農民工市民化轉化中的政府責任研究
——以重慶市為例

鐘 宜

(重慶行政學院，重慶 400041)

一、重慶農民市民化特殊機理與路徑選擇

現代化是工業化、城市化和市民化遞進發展過程，不同國家由于制度、經濟發展水平和采取政策措施不同，會形成不同的道路和實際效果。中國是一個人口大國，農業經濟特別是農業經濟人口占很大比例，而西部地區經濟社會更落后，農民市民化任務更艱巨，進程更復雜。

(一)重慶特殊市情使農民市民化面臨巨大挑戰

重慶地處內陸西部地區，經濟、社會、文化發展相對滯后，市場、技術、信息基礎薄弱，自然條件差，人口壓力大，與中外農民市民化問題比更具特殊性。首先，重慶是大城市、大農村和大庫區并存。農村面積占全市幅員97%以上，2006年末農村戶籍人口2 353萬人，占全市總人口73.5%，城鎮經濟實力還不夠強大，工業化發展不充分，就業容量大的服務業發展相對滯后，城鎮體系尚不完善。其次，地區發展不平衡。“一圈”與“兩翼”之間發展差距大，人均GDP之比為2.4∶1，城市居民人均可支配收入與農民人均純收入比達4∶1，高于全國的3.3∶1。由于歷史和現實的原因，經濟社會發展面臨著諸多體制約束，人的綜合素質和觀念行為還不適應工業化和城市化發展需要。

(二)以農民流動轉移為突破口是重慶推進農民市民化的現實選擇

首先，農民工是中國現代化進程中的特有現象，是農民市民化的重要方式和渠道。重慶既是農民工輸出大市，也是農民工就業大市，總體上看重慶農民工有兩個特點：一是規模龐大。截至2006年底，全市農村勞動力總量1 473萬人中已向城鎮和二三產業轉移825萬人，占農村勞動力的56%，已轉移比重位居全國第一，在全市城鎮職工中農民工已占職工總數60%以上。二是分布廣泛。除在市外務工外，全市40個區縣均有各類型農民工，其中主城區和其他區縣城吸納農民工316.3萬人左右，鄉鎮吸納農民工118.7萬人左右。在產業分布上從事第二產業的約占42%，從事第三產業的約占54%。其中以在建筑業、機械制造業、餐飲業和商貿服務業領域的農民工最多，占其總量的83%。其次，農民工已成為擴大就業、增加農民收入的主渠道。重慶農村土地資源少和農業勞動力多，農民外出務工拓寬了就業渠道，成為增加收入的重要來源。農民工群體中的一些人在城市務工增長了非農產業經營本領，走上了回鄉創業道路。據估計，目前每100個外出農民工就有4人返鄉創業，他們帶回了資金、技術、市場經營觀念和現代管理方式，促進了農村特別是西部落后地區的經濟發展。

(三)目前農民外出務工和權益保障問題，影響并制約著農民的流動轉移

以重慶為例，目前農民工存在的主要問題有：一是城鄉游離性強，不夠穩定。調查顯示，目前重慶農民工超過5年以上的占21%，工作2～5年的占30%，工作1～2年的占32%，l年以下的占17%。二是職業及收入等方面差異性大。從就業看用工單位農民工約240萬人，占76%；自主經營者、個體工商戶約50萬人，占16%；其他靈活就業人員約26.3萬人，占8%。從收入看，2006年，從事商貿、家政等服務業的從業人員月均收入為400～800元，而管理人員、專業技術人員、技術工人月均收入在1 000～1 200元左右。絕大多數農民工收入明顯低于城鎮職工平均收入水平。三是農民工整體素質不高。在我市農民工中具有高中及以上文化的約占19%，初中文化的約占56%，小學及以下文化的約占25%，其中僅有25%左右的農民工在外出務工前接受過短期技能培訓。四是權益常常得不到有效保障。全市僅有34．7%的農民工與雇主簽訂了用工合同，并且在已簽合同中大部分僅強調用工單位權利和農民工義務，許多合同內容不規范。在社會保障方面，全市農民工社會保障覆蓋面窄，多數沒有工傷保險，由于勞動用工制度不健全和缺乏規范管理，加之保險費繳納不能跨省市、地區、城鄉流轉，使已有的政策難以落實。在公共服務方面，農民工在子女就學、看病就醫、文化服務及權益保護等方面面臨許多困難，制約著農民工的生存與發展。五是生活條件艱苦，在城鎮就業謀生不易。與城市居民比，農民工就業領域主要集中在一些臟、累、苦、險工種上，工作環境較差，大多以體力勞動為主，居住條件普遍簡陋。六是制度明顯缺失，使農民工問題難以從根本上得到解決。在現實經濟社會生活中，我國許多法律法規對農民工沒有明確的權益保護條款，在一些重要的具體制度和政策上，與其他社會群體比最為缺失。由于政府職能轉變不到位，一些相關部門缺乏城鄉統籌管理的職能依據，影響著農民工服務管理體制形成有效。

(四)地方政府在農民工市民化轉化中的重要作用

農民市民化實質是政策和制度的變遷過程，政府扮演著重要的角色和發揮著重要作用。首先，經過改革開放30年發展，重慶已初步具備了“以城帶鄉、以工補農”條件，可以和能夠加大對農民市民化的投入及工作力度。其次，重慶積累了一些統籌城鄉發展的經驗。包括初步建立起統籌城鄉的公共財政框架；積極縮小城鄉基本公共服務差距；加快交通通信等基礎設施向農村延伸，基本形成覆蓋城鄉的框架體系；初步構建起行政層次少、管理較規范、運行成本低的直轄市行政管理體制；大力發展勞務經濟，等等。第三，在戰略思想上形成了比較完整的統籌城鄉發展思路和推進農民市民化發展方案。概括起來就是“打造一個平臺，突破一個關鍵，推動雙向對進，完成三項任務”。即打造好“一圈兩翼”戰略平臺，構建區域發展新格局；突破農民工制度建設關鍵問題，逐步構建起城鄉相互銜接的制度體系；推動農村人口“進城就業”、城鎮資源要素“進村扶農”雙向對進，體現“兩哺”方針，推進“兩化”進程，在加快發展中縮小城鄉差距；通過改革試驗，完成“共建共享新重慶”發展任務、“構建科學發展機制”改革任務和“為全國統籌城鄉發展提供范例”的試驗示范任務。

二、重慶農民工市民化轉化中的政府責任分析

農民工的流動轉移總體上可分為三大階段，這就是轉移前、轉移中和轉移后。與之相應存在和反映出來的問題有三大類：一是農民非農化進程中的內生機制問題。目前我國農民的非農化過程主要還是建立在市場化基礎之上，農民外出打工是自身勞動力條件與城市用工單位對接、協商的結果，進城農民工素質較低是一個普遍性問題。二是農民非農化與市場化、工業化、城市化不同步問題。新中國建立以來，我國農民非農化與工業化、城市化非同步可分為前期和后期，前期表現為工業化超前于城市化，后期指改革開放以來，一個時期內大量農民離開農村涌入城市，造成用工需求短缺，城鎮化和工業化不足，這在西部表現尤為突出。三是在農民市民化進程中因制度及政策原因帶來的各種問題。農民市民化既指職業和生活來源、生活地域的改變，又指生活方式、生存狀態狀態的變化。由于戶籍制度和各種社會政策滯后，造成農民工群體在城市的社會隔閡和勞動力轉移成本過高。因此研究政府責任問題，應立足以上三個階段和貫穿其中的各種問題展開。

(一)在流動轉移前環節，政府應強化和履行好職業培訓、就業引導、跟蹤維權和權益保障等責任

據調查，目前影響農村富余勞動力轉移諸因素中，排在前面的是就業能力、就業機會、農民就業轉移的權利及相關制度。政府應著力履行以下責任：

1.實施農民工職業技能提升工程。目前農民工技能素質存在的主要問題是政府投入不足，培訓多數時間短、質量差，不能滿足企業對技術工人需要。為此要求：一是要在政府主導下，運用市場機制引導和規范各類市場主體參與服務和培訓。農民工數量大，單憑政府力量不可能完全滿足培訓和服務需求，要強化企業責任，發揮市場作用，調動農民工自身積極性。目前能夠開展農民工培訓的機構很多，縣鄉閑置的教學資源也不少，政府要統籌規劃，加強組織，協調各方力量形成合力。二是大力發展多層次、多形式職業技能培訓。要積極探索新的培訓方式和提高培訓針對性、實效性。對農村新生勞動力進行系統職業技能培訓，實行和落實免費就讀中職學校政策；對農村務工創業者進行務工創業常識、專業操作技能等短期培訓，鼓勵已進城農民工參加職業技能繼續教育培訓。政府和行業主管部門要督促企業按照國家有關法律規定提取和使用職業培訓經費，有計劃地進行職業培訓。三是各級財政要加大投入，建立“多方分擔、分級負責”培訓籌資機制。中央和地方財政要把農民工培訓列入預算，加大支持力度，對承擔公益性培訓的民營培訓機構實行減免稅。對符合條件的公辦、民辦技校和其他培訓機構允許發放助學貸款。對普及性培訓實行全免費，對一般性勞務培訓建立完善雇主付費機制，對繼續教育和深造型培訓構建企業、個人為主體的費用分擔機制，對稀缺行業中高端人力資源培訓給予適度財政補貼。設想利用遠程教育與農村現有教育資源結合方式，或采用二次培訓或轉培訓方式解決受經費不足和師資設備。四是以農村初中畢業生為主要對象，大力發展農村職業教育。地方政府應把發展農村職業教育同發展農村義務教育放在同等重要位置，可在有條件地區推行“9+1”義務教育，對未升學的初中畢業生根據就業意向自愿選擇專業，免費參加半年至1年的短期職業教育。大力發展以培養中高級技術工人為主要目標的中高等職業院校和技工學校，通過設立獎學金、發放助學貸款等方式，鼓勵農村初中畢業生接受正規和高水平的職業技術教育。五是加強對農民工的引導教育，全面提高農民工綜合素質。

2.實施就業引導工程。擴大和疏通就業信息渠道是實現就業的重要條件，目前農民外出就業主要是依靠親戚朋友介紹、同鄉引薦或自謀出路，由于市場中介行為不規范，一些不法分子以職業介紹為名從事詐騙活動。政府要強化公益服務與規范市場服務結合，大力開拓和發展適合農民工需要的就業服務。一是由勞動力流出地政府主導、各類服務組織參與，圍繞外出就業農民的需求發展有組織的勞務輸出。健全縣鄉公共就業服務體系和信息渠道，免費為準備外出就業的農民發放相關資料，提供政策咨詢和就業信息，發揮公共信息渠道作用。鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業建立固定聯系，定向輸送勞動力，搞好輸出后服務。二是勞動力流入地公共就業服務機構要普遍向外地農民工開放，免費為其提供就業信息和職業介紹等服務。要降低門檻，簡化手續，收集適合農民工崗位信息。鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業服務場所，集中為農民工提供免費就業服務。三是勞動力流入較多的城市要建設政府監督管理的零工交易場所，免費為農民工提供供求直接見面平臺。要加強勞動力市場管理，有關部門要聯手規范職業中介行為，嚴格收費標準，打擊違法犯罪活動。四是政府要完善農民工轉移就業吸納政策，保障享有平等就業權利和同等勞動待遇。包括鼓勵扶持吸納農民工能力強的建筑安裝、勞務分包、交通運輸、紡織服裝、商貿飲食、生活服務等行業和企業發展，引導城市企業招收吸納農民工；消除就業身份歧視，不得再以城鄉戶籍設置行政機關、企事業單位用工招錄門檻；全面推行勞動合同制度，建立農民工工資支付保障制度；扶持和規范勞務中介公司發展，鼓勵打造勞務品牌，政府勞務采購訂單優先向品牌勞務公司傾斜；完善市、區縣(自治縣)兩級管理，三級網絡覆蓋的促進就業工作協調機制。

3.鼓勵農民工轉戶進城。農村富余勞動力的就業轉移涉及權利和制度環境，當前農民市場就業障礙已基本排除，但勞動權益、社會權利、自由遷移權利缺失狀況沒有根本改變，需進行一系列制度創新。一是以居定戶、分類管理、著眼流動，實行激勵城鎮化戶籍管理政策。農民工在轉移戶口的兩年內，繼續享受原農村居民惠農政策，對本市籍農村居民全面放開小城鎮落戶條件，具有合法固定居所即可入戶，土地承包經營權或放棄或保留由承包人自愿選擇。有條件地放開區縣城和主城區落戶條件，入戶后應依法退出農村承包地。對可保留但自愿放棄土地承包經營權的，予以減免創業稅費等獎勵政策。二是鼓勵農村新生勞動力、大中專學生、退伍士兵將戶口轉到城鎮。通過資助就讀中職學校等政策，鼓勵農村新生勞動力自愿將戶口轉到城鎮。本地籍農村學生在市內就讀大中專學校的可自愿選擇是否轉戶。引導退伍士兵自愿將戶口遷移到城鎮，享受落戶地城鎮復轉軍人安置政策和資助就讀職業學校政策。三是對市外人口遷移落戶，仍按有利于資本集聚和技術引進原則實行必要的門檻限制。對投資人員、科技人員實行便利準入，對其他人員視情況制定準入條件。四是探索將特殊群體成建制轉為城鎮戶口。對1985年以來我市征而未轉、人均土地低于0.5畝的農村居民，人均耕地低于0.3畝的“城中村”居民，可考慮全部成建制就地轉為城鎮居民。

4.高度重視維護農民工的土地承包權益和妥善處理土地承包糾紛問題。首先，要堅持農村現有土地政策，維護農民工的土地承包權益。按照《農村土地承包法》規定，任何組織和個人不得剝奪和限制農村集體經濟組織成員承包土地權利。承包期內應當按照承包方意愿，保留土地承包權或允許依法進行土地承包經營權流轉。其次，在解決土地承包糾紛問題時，必須認真貫徹《農村土地承包法》和中央關于穩定和完善農村土地承包關系政策。外出農民回鄉務農，只要在土地二輪承包中獲得承包權，就應將承包地還給原承包戶繼續耕作。鄉村組織已經將承包地發包他人耕種的，如果是短期合同，應將承包收益支付給原承包戶，合同到期后將土地還給原承包戶耕種。如果是長期合同，可修訂合同將土地還給原承包戶，或通過協商給原承包戶以適當補償。對外出務工農民中少數沒有參加二輪承包、現在要求返鄉承包土地的，要區別情況，通過協商妥善處理。第三，引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓承包地使用權。鄉村組織要積極推進土地承包權流轉，但不能代替農民決策，必須明確土地流轉要堅持平等協商、自愿、有償原則。

5.重視解決農村“留守兒童”問題。農民工外出后孩子留在農村，缺乏完整的家庭教育，地方政府要把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足農民工子女寄宿學習的需要。中央財政應加大對中西部省區寄宿學校建設的支持。

(二)在流動轉移中環節，政府要增強和履行好勞動用工、企業監管、養老醫療保障、住房、社會權益保障等責任

目前農民工問題最多的是進入城市就業后面臨的工資問題、勞動關系問題、社會權益保障等問題，政府要切實負起應盡責任：

1.加強農民工工資和用工管理。進城農民工勞動權益受損害情況較為普遍，工資、工時、工傷等勞動權益問題突出，加強農民工用工管理是保障其各項勞動權益的基礎工作，為此要抓好四項制度建設。一是建立工資支付保證金制度，杜絕拖欠農民工工資現象。要繼續以建設領域為重點，認真治理中小型勞動密集型加工企業拖欠農民工工資問題。既要抓清欠、加大執法力度，又要在建立預防和解決拖欠工資長效機制上下工夫，加快推進工資支付保證金制度、工資支付監控制度和勞動保障守法誠信制度建設。要將工資支付情況作為評價企業勞動保障誠信等級的主要依據之一。二是嚴格執行并不斷完善最低工資制度，推動農民工工資合理增長。首先各地要依法適時調整最低工資標準。要加強對各地制定最低工資標準的指導和監督，落實兩年至少調整一次的規定，加快制定小時最低工資標準。其次要加強執行最低工資標準執法力度。最低工資應包括基本工資、獎金、津貼、補貼和個人應繳納的社會保險費，但不包括加班加點工資、特殊勞動條件下的工資、特殊崗位津貼等。再次要進一步加強對企業工資分配的宏觀調控，指導企業建立正常的工資增長機制，促使農民工工資合理增長。三是全面推行勞動合同制度，切實加強勞動用工管理。農民工用工管理中出現的問題，多數都與用人單位不與農民工簽訂勞動合同或簽訂違反法律規定合同有關。必須嚴格貫徹執行《勞動法》和國家有關規定，推動各類企業同農民工按照平等自愿、協商一致、依法訂立原則簽訂勞動合同。相關部門要制定適用于農民工的勞動合同示范文本，告知工資發放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等規定，要規定違反法律效力合同的主要責任在用人單位。重點抓好農民工比較集中的建筑、餐飲、加工等行業的勞動合同管理工作，勞動保障部門要實行勞動合同信息化管理，對就業登記備案、勞動合同管理、社會保障繳費進行統一的動態管理。所有用人單位都要建立勞動合同管理臺賬，并將其與勞動報酬支付、勞動用品發放、社會保障繳費等有機結合起來。各地要把勞動合同簽訂情況專項監察經常化，及時糾正存在的問題。四是積極推行企業工資集體協商制度，鞏固和完善勞動關系三方協調機制。目前全國地市一級基本建立了由政府、工會、企業代表組成的勞動關系三方協調機制，西部地區在這方面相對滯后，應采取積極措施推進。各級勞動部門、工會組織、行業協會，要以工資分配、工時和勞動定額等勞動標準為主要內容，推動全面開展集體協商、簽訂集體合同，督促各類企業特別是非公有制企業簽訂專項集體協商協議。在鞏固和完善省、市兩級勞動關系三方協調機制建設基礎上，進一步向縣、區和鄉鎮、街道延伸，各級三方協調機制要從本地區實際出發，抓住重點難點問題開展經常性工作。

2.建立和完善農民工社會保障體系。目前農民工社會保障權利嚴重缺失，在西部地區，農村中青年勞動力大部分已成為農民工，這已成為影響他們離鄉進城的主要問題之一。為此建議采取以下政策措施：一是所有單位都要執行《工傷保險條例》，把農民工納入工傷保險。這在法律上、制度上、操作上都沒有障礙，關鍵是加大工作力度和執法力度。二是繼續堅持“低門檻、便參保、廣覆蓋、易流動”原則，做好農民工養老保險擴面工作。引導企業和農民工按一定繳費比例建立養老保險關系，實現農民工養老保險關系市內自由轉接，銜接省際養老保險關系劃轉。三是完善農民工工傷保險和大病醫療保險制度。在建筑、礦山等行業推行強制性工傷保險制度。按照“低費率、保大病、保當期、用人單位繳費為主”原則推行農民工大病醫療保險。探索建立農民工生育保險制度。四是加強對農民工的社會救助。及時將失業、遭遇災禍或重疾致使生活陷入困境的農民工納入救助救濟范圍。農民工轉為城鎮戶籍后符合城鎮低保條件的可享受城鎮低保，返鄉后符合農村低保條件的享受農村低保，逐步提高城鄉低保水平。五是按“新賬不欠、舊賬分年歸還”原則，逐步解決城鎮養老保險、醫療保險遺留問題。努力擴大城鎮基本養老保險參保面，分五年逐步做實個人賬戶。建立和完善“一個平臺 兩套標準、城鄉統籌、均衡服務”新型合作醫療保險制度。將非公有制企業從業人員納入城鎮職工醫療保險體系。

3.開展多層次農民工安居扶持。居住問題是農民工在城市生活遇到的最基本問題之一，解決農民工的住房問題是地方政府的重要責任。其思路是：一要納入規劃。把解決農民工住房問題納入城市住房保障目標責任，在城市規劃和建設中綜合考慮。二是發揮市場機制作用。政府不能大包大攬，要注意調動社會各方力量解決。三要從實際出發。根據農民工需求和經濟社會發展條件逐步解決，當前最迫切的是為農民工提供具備基本人居條件的住所。建議采取如下政策措施：首先，積極改善農民工在務工地居住條件。制定農民工居住最低標準，以減免費用為引導，鼓勵有條件的企業建設職工宿舍；加大城市舊廠房、倉庫等改造力度，或依托工業園區統一興建農民工集體宿舍、務工公寓，擴大廉租公寓、經濟公寓覆蓋面；通過政府補貼租金，為在城鎮企業長期穩定就業的農民工提供廉租房。其次，鼓勵在城鎮長期務工并已定居的農民工退出宅基地。對退出宅基地的區分在不同級次城鎮安置，實行劃定集中居住區自建房、以成本價購置安置房、優惠購買商品房、租住廉租房等不同政策，有條件的區縣可參照征地補償標準對自愿退出農村宅基地及附著物實行贖買。第三是要把改善城鄉結合部和“城中村”基礎設施納入城市建設范圍。在符合規劃條件下允許集體經濟組織利用集體土地建設適合農民工的集體宿舍和家庭式住房。引導住宅開發企業在合理規劃基礎上建設面向農民工住房，地方政府應參照城鎮經濟適用房有關政策，在土地供應、稅收等方面給予優惠。對農民工聚居區加強配套基礎設施建設，及時提供相應公共服務。四是完善農民工居住保障政策。逐步將在城市長期生活、具有穩定工作的農民工納入城市經濟適用房政策范圍。支持企業將農民工納入住房公積金制度范疇，公積金可在本市范圍內自由轉接，除用于購房外，允許農民工支取公積金用于租房。

4.改善農民工群體的公共服務。政府要把農民工子女教育、醫療衛生、婦幼保健等納入公共設施發展規劃、建設和服務之中。一是重新設定農民工戶口遷入城市條件，探索建立居住證制度和城鄉統一的戶口登記制度。二是解決好農民工子女受教育問題。首先，流入地政府要轉變觀念，明確責任。其次，充分利用各種教育資源，提高流入地接收農民工子女入學能力。改進學校預算管理，實行按實際在校生人數撥付經費辦法，鼓勵公辦學校挖掘潛力、增強接收能力。農民工流入較多的地方要根據實際人口規模規劃教育發展，上級財政應對農民工流入較多城市的學校建設給予適當支持。進一步完善支持民辦學校發展政策，對社會力量興辦農民工子女學校的，在保證基本師資和安全前提下，適當放寬注冊資金、場地等條件。對經批準承擔義務教育任務的民辦學校，當地政府應按學生人數撥付義務教育經費，并對教師工資給予補貼。再次，改革學籍管理方式，方便農民工子女入學轉學。建立健全農民工子女在居住地所在學區入學的管理和保障措施，適應農民工流動性強特點，建立靈活的學籍管理制度和接納學生入學的辦法。加快建立電子學籍管理系統，實現中小學校學生課業、學籍等基本信息共享，為農民工子女教育管理和入學轉學提供便利。三是改善對農民工的公共衛生、計劃生育管理和服務。首先，進一步明確和健全“以流入地管理為主、流入地和流出地協調配合”的管理體制。流入地政府要全面承擔農民工公共衛生和計劃生育管理服務責任，通過調整財政預算、調整和充實相應的服務機構等措施予以保證。流出地政府要在提供《婚育證》等有關信息方面與流入地政府搞好協調配合。其次，進一步改善服務，完善社區管理服務職能。國家規定的傳染病防治、兒童計劃免疫、計劃生育、生殖健康、婦幼保健等方面的免費服務項目和藥具，流入地政府要一視同仁向農民工提供；應由用人單位承擔的要由用人單位承擔，并制定相應的保障制度；應由個人承擔的要對農民工給予適當減免。按照流入地管理為主原則，育齡婦女的孕檢應由流入地管理和服務，與當地婦女一視同仁。要把農民工的公共衛生和計劃生育管理服務納入社區管理和服務體系，實行與當地居民相同的、無差別對待。對用人單位承擔農民工公共衛生和計劃生育責任所發生的費用，政府應給予適當補償；對不承擔責任或沒有盡到責任的，應當規定獎懲措施。形成政府、社區、用人單位責任明確、協調配合的管理和服務機制。四是根據農民工生產生活需求，完善文化及生活服務。在農民工集中居住及務工區域，配套建設社區文體設施和服務性設施，為流動性較強的農民工群體提供配套的公共服務。

5.維護和保障農民工的合法權益。維護農民工權益的基本思路是：堅持依法維權，發揮工會作用，提高農民工素質，強化政府責任。一是完善農民工維權法律法規，加大執法力度。各級人大、政府要盡快清理、修改妨礙農民工享有平等權利的法規政策。各級人大和政府有關部門要加大執法檢查力度，加強勞動保障監察和執法工作。勞動保障部門要不斷健全農民工維權投訴機制，加強農民工維權的調解和處罰工作。二是充分發揮工會作用。要積極組織農民工加入工會，有關部門要在開展審批新建企業章程、登記注冊、年度檢查、勞動保障監察、稅收等工作時，督促企業依法組建工會，重點做好非公有制企業工會組建和維權工作。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生為重點，廣泛開展包括農民工在內的職工維權活動。發揮共青團、婦聯等群團組織在農民工維權中作用。三是加大對農民工的法律援助力度。把農民工作為法律援助的重點，各級政府要進一步加大對法律援助工作的投入，可考慮建立農民工法律援助專項資金。四是完善勞動爭議處理機制和有關司法程序。通過改革現行勞動爭議處理制度，改變農民工打官司難。對涉及農民工權益的勞動糾紛，企業勞動爭議調解組織、各級勞動爭議仲裁機構、法院要優先處理，對確有困難的農民工可適當減、緩、免仲裁費、訴訟費。考慮到中國轉型期勞動關系復雜多樣，勞動爭議案例繁多、農民工維權問題突出、司法“門檻”過高且承載能力有限等因素，建議總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法，由“一裁兩審”改變為“一裁一審”或“兩裁終審”、“或裁或審”；同時立法簡化勞動爭議處理程序，設立專門的勞動保障法庭，為農民工維權提供方便、快捷的司法支持。五是加強對農民工維權的輿論監督。新聞媒體要關注農民工問題，反映農民工心聲，要敢于及時披露、報道典型案(事)件，為全社會關注農民工群體和維護農民工權益創造良好的輿論氛圍。

(三)在流動轉移后環節，政府應加強社會建設與社會事業發展、農民工生活方式和行為方式改變、觀念及文化心理融合等責任

目前農民工正在發生三大轉變：一是由亦工亦農向全職非農轉變；二是由城鄉流動向融入城市轉變；三是由謀求生存向追求平等轉變。新一代農民工進城務工不僅是為了掙錢，他們更向往現代化的生活方式，對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。對此政府應積極回應。

1.推進以民生為重點的社會建設與社會事業發展。農民工問題關乎社會的公平公正，屬民生領域中的重要問題，要通過社會事業發展解決。要把對社會事業投入納入發展的成本計算中，根據經濟發展等比例增加投入。要加快推進社會體制改革，完善社會管理方式，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。要從現階段社會發展實際出發，有組織、有目的、有計劃地推進社會事業發展。當前要著重抓好兩方面建設：一是實體建設，諸如社區建設、社會組織建設、社會事業建設、社會環境建設等等。二是制度建設，包括社會結構的調整與構建、社會流動機制建設、社會利益關系協調機制建設、社會保障體制建設、社會安全體制建設、社會管理體制建設。要圍繞改善民生積極解決好關系人民群眾切身利益的問題。

2.加強對勞資矛盾的解決和勞資關系協調。近年來勞動者的勞動關系中出現了一些新的矛盾和問題，其中尤以勞資關系中的沖突、矛盾為最。現代勞資關系已不是勞動者個人與受雇企業之間的單純關系，而成為社會關系中的組成部分，要受國家法律、法規的規約和調整。農民工很多都在私營和外資企業中就業，與之有著密切的關系。首先要通過法制建設加強對勞動者權利的保護。在社會主義國家，勞動者的權利主要從國家法權中體現出來,要通過法制建設逐步擴大勞動者享有權利的范圍。要繼續立法保護和調和勞資關系，強化相關法律的可操作性。目前《勞動合同法》雖已出臺，但對企業規避法律和不執行法律規定等問題還缺乏嚴厲的懲戒手段；工資支付立法層次還比較低，對拖欠工資違法行為處罰力度不夠等等，在一定程度上影響了該法的貫徹實施。為兼顧各方利益，在立法過程中可以考慮中國企業協會作為雇主一方代表，與勞動和社會保障部、中華全國總工會一起參與勞動法、集體合同法和勞動爭議處理法等勞動法規的起草和調研工作。其次，政府要充分履行監管職責，健全和完善勞動領域內的監督與管理機制。要運用法律、行政、經濟手段，進一步健全勞動保障聯動機制、弱勢群體權益保障機制、重大案件通報機制、突發事件應急處理機制、勞動保障誠信機制等制度建設，實行部門聯動、標本兼治。要健全和完善仲裁體制，提高勞動爭議仲裁能力。第三，積極促進工會角色轉換，完善工會獨立法人地位。工會是職工利益的代表，必須找準服從服務于黨和國家工作大局的切入點，從健全和完善維權機制入手，加強協調勞動關系。要加大源頭參與力度，積極創新工會源頭參與和源頭立法的長效機制，努力從制度上、源頭上把職工群眾的利益和工會的主張體現到政府政策制定和總體部署中去。建立適應新形勢需要的工會維權工作機構，根據維權工作需要，約請相關人員組成專家顧問組，幫助設計維權工作實施方案。積極推進三方協調機制的完善，推進三方協調機制向市(地)、縣(市、區)、鄉鎮、街道和社區一級延伸和發展。第四，強化企業的“社會道德責任”。國際上已經形成比較成熟的“社會道德責任認證標準”(即Social Accountability8000，簡稱SA8000)，這個SA8000取自于國際勞工組織公約、聯合國共同人權宣言和聯合國兒童權利公約。目前我國很多企業要達到SA8000標準還相當難，但是SA8000的本質是維護工人權利，企業社會道德責任應該作為健全社會主義市場經濟體制的內容加大推進力度。

3.推進基層及社會民主建設，擴大和保障農民工享有更廣泛的政治權利。要維護和保障農民工選舉與被選舉政治權利。隨著城鎮化進程加快，我國政治人口開始發生重大變化，在這種背景下應盡快實現城鄉人口按相等比例確定代表名額的選舉制度。對于已經生活在城市的農民工，應按照有關條件來確定應有的選舉權利。加強和推進城市社區民主管理及自治建設，疏通農民工參與社會管理、維護和表達自身愿望的渠道。城市社區自治組織應視農民工為城市平等的一員，一方面要維護和保障他們的各項權利，另一方面在社區管理和自治活動中要把他們吸納進去，傾聽他們意見、發揮他們作用、兼顧他們的利益。要重視企業組織內部各項民主管理制度建設，健全和完善職工代表大會制度、廠務公開制度、職工董事監事制度和職工民主管理制度。我國新修訂的公司法規定，監事會應包括股東代表和適當比例的職工代表，職工代表的比例不得低于1/3，這是我國以法律形式確認職工在企業治理中的“話語權”。要通過適當方式和手段，加強職工在制定工資、福利、權利保障政策方面的參與力度，完善現階段企業治理模式。

4.以思想觀念和生活、行為方式轉變為著眼點，加大引導力度，促進“農村與城市”、“農民與市民”的社會文化交流，使農民工盡快融入和轉換為“新型市民”。戶籍轉變、地域轉移、職業轉換只是農民市民化進程的“外部特性”，更重要的是如何在角色群體內涵上實現真正轉型。當前一方面要解決城鄉文化隔離問題，為農民工融入城市提供良好的文化環境條件。另一方面由于城鄉的巨大差別，農民和農民工在一定時期內確實存在對城市文化的不適應，客觀上有一個幫扶問題。包括通過多種形式對進城農民工進行現代觀念、文明準則和城市意識教育；采取切實措施幫助他們形成健康文明的生活方式；加強城市社區建設，充實社區工作內容，發揮社區整合功能；加強新市民與老市民間的聯系交往，培育互信互助、相互融合的鄰里關系、人際關系、社群關系，構建社區企事業單位之間、農民工和市民之間良好的人際關系和輿論環境。

三、改革和完善政府管理體制與工作機制

履行好政府職責需建立相適應的行政管理體制和工作機制：

(一)加快推進統籌城鄉發展的行政管理體制改革

直轄以來，重慶在政府管理體制方面進行了多項改革，產生了積極影響，但從統籌城鄉發展和適應農民市民化要求看仍存在許多需要解決的問題：首先，要以政府職能轉變為重點，建立適應統籌城鄉發展和農民市民化要求的新體制。政府職能轉變要由“全能政府”向“有限政府”轉變，進一步退出微觀經濟領域，搞好宏觀規劃、政策制定和監督管理。推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場和中介組織分開，發揮市場在配置資源中的基礎作用，將一些技術性、服務性、經辦性職能交由事業單位和社會組織承擔。著力扭轉政府職能配置“重城市輕農村”傾向，加快破除職能部門城鄉分割的行政管理體制。當前要重點強化對農民工的管理服務、城鄉規劃建設、就業社保、公共衛生、城鄉交通、生態環保、土地流轉管理等職能，實現政府管理和服務的全覆蓋。其次，科學合理定位三級政府職能。根據層級政府在整個行政管理中所處的不同地位和功能，進一步明確省(市)、縣、鄉三級政府的職能定位，發揮好市級政府宏觀規劃和調節、區(縣)政府統攬地區經濟社會發展、鄉鎮政府承擔好具體的社會管理和公共服務工作的職能。第三，創新政府管理方式，促進治理模式轉型。包括大力推進政務公開，加強行政服務窗口建設；進一步完善“問責制”，明確各級政府及其部門責任和公務員崗位責任，構建完善的行政責任追究體系；建立健全政府績效評價制度，針對行業和各區縣不同特點，研究制定科學、合理的績效考核指標體系和考核制度，探索將組織人事、紀檢監察、機構編制、財政、審計、環保等部門的干部監督、效能監察、職能履行檢查、財經審計監督、環保實績考核相結合，實行綜合性績效考核，突出服務對象在考核評價中的主體地位，建立專業機構、相關部門、新聞媒體與服務對象各方共同參與的考核評價機制。

(二)圍繞農民市民化要求，加強制度和政策體系創新

重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要探索從根本上破除造成城鄉分治的科學發展新路，以農民工問題為突破口，積極進行制度和政策體系創新。一是探索建立低門檻、梯次轉移的農民工戶籍管理制度；二是探索建立平等就業、權益有保障的農民工勞動就業制度；三是建立城鄉結合、科學化、系統化的農民工勞動培訓制度；四是建立低門檻、廣覆蓋、多層次、可接轉的農民工社會保障制度；五是建立政府引導、社會參與、形式多樣的農民工進城安居制度；六是健全農民工子女就學、文化衛生等城市公共服務制度；七是建立符合國家法律、符合農民工意愿、多形式的農村土地流轉制度。

(三)積極發揮區縣橋梁紐帶作用，實施區縣發展戰略

在西部地區，特別是像重慶這樣的大城市帶大農村的直轄市，地區發展極不平衡，必須發揮區縣的積極作用。首先，要鼓勵區縣根據本地實際，探索選擇最適合區域發展道路，從具備條件的領域突破。其次，以理順條塊關系為切入點，激發和調動區縣、鄉政府積極性。一是完善條塊結合、以塊為主的管理體制，理順市與區縣關系。二是規范垂直管理部門與地方政府關系。一方面協調好中央垂直管理的國稅、海關、檢驗檢疫、煤礦安全、通信、氣象、地震等部門與地方政府的關系，妥善解決職責交叉、機構重疊問題。另一方面理順市級垂直管理部門與區縣政府關系，增強市級設在區縣的分支機構與當地政府工作的協調性，強化區縣政府統籌城鄉發展能力。三是處理好統籌城鄉橫向管理與業務工作上下對口間關系。尊重區縣政府根據本地實際配置行政資源的自主權，同時消除區縣部門與鄉鎮之間條塊分割現象，整合和運用好鄉鎮事業資源。再次，繼續下放權力。對法律法規或中央文件明確規定由地市級行使的權力，原則上全部賦予區縣，對法律法規或中央文件未明確由省市級還是區縣行使的權力，遵循效能原則下放區縣行使。強化部門下放權力的法制保障，將重慶市級部門下放并以部門文件明確的職權，以政府令形式加以固定，非經法定程序不得變更。第四，以實施“一圈兩翼”區域發展戰略為依托，加快新型工業化和城鎮化進程，在產業集聚發展和城鎮有序擴張中營造生產、生活空間，促進城鄉資本對流，創造就業崗位。

(四)創新工作思路與方法，構筑農民工市民化通道

要把政府職責細化分解為具體工作，并納入各部門日常工作流程形成一系列工作機制。一是加強領導，落實責任。要建立分級負責的組織領導機構，統一指揮、協調推進這方面工作。建立橫向工作協調機制，明確各部門在解決農民工問題中的職能作用，形成各司其職、各負其責、相互配合的工作機制。加強中長期規劃和年度工作的規劃與銜接，分解落實各項目標任務。二是切實轉變城市政府的管理理念，創新農民工管理機制。要由過去主要面向和管理戶籍人口，轉變到同時面向和管理常住人口及流動人口，包括進城農民工，建立面向所有勞動者和居民的服務型政府。改變現有管理方式，在農民工管理和服務綜合協調機制方面進行新探索，一方面要按照便利和促進農民市民化目標，建立以流入地為主、以流出地為補充的農民工管理和服務新機制，另一方面在流入地城市，建立農民工管理和服務的綜合協調新機制。三是建立各方互聯、共享的農民工信息統計調查系統。在管理信息方面，以流入地為主，整合勞動、農業、統計、公安、人口計生等部門相關信息網絡，構建以城市社區為信息輸入端、流出地和流入地共享、多部門互聯的農民工管理信息系統，使各級政府對農民工的管理和服務工作建立在統一、客觀、全面的數據基礎上。在農民工統計調查信息方面，要引入新的統計調查制度和方法，做好農村勞動力就業普查和每年一次的專項調查，掌握農民工的總體數量和主要特征，預測發展變化趨勢，為各級政府的決策和管理服務工作提供基礎信息。四是強化立法保障。農民工的市民化轉化是中國由傳統社會步入現代社會的必經歷史過程，法制化是其重要載體和形式，現實中因法制產生的問題只能通過健全和完善相關法律解決，已經取得的有益經驗和成果，必須及時上升到法制層面加以鞏固和保障，使農民工市民化穩步向前推進。

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