事業單位強化預算管理的有效模式研究

肖 俠

一、引言

預算管理是事業單位財務管理的軸線。強化預算管理，提高資金使用效果與效益，理應成為事業單位財務管理的首要目標。然而，目前我國事業單位預算管理中還普遍存在預算管理弱化的現象。如何改善事業單位的預算管理，學者們提出了許多有益的建議，如提高單位領導對預算管理重要性的認識；成立預算管理機構，強化預算管理的法制性；推行復式預算管理；實行零基預算，提高預算編制方法的科學性；建立約束機制，嚴格執行規章制度；加強對預算執行過程的監督與考核等。誠然，這些對策與建議一定程度上能夠改善事業單位的預算管理效果，但是，筆者認為，進一步強化事業單位的預算管理，還需要從體制方面進行變革。實行事業單位內部的二級預算，能夠在體制上保障事業單位加強預算管理工作，換句話說，實行二級預算是事業單位強化預算管理的有效模式。

二、事業單位實行二級預算的必要性

預算管理是一種量化的有助于管理者協調貫徹計劃的一種重要的管理工具，是財務人員通過各項相關預算及其有機組合來優化資源配置的財務管理基本制度。根據《中華人民共和國預算法》和國家相關財經法規，事業單位必須編制預算和執行預算，實施預算管理。然而，事業單位現行的預算管理基本上是以事業單位整體活動為管理對象，筆者謂之“一級預算”，絕大多數事業單位還沒有要求其內部的每一個業務部門和職能部門（以下統稱為二級單位）必須開展預算管理，筆者謂之“二級預算”。從提高預算管理的有效性出發，事業單位實行二級預算尤為必要。

1、實行二級預算是事業單位分權管理的需要。伴隨著事業單位組織規模及其業務擴張，管理分權不可避免。根據管理學原理，在管理權限下放的過程中，管理的責任也應一同下放。就財務管理而言，既然二級單位通過一級預算獲得了預算資金及資金使用權，那么，二級單位就必須對這部分資金使用的合法性、合規性以及使用效果與效益負責。科學編制二級預算，嚴格執行二級預算，理應成為二級單位的管理職責。

2、實行二級預算是嚴格執行一級預算的需要。目前我國多數事業單位還存在預算編制與預算執行“兩張皮”的現象，即預算編制是一回事，而預算執行又是另一回事，反映在預算執行中，執行結果與預算目標偏差太大，預算調整頻繁，預算管理工作缺乏科學性與嚴肅性。筆者認為，該問題的根本原因還在于事業單位只有一級預算而缺乏二級預算。我們知道，一級預算是總預算，是上位預算，二級預算是子預算，是下位預算，如果事業單位只搞一級預算而不搞二級預算，那么一級預算就無法得到有效執行。與此同時，受“經濟人”動機的驅使，二級單位自然就會產生隨意花錢而不負責任的行為，由此也就導致了預算編制與預算執行“兩張皮”的現象。

3、實行二級預算是提高預算資金使用效果與效益的需要。事業單位預算管理的最終目的在于提高資金的使用效果與效益，然而，目前我國事業單位在預算管理中重視對資金使用過程的監控而輕視對資金使用效果考核的現象還較為普遍。換句話說，不少事業單位預算管理的主要任務已經異化為如何籌錢、如何分錢以及如何合法花錢，至于錢是否花在刀刃上，是否花得精打細算未曾進行科學的評估與考核。顯然，這樣的預算管理沒有達到應有的目的。實行二級預算能夠提高預算資金的使用效果與效益，這是因為，一方面，事業單位高層管理者能夠通過二級預算全面準確了解各二級單位的工作計劃，從而使得一級預算的編制能夠從實際出發，資金分配上該增的就增，該減的就減，不搞一刀切，其結果提高了預算資金的使用效果；另一方面，各二級單位通過實施二級預算，科學決策，嚴格管理，能夠將有限的資金用到刀刃上，其結果提高了資金的使用效率與效益。

4、實行二級預算是二級單位民主管理的需要。民主管理是事業單位管理的大趨勢與事業發展的根本要求，實行二級預算能夠全面提升事業單位民主管理水平。我們知道，預算管理尤其是其中的預算編制，是一個公開化、民主化過程，在一級預算體制下，這個公開化、民主化管理僅停留在事業單位總體層面上。實行二級預算后，二級單位也需要開展預算管理，也需要成立預算管理委員會，這樣，二級單位的預算管理不再是二級單位管理者的個人管理，而是上升到依靠集體智慧來管理，同時，借助預算管理委員會的監督機制，二級單位的管理者能夠最大限度地保證資金使用的嚴謹性與合理性。

三、事業單位實行二級預算的運作模式

基于管理業務流程，事業單位實行二級預算的運作模式可分為以下四個步驟：

1、一級預算的科學編制。一級預算是事業單位的總預算，是二級預算的上位預算，需要預先編制，并以此作為二級預算編制的依據與前提。如果所編制的一級預算不科學、不合理，則二級預算就會失去科學性與合理性。因此，實行二級預算管理模式，對一級預算工作提出了更高的要求。它要求一級預算不可以主觀臆斷，不可以采取“基數加增長”的編制方法，必須以業務計劃為中心，以科學分析與預測為條件，以零基預算、增量預算、彈性預算、滾動預算等科學方法為手段，在此基礎上，對一級預算方案進行科學準確的編制。在一級預算編制過程中，事業單位內部的二級單位并非袖手旁觀，而是通過上報其業務計劃及初步預算為事業單位的一級預算提供參考。

2、二級預算的編制。二級預算的編制是二級預算管理的首要工作，事業單位內部的二級單位必須在一級預算總體框架內，編制更為詳細的二級預算。搞好二級預算的編制工作需要注意三點：第一，由于預算管理工作比較專業，也比較瑣碎，二級單位需要指派相對穩定的人員從事這項管理業務工作。第二，二級預算的編制需采取零基預算方法。實行二級預算的目的就在于強化預算執行，切實提高預算資金的使用效果與效益，如果二級單位仍采取“基數加增長”的方法來編制預算，那么二級預算就會走向形式主義。采用零基預算后，二級單位的預算能夠從實際出發，認真分析研究計劃期每項支出的必要性以及支出數額大小的變化，從而能夠保證二級預算的科學性、準確性與執行上的有效性。第三，二級預算編制后，需報上級預算管理委員會，經上級預算管理委員會審核、確認后生效。

3、二級預算的執行。預算編制與執行是預算管理的兩個輪子，如果預算執行不嚴格，那么再完美的預算編制也僅是花架子。要徹底解決事業單位現存的預算編制與預算執行“兩張皮”的問題，必修狠抓預算執行。第一，二級單位的管理者要將二級預算作為二級單位的“法規”，在二級單位內部形成人人尊重“法規”、人人嚴格執行“法規”的意識與習慣。第二，二級單位需要從管理制度入手，通過建立健全日常管理制度，規范工作行為，防止出現預算資金支出的隨意性。第三，為強化預算執行工作，二級單位需要在公開性上做文章。防止資金使用上的違規與出位，最好的制度是“公開”二字。二級單位在預算執行過程中，要盡可能做到預算方案公開、收支過程公開、領導簽字公開、執行結果公開。

4、二級預算的考核。考核是預算管理的重要環節，沒有考核就沒有管理，當前事業單位預算管理弱化的現象與預算考核工作缺位也有很大關系。事業單位實行二級預算管理模式必須加強對二級預算的考核，包括兩個層面的考核。第一層面是二級單位內部的自我考核。首先，各二級單位要按照預算項目逐項進行預算執行情況的考核，做到一事一結；其次，各二級單位要按照月度、季度來進行預算執行情況的自我總結。自我考核的目的在于自查自糾，通過自我改進，不斷提高預算管理水平。第二層面是由事業單位組織對二級單位預算管理工作的考核，具體又有兩種方式：一是在每個預算年度結束時，二級單位的預算管理工作要接受考核；二是由事業單位的審計部門對二級單位預算資金使用的合規性、合法性以及效益性進行審計。第二層面的考核結果應反饋給各二級單位的管理者，同時，考核結果應與二級單位的獎懲掛鉤。

四、事業單位實行二級預算應注意的問題

1、實行二級預算是事業單位預算管理體制的變革，需要事業單位高層管理者的重視與推動。實行二級預算不是一級預算的簡單分解，而是事業單位預算管理體制的一種變革，這種變革不是依靠財務部門就能推行的工作，它需要從全局高度來推進實施。首先，事業單位的高層管理者要充分認識到實行二級預算管理的必要性與重要性；其次，高層管理者要為推行這項改革搖旗吶喊并提供保駕護航，要大力支持并切實發揮好單位財務部門與審計部門在二級預算管理工作中的指導作用與監督作用。

2、實行二級預算需要對二級單位的管理者與業務人員進行培訓。預算管理是一項專業性比較強的工作，需要專門的知識與技能。然而，目前我國事業單位內部絕大多數二級單位的管理者與業務人員缺乏預算管理知識與能力，這樣的管理隊伍不利于二級預算工作的順利開展。因此，需要對二級單位的管理者與指定的業務人員進行培訓，通過培訓，能夠提高二級單位管理者對實行二級預算管理必要性與重要性的認識，從而使二級預算管理由被動變為主動；同時，通過培訓，能夠增加二級單位對預算管理專業知識的掌握，從而提升二級單位實施二級預算管理的能力。

3、實行二級預算需要發揮財務部門的主導作用。財務部門是事業單位財務管理的職能部門，是預算管理的執行部門，在二級預算管理模式推進的過程中，財務部門應發揮其主導作用。第一，需要由財務部門牽頭，科學編制并組織實施好事業單位的一級預算；第二，需要財務部門對二級單位的預算管理工作進行過程指導與監督；第三，需要財務部門組織對二級預算管理工作的考核。可以說，二級預算工作開展得如何，在很大程度上取決于財務部門是否發揮了其主導作用。如果財務管理部門抱著“走過場”的態度，那么再好的預算管理制度也是形同虛設。

4、實行二級預算需要重點考核二級單位預算資金的使用效果與效益。傳統的預算管理往往偏重于對資金使用合法性與合規性的控制，而對資金使用效果與效益則缺乏考核，其結果造成預算資金使用效果與效益較差，預算執行中產生亂花錢的現象。實行二級預算后，財務部門管理重點應發生轉變，由傳統的“形式控制”重點轉向“實質控制”，即要以提高資金使用效果與效益為控制重點。事業單位在對二級預算管理工作進行考核時，要重點評估與考核二級單位預算資金的使用效果與效益，并以此為指揮棒來規范、引導、提升各二級單位的預算管理水平。

5、應逐步推進二級預算向全面預算管理轉型。筆者認為，二級預算雖是強化預算管理的一種有效模式，但仍是一種過度模式，是對現行一級預算的改良。隨著二級預算管理工作的逐步推進與完善，在條件成熟的事業單位應實施全面預算管理模式。全面預算管理已較普遍地運用于企業，是企業加強成本費用管理提高經濟效益的基礎管理模式。但從我國當前實踐看，將全面預算管理引入到事業單位還需要一個由淺入深，逐步完善的過程。它需要建立全面預算管理架構；建立與預算體系相匹配的責任會計核算體系，完善各項費用標準定額；依靠信息化手段，確立制度規范、流程順暢、編制科學、執行嚴格、考核有力的全面預算管理體系。實行二級預算管理能夠為全面預算管理模式的實施打下堅實的基礎，伴隨著二級預算管理的深化，事業單位向全面預算管理轉型將水到渠成。

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