻煩以及數額不小的違約賠付，更會造成長遠的戰略損失。正如《紐約時報》評論指出的那樣，谷歌退出中國無疑是放棄了全球最大的互聯網市場，放棄了4億網民，將承擔更大的風險。谷歌需要中國的程度遠甚于中國需要谷歌。

三、谷歌事件對中國互聯網的影響評估

由于谷歌在互聯網領域的國際地位和聲望，谷歌事件無疑對我國互聯網及政策的發展造成了一定的影響。

首先，谷歌事件對中國互聯網文化發展造成的影響較為明顯。互聯網文化作為新興文化的典型代表具有數字性、開放性、多元性等特點。谷歌為全人類提供了許多除了一流的信息檢索服務外的極具創意和實用價值的免費服務：安全的Gmail、強大的Google Earth、開源的Google Code、開放的Google Blog、便利企業的Google Sites等等，正是這些革命性產品的廣泛運用給全球網民和企業帶來了極大的便利，推動著人類文化創造力的釋放和互聯網文化的創新，引領著互聯網文化發展的潮流，離開它們的支持中國互聯網文化發展創新尤其是其全球化傳播的進程無疑將受到較大阻滯。

其次，谷歌事件對中國互聯網產業環境的影響相當有限。我們必須承認，谷歌進入中國以來的確給中國互聯網市場帶來了積極影響，為中國網絡產業注入了新的活力，撤出中國市場后，會“牽連到的利益相關者包括戴爾和聯想等手機制造商，他們正在為中國市場開發基于谷歌Android系統的手機，此外還有數百名獨立廣告銷售商和谷歌軟件產品開發商”[7]，會影響到谷歌在中國的合作伙伴如新浪、TOM、天涯社區等的利益，也不利于中國互聯網企業國際競爭力的提升，對中國來說肯定是一個損失，但它對中國網絡市場的影響相對有限，對中國網絡產業和整個投資環境的影響更是微乎其微。“后金融危機時代”中國良好的經濟基本面正刺激著國際資金加速流向中國和跨國公司加快進軍中國。

再次，民族網絡企業不會也不可能因此而受多大益處。盡管自事件爆發以來，谷歌的股價已下跌5%，百度股價大漲了50%，但對于百度、搜搜、搜狗、有道、愛問等本土搜索引擎而言，谷歌的退出使得行業“鯰魚效應”衰減，會一時提高其市場占有率，但微軟必應、雅虎搜索等國外其他搜索引擎亦獲得了相同的擴張機會，何況它們對中國市場早就虎視眈眈并已加大了開發力度，民族網絡企業要想長期占據相當份額的市場，必須依靠領先的技術和優質的服務優勢作支撐。

最后，谷歌事件對中國互聯網政策的影響更是微不足道。中國互聯網政策一向有法可依、有理可據。具體體現為：在網絡監管方面有《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》等法規，它們對互聯網有害信息的定義和范圍界定得很清楚，并據此對有害信息進行監管和過濾。在防范網絡攻擊方面，《關于維護互聯網安全的決定》、《計算機信息系統安全保護條例》、《互聯網網絡安全信息通報實施辦法》等多個行政法規都對禁止網絡攻擊的范圍和行為做出了明確規定，并對各部門共同開展網絡安全信息共享和打擊黑客產業做出了具體部署。在治理網絡侵權方面，《侵權責任法》、《信息網絡傳播權保護條例》專門規定了網絡侵權行為應承擔的法律責任。此外，中國在對互聯網實行依法管理的同時，更倡導互聯網業界實行自律，進行自我管理。谷歌進入中國后，必須遵守中國相關的互聯網政策法規(谷歌曾向中國作出書面承諾)，中國的互聯網政策法規并沒有因此進行過變更。谷歌退出中國同樣不會對我國加強互聯網管理的政策方向產生實質性影響，中國鼓勵互聯網發展的政策不會改變，中國依法對互聯網進行管理的政策也不會改變。中國互聯網政策的取向和力度只會根據中國國情和經濟社會發展需要進行調整、優化、創新。中國將堅定不移地走中國特色的互聯網發展和管理之路。

四、優化中國互聯網政策的建議

(一)在政策的運行中，加強與網民和網絡企業的互動

網民和網絡企業作為互聯網發展的主體，對互聯網的發展起著巨大的推動作用。這一作用在中國尤為突出，截至去年底，中國網民達3．84億，網站達368萬個，手機上網用戶達2.33億，2億多個博客，每天發布的博客文章超過400萬篇，各類論壇每天新增的帖子難以計數，互聯網普及率超過世界平均水平。另外，對于網絡監管問題政府和網絡企業、網民的理解不大一致，比如網絡安全問題，官方更多的是指民眾在網絡上的一些發言，特別是曝光一些社會陰暗面的問題，或者腐敗問題；而網企和網民則認為主要是網絡色情暴力信息、網絡黑客攻擊、網絡欺詐等。這就需要加強互動。谷歌事件暴露了我國在制定互聯網政策的過程中官本位思想嚴重，與各界互動不足的缺點。無論是從科學制定有效執行政策、還是從尊重民意、抑或是從適應網絡發展規律的角度出發，都要求在互聯網政策的制定執行過程中加強與網民、網企的交流互動。具體而言，可考慮試行互聯網政策聽證會，在政策的制定執行過程中，通過這種常態化的制度安排，盡可能地傾聽最廣泛的意見和建議，并對現行互聯網政策進行細致的解釋說明。

(二)充分運用立法和技術手段，加強網絡版權保護

互聯網的技術創新和網絡產業的發展極為依賴網絡版權的有效保護。近年來，中國政府日益重視網絡版權的保護，出臺了一系列保護網絡版權的政策法規。于2001年通過的《著作權法》修正案，明確規定了在互聯網環境下對著作權的保護和相關法律責任，增加了證據保全、法定賠償等條款；同年還修訂了《計算機軟件保護條例》，進一步加大了對軟件版權的保護力度；2005、2006年分別制定了《互聯網著作權行政保護辦法》、《信息網絡傳播權保護條例》，從行政上細化了網絡版權保護的措施；2010年又發布了由多家重點網站參加的《中國互聯網行業版權自律宣言》，以期通過行業自律促進版權保護，可謂多管齊下、用心良苦。谷歌強調的“竊取知識產權說”，雖屬捕風捉影，但也反映出我國在網絡版權保護領域做得還不夠。相較于國外成熟的立法保護和高端的技術保護，我國網絡版權保護的立法仍顯不足，技術保護更加滯后。亟須在現有的法律基礎上，制定一部專門的《數字版權法》來統領我國網絡版權保護全局，形成多梯次的法律保護體系。同時，在網絡版權保護中還要充分運用數字水印、移動Agent、安全容器等先進技術，全方位加強網絡版權保護。

(三)加快建立多方參與的網絡管理機構，發揮其有效協調作用

從互聯網管理的國際經驗看，各國十分注重通過設立多方參與的網絡管理協調機構，以業界、公眾、行業組織、政府部門等聯合力量來對日常出現的網絡有害信息、網絡攻擊與網絡侵權等負面因素進行全面有效監管。這種管理組織方式，最大限度地確保了全社會對網絡監管的參與和平衡，有利于加強行業自律與協調，避免政府和網絡企業的糾紛。以英國互聯網的主要監管機構IWF(互聯網監察基金會)為例，該機構包括網絡企業、教育文化等政府部門、慈善機構、兒童保護組織、警察、公眾等多方成員，由它對互聯網事務進行磋商協調并負責具體實施分級、檢舉和責任管理，得到了英國社會的廣泛支持。該機構成立十多年來所取得的顯著效果表明它“最大化地照顧到了各方的利益和關切，避免了因某一方主導規范的出臺而使其日后的實施不斷引發矛盾和問題，有效提高了互聯網的監管水平”。[8]英國的做法很是值得借鑒，我國應加快研究建立符合中國互聯網發展現狀和趨勢的類似性質與功能的組織機構，不斷提升我國網絡管理水平。

(四)加強國際交流合作，共同應對網絡監管和治理難題

如今的網絡世界，黑客攻擊網絡欺詐增多、網絡病毒垃圾郵件肆虐、網絡色情暴力泛濫、知識產權和隱私權頻遭侵犯等越來越成為全球性問題。網絡問題的治理需要世界各國精誠合作方能奏效。2000年，以國家互聯網應急中心成立為標志，我國積極擴大參與國際交流與合作，參與了很多政府部門牽頭的國際合作活動；我國與國外應急組織、安全廠商和其他相關組織也建立了互信暢通的合作渠道，為積極有效解決網絡世界的共同問題發揮了重要作用。自2007年已連續舉辦三屆的中美互聯網論壇也取得了預期的效果，有力促進了中美兩國在互聯網領域的交流合作。但是，我國針對互聯網的國際合作層級還不夠高、領域還不夠廣、機制還不夠常態化、方式還不夠多元化等問題依然存在。我們仍需努力創新體制機制和方式方法，深化國際合作，分享各自的有益經驗，借鑒彼此的先進制度，與世界各國一道共同應對網絡監管和治理難題。

[參考文獻]

[1] [美]托馬斯·弗里德曼.世界是平的[M].長沙.湖南科學技術出版社，2006：201.

[2] 北京網絡媒體協會.必須維護互聯網信息安全流動[N].光明日報，2010-1-24.

[3] 俞瑋，姚笛.中國是黑客攻擊的最大受害國[N].人民日報，2010-1-25.

[4] 韓鑠.谷歌退出中國誰之得失[N].聯合早報，2010-3-25.

[5] David Pilling.Turning away from China is a tough call[N].Financial Times.March 26.2010.

[6] [美]理查德·沃特斯.谷歌為何退出中國[EB/OL].金融時報中文網，http://www.ftchinese.com/story/001031904.2010-3-25

[7] 社評.谷歌將部分業務留在中國前景堪憂[EB/OL].路透社中文網，http://cn.reuters.com.sixxs.org/article/CNAnalysesNews/idCNCHINA-1948320100323.2010-3-24.

[8] 郭林.英國互聯網監管重視行業自律和協調[N].光明日報，2010-1-19.