論地方政府應對群體性突發事件的長效機制建設

海云志，劉徽翰

(甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070)

當前，中國社會正在經歷巨大的轉變，這一轉變無論在速度、廣度還是難度方面都是前所未有的。伴隨著社會階層分化加劇和利益格局重構，各種社會矛盾開始凸現出來,特別是群體性事件日漸呈上升趨勢，規模不斷擴大，表現形式趨于激烈，造成的后果和影響也越來越嚴重。《2005年中國社會藍皮書》統計數據顯示，從1993年到2003年間，因人民內部矛盾引發的上訪、集會、請愿、游行、示威、罷工等群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬人增加到約307萬人。《2010年中國社會藍皮書》指出，2009年群體性事件仍然保持著多發態勢，環保問題成為引發社會沖突事件的重要因素。《2010年中國法治藍皮書》預測，由于社會還沒有完全走出金融危機陰影，一些群體就業困難，貧富差距加大，相對貧困人口增加，加上各種社會矛盾引發的各種群體性事件多發，2010年社會治安形勢仍然會比較嚴峻，維穩壓力不會減輕。這些都說明頻頻發生的群體性事件已經成為影響公共安全、社會穩定和可持續發展的重要因素，同時也成為地方政府義不容辭的責任。預防突發性群體事件必須從源頭上加以治理，為此需要建立和完善一系列程序化、制度化和穩定的長效機制。

一、社會危機預警機制

現代社會是一個變革的社會，在后發展國家進行現代化和社會轉型的過程中，社會動蕩和危機程度與現代化的速度有關,亨廷頓認為，“現代性帶來穩定，現代化引起動亂”[1]。現代社會更是一個高風險社會。有學者斷言，現代社會已經從工業社會進入風險社會，現代人正“坐在文明的火山口上”[2]。在這樣一個充滿變化和風險的社會中，只有建立完備的公共危機預警機制，才能未雨綢繆，在發現可能引發危機的某些征兆時，快速、有效地采取措施，將其化解在萌芽狀態中。

針對群體性突發事件的社會危機預警機制建設，關鍵是建立高效的社會心理檢測信息系統[3]。其重點有兩個方面，一是及時搜集和發現危機信息，對搜集到的信息進行快速分析處理，然后根據科學的信息判斷標準和信息確認程序對爆發危機的可能性作出準確的預測和判斷；二是及時向相關部門發布危機可能爆發或即將爆發的信息，以引起有關人員或全社會的警惕。具體措施有：(1)成立專門的民意社情調研小組，進行輿情采集、分析和評估，特別是對一些高危群體和利益受損群體，如農民工、失業下崗工人、未就業大中專畢業生、高校學生、移民群體等要進行長期跟蹤調查；(2)對于勞資關系、農村征地、城市拆遷、企業改制重組、移民安置補償、民族宗教隔閡等容易引發群體性沖突的領域，要高度敏感；對一些關鍵場所和重大節慶活動要進行專門監測；(3)建立快速、準確的社會發展數據統計體系，對相關數據依法及時公開發布；(4)建立危機處理預案和聯動機制，一旦發生群體性事件，能夠快速啟動。

二、群體利益表達機制

不平則鳴，由于“訴苦文化”的傳承和公民權利意識的覺醒，那些以往缺乏自己的代言人的地位低微的弱勢群體，現在已不甘于充當沉默的大多數。在權益訴求和政治參與愿望提高的同時，如果沒有相應的表達渠道，會積累社會不滿和怨恨。亨廷頓認為，任何一個給定政體的穩定都依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的關系，“如果要想保持政治穩定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高”[4]。從社會政治體系的角度看，當一個權威性分配價值的系統無法滿足各種要求或無力承受壓力時，特別是利益表達的通道不足或者受到形形色色的“守門人”的阻礙時，當局權威的合法性就會下降，該系統也會隨之崩潰[5]。群體性事件恰恰是系統輸入失敗的結果，在“全能主義”國家體制條件下，政府必然成為所有不滿訴求的對象。從絕大多數群體性事件案例可以看出,當某一群體的合法權益受到威脅或損害時，利益相關群體會積極行動起來。這時候如果群體利益表達的合法渠道不暢或受到壓制，行動者就會采取更加極端的、非法的甚至暴力行為。應星對中國西南一個水庫移民區集體上訪的研究表明，當移民利益受到威脅時，他們首先是到相關管理部門“討說法去”[6]。游正林對某大型國有企業“重機廠”職工集體到政府部門上訪、靜坐事件的分析表明，由于企業負責人在企業兼并重組過程中沒有與職代會、黨委會、董事會、各年齡層次職工群體以及退休人員代表等各利益方進行充分協商就單方面宣布破產，遂引發群體不滿和抗議行為[7]。隨著雙方沖突升級，最終政府也被牽涉其中，從間接利益訴求對象變成直接利益訴求對象。

建立和完善群體利益表達機制的措施主要有：(1)增加利益表達渠道的數量、場所和時間，形成專門的機構，如各級信訪部門，在各種企業、事業單位和社團組織內部成立關乎群體利益要求的接待室；(2)重視和加強弱勢群體的話語表達權，積極為其提供行政、司法和道義性援助；(3)根據羅爾斯正義理論的第二個原則[8]，使社會的和經濟的不平等安排被合理地期望適合于每一個人的利益，在尊重效率和差別的情況下對弱勢群體利益優先考慮和保護，實現制度正義；(4)改變官僚主義、形式主義作風，實行政務公開；(5)在涉及國計民生的政策制定過程中堅持民主決策，加強各群體和組織代表的參與性，對各社會群體權益的合理合法性給予承認，尊重和傾聽各方面的立場。

三、信息溝通與即時反饋機制

“媒介即信息”，在信息化時代，當局要想單一壟斷和控制信息傳播已顯得力不從心。信息傳播過程同時也是信息加工過程，傳播渠道越長、范圍越廣，信息的真實性和準確性會越小。一旦出現謠言四起、小道消息滿天飛的情形，事件本身的真相就會變得黑白顛倒，信息接收者就會出現盲從行為。當前媒體在有關群體性突發事件報道過程中存在的問題主要有：(1)關于事件發生端倪的信息獲取滯后。往往在事件發生后有關部門才發現問題，在事件過程中不能即時發布有關情況，例如2008年貴州甕安“6·28”事件。(2)信息不對稱。受眾沒有其他權威機構發布的信息，使得官方唯一發布的信息的真實性受到懷疑；(3)對信息進行封鎖。一旦突發事件發生，首先采取的措施不是及時反饋，而是封鎖信息，不讓公眾和上級部門知道，或者迫于壓力謊報、瞞報信息，例如2003年湖南嘉禾強制拆遷事件。(4)極力辟謠，敷衍了事。相關部門在群體性事件發生過程中，面對媒體的報道和公眾的批評質疑往往一味進行辟謠和否認，或者前后報道不一致、閃爍其詞，如2009年湖北石首“6·17”事件。諸如此類遲滯和不良的信息反饋方式，既損害了政府的形象和公信力，也無助于危機的預防和化解。如果說群體性事件中那些利益不相關者也積極行動起來是因為“不明真相”，那么掌握“知情權”和“信息發布權”的地方政府權威部門就有責任首先告知真相，而不要事后一味指責群眾的盲從和無知。

當前政府在涉及報道群體性事件方面趨向于強化媒介管理，這一動機根源于國家社會主義的政權合法性特點，因為“當合法性建立于政績表現基礎上時，政府危機容易引發政體危機”[9]。然而這種單一聲音和強化管制反過來又導致公眾更大的不信任。因此，只有建立完備的、開放的和快速的信息溝通與反饋機制，才能掌控輿論制高點，引導公眾輿論，化解群體行動，消除謠言和媒體炒作的負面影響。2008年重慶出租車罷運事件中，對媒體的成功運用，為信息時代地方政府應對公共危機和重大突發事件提供了有益借鑒[10]。官方媒體在事件發生后，由于在第一時間公開問題真相，采取對話和協商的態度處理問題，迅速平息了群體性事件趨于惡化的可能性。針對以上問題和一些案例的成功經驗，完善針對群體性事件的信息反饋機制應注意以下幾點：(1)第一時間原則，即在最短時間內發布事件情況；(2)公開透明原則，公開事實真相，不隱瞞事實；(3)第三方正名原則，允許其他媒體參與報道；(4)坦誠、真實原則，堅持實事求是，不歪曲事實；(5)情感共鳴原則，政府當局和社會各界要對事件中的受害者和利益受損者給予理解和同情；(6)口徑一致原則，對事件的定性要得當，前后報道保持統一；(7)留有余地原則，地方管理部門領導人公開承諾要適度，留有余地。

四、社會不滿疏導機制

一項集體行動的發生，并不單純是工具理性計算的結果，情感在集體行動過程中起著更為突出的“催化劑”作用。勒朋通過對群體心理的分析表明，當人們結合為一個群體時，由于規模和力量增加、責任分散以及相互感染等原因，群體容易出現集體興奮狀態，在行動過程中會變得沖動、易變、急躁、易受暗示、輕信、簡單化、狂熱、偏執、專橫和保守。這樣的群體“很容易作出劊子手的舉動，同樣也容易慷慨就義”[11]。于建嶸對貴州甕安事件分析后認為這是一起“社會泄憤事件”，因為一些深層的矛盾沒有得到解決，在遇到個別觸發事件時，即使是利益不相關者群體也會借機發泄原先積郁的社會不滿，參與打砸搶燒[12]。應星通過對西南地區兩個群體性事件個案的比較，認為集體行動與傳統文化心理中的“氣”的釋放、升華和調控有關，“氣場”(一種情感氛圍)的演化與事件周期相呼應[13]。李培林在《2010年社會藍皮書》發布暨中國社會形勢報告會上強調“非階層性的、無直接利益的群體性沖突”事件在凸顯。這里的“非階級性的”是說參加的人群來自社會各個方面，“無直接利益的”是指參加群體性事件的人和事件本身沒有關系。

從以上分析中可以看出，群體性怨恨如果不能得到及時釋放，就會積重難返，所謂“川壅而潰，傷人必多”(《國語·周語上·邵公諫弭謗》)。如果發泄不滿的渠道受到壓制，不但反抗可能會趨于極端化，而且這種共同的仇恨會成為異質成分的凝聚劑，促使對立者同仇敵愾，行動更加團結一致[14]。因此，需要建立完善的社會不滿疏導機制，建立一系列 “安全閥”制度，為群體提供一種渠道，將敵意與緊張通過社會所允許的手段及時宣泄出來，使“沖突充當釋放敵意的出口”，從而起到“發泄釋放的通道的作用”[15]。民間諷刺、電話投訴、上訪、游行、示威等，在一定程度上都是社會沖突釋放的途徑。就當前的現實而言，關鍵是社會沖突調解的制度化，如健全信訪制度、領導直接接待群眾制度、管理部門與群眾及其代表面對面協商制度、民主評議干部制度、公民參與聽證和公示制度、保護舉報人制度、司法無償援助集體受害者制度等。

五、地方政府領導問責機制

群體性事件的頻繁發生,既對政府合法性提出挑戰,也使政治決策者面臨考驗。地方政府主要領導是群體性突發事件應對中的決策者、指揮者、協調者和法律執行者，積極主動采取各種措施應對群體性事件、維護一方社會穩定是其首要職責。從目前的一些群體性事件案例看，其發生與政府行為不當有很大關系。如2008年重慶“11·03”出租車罷運事件、甘肅隴南“11·17”拆遷事件和2009年吉林通鋼“7·24”事件等是政府與民爭利、不作為或在某一方面決策失當引發的；2009年海南東方市感城鎮“3·23”事件是歷史遺留問題長期積累得不到解決而引發的；2008年云南孟連“7·19”膠農事件是政府公務人員工作粗暴、態度惡劣引發的；2008年貴州甕安“6·28”事件是在事件發生初期反應滯后和處理不當促使矛盾進一步激化的。諸如此類的事件的發生，都與地方政府在事前或事件過程中的舉措有關，應當通過法定程序追究有關負責人的責任。貴州省委在甕安“6·28”事件后迅速啟動干部問責程序，對州、縣和鄉鎮三級政府主要相關負責人進行免職，被稱為“開了中國重大突發群體性事件干部問責的先河”[16]。但是，由于當前還沒有健全、統一和可操作的問責法規，在一些事件之后的責任追究上，目前還存在大量爭議。一些地方政府領導被免職之后不久卻“悄悄地復出”或者明目張膽地異地為官，使得問責制在事實上形同虛設，成為“問責秀”[17]。

在這種“壓力型體制”下，完善地方政府行政領導責任制和問責制還需要一段時間不懈的努力。目前可從以下幾個方面進一步完善：(1)改進工作作風，堅持雙重負責原則，樹立為人民負責的意識，依法行政；(2)逐步減弱行政執法的封閉性和保守性，增強外部監督的力度，認真接受人大、政協、各社會團體和人民群眾的監督；(3)完善行政首長負責制和政府責任追究機制，制定對地方領導干部引咎辭職、責令免職的規定，對不稱職、不勝任且不主動辭職的干部，要責令其辭職，對負有主要責任的可以直接免職并不復錄用；(4)完善各級政府績效評估和領導干部考核體系，改變由上級單一考核的局面，增加公民評議比重；(5)地方政府領導人的年度述職報告應當公之于眾，以便接受公民評議和監督。

總之，群體性事件的有效應對和積極預防，從宏觀方面說，關鍵在于調整社會利益結構，縮小貧富差距和維護社會公正；從微觀上說，針對每一個事件，地方政府管理部門要在思想上高度重視，在行動上采取靈活適當的策略。除了以上談到的五點機制外，還有多元利益主體協商機制、管理部門協同聯動機制和針對高危群體的社會保障機制等。只有通過一系列長效機制建設，將群體性抗議活動納入到法律制度框架內，才有可能實現社會的良性運行和協調發展。

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