行政監察專員制度對我國行政監督的啟示

馬 鸝

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064)

行政監察專員制度最早起源于1809年瑞典的議會行政監察專員，隨后許多國家在對該制度進行改造的基礎上建立了適合本國國情的監察專員制度。行政監察專員制度踐行著權力制約的監督理論和原則，其反腐敗效力之強，制約“不良行政”成效之顯著，成為人民公認的保衛人民利益的“人民衛士”。

一、行政監察專員制度的演變及意義

(一)無所不在的“人民衛士”

這一詞內涵最先源于瑞典語，含義是“代表”，西班牙語系更趨向于采用“人民衛士”(Defensor del pueblo)，英聯邦國家直譯為“行政監察專員”，法語系國家譯為“共和國調解人”。行政監察專員制度是隨著人民反對國王、政府的暴政以及權力爭奪過程選舉人民利益的代言人而對自身利益進行維護而出現和逐漸完善的。該制度是通過由議會選舉或任命(極少部分由行政首腦任命) 并有憲法或法律保障的獨立地位的行政專員，根據投訴或依職權對行政機關的“不良行政”行為進行調查監督，保護公民不受行政機關濫權擅斷的侵害的監督制度。

這一詞的外延含義的變遷則與該制度本身的發展和成效相關，比如瑞典將這一制度推廣到政治、經濟、生活的各個領域。增設政府監察專員、經濟競爭監察專員、新聞監察專員、男女工作機會平等監察專員、反種族歧視監察專員等，體現出這一制度外延意義的拓展，不僅僅對政治領域、行政領域、社會領域有涉及，而且對公共企業、社會事業、弱勢群體等也開始關注并納入監督范圍當中。英國2006年通過倡導建立關注少數群體的監察專員制度的年度報告，把在傳統的監督框架中被忽視的群體納入權力保障范圍。行政監察專員外延的諸種變化與當今世界全球化背景下的經濟、政治、文化、意識形態國際接軌的趨勢密切相關，也與全球化對政府本身角色、職能、效能等要求相一致。

(二)從轉變政府治理模式到制度創新

在西方三權分立的相互制衡的國家中，政府規模在不斷擴大，行政權力在不斷擴張，議會權力在逐漸削弱，人民權利難以保障，引發社會沖突的情況屢見不鮮。在全球化背景下，國家內部與國家之間在追求經濟合作的同時，也追求政治上、社會上的合作，和諧世界、和諧社會建設在此種背景下產生，進而引起世界范圍的政治、行政的一系列改革與制度創新。

從宏觀意義上講，行政監察專員制度的建立有助于對社會弱勢群體的關注，保障更廣范圍的對政府的監督，對化解國際、國內矛盾，尤其是政府與社會、政府與公民的矛盾有重要意義。同時，政府自身也在不斷進行改革，政府的治理模式也發生了相應的變化，并具有時代特征。民主參與、公共治理以及廉潔、高效、責任、法治、服務政府的建設為怎樣監督政府以及政府工作人員提出了新的要求。行政監察專員制度為其提供了多元、分權的監督模式，促進內部外部監督體系的完善。

微觀意義則從政府自身行為模式以及監督領域的制度創新上可見一斑。首先，從制度創設的角度來看，行政監察專員所擁有的權力不屬于立法權，也不屬于司法權，更不屬于行政權，是一種制度創新。其次，采用這一新的監督制度，可以彌補其他監督制度的缺陷和死角，形成內部與外部、法律效力與非法律效力的監督體系，進一步擴大了監督的主體、監督的內容，完善了監督程序，形成全面的監督體系。再次，在政府自身行為方面，政府更加注意自己的行為以及行為帶來的結果。對于傳統的行政裁量權過大、公權對私權的侵犯具有預防與糾錯意義。最后，廉政與效能成為檢測政府執政能力的新標準，從“為誰用權”到“怎樣為人民用好權”轉變。

二、行政監察專員制度對擺脫權力制約悖論的制度創新啟示

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，這是阿克頓的經典名言，強調的是對于權力必須有監督的權力來制衡，即以權力制約權力，否則權力會導致腐敗。孟德斯鳩也在論法的精神中提到：“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[1]三權分立與制衡一直以來就是西方國家權力監督與人民利益保障的一柄利劍，這柄利劍在各國的法制建設、政治選舉、人民利益表達上發揮了重要的作用，同時沿用這一思路，西方國家也進行了眾多權力監督的制度創新，行政監察專員制度就是在西方古老的監督理論下結合國家現實的制度構建。這種制度的制度創新在于：

(一)權威機構的直接任免保障該制度的權威性

瑞典由議會兩院投票通過決議來決定監察專員的任命，除議會外，監察專員在任期內任何人無權免其職。英國由首相提名，國王任命，終身任職直到退休，只有發生嚴重不法行為時，由議會兩院彈劾才能免其職。在獲取調查證據方面，瑞典監察專員可以要求任何與調查內容有關的人員和機構不得對其保密，甚至國家機密也不能例外。各級官員有義務向監察官員匯報工作和介紹情況，不得拒絕回答提出的問題，否則會受到罰款或行政處分。英國監察專員在調查取證時，具有高等法院所有的全部權力，對于妨礙調查工作的人可以要求高等法院判處其藐視法院罪。除內閣文件外，任何證據不能對監察專員保密。

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(二)對議會負責確保監督的獨立性

行政監察專員及其工作機構都獨立于政府機構，只對議會負責。其任免和任期都不受政府機構影響。瑞典監察專員可以向政府機構要求了解有關申訴案件的一切文件，不受其他機關干涉。英國議會行政監察專員任期內享有相當于法官一樣的工作獨立性，并可在確定的人數內任命自己的工作人員。

(三)監督領域的不斷延伸體現廣泛性和有效性

該制度從最初的個別領域的監督擴展到對政府各職能部門以及其他關系民生的公共企業事業的全面監督，建立起一整套的監督制度。就現在的英國而言，涉及能源、土地、金融、健康、房產、立法、警察、福利、監獄、產業項目等等。[2]該制度的在各國的創設和實施取得了反腐敗的巨大成效，促使政府人員在作出行政行為時既考量合法性也考量合理性，同時一定程度上加強了事前監督的力度。新西蘭是反腐敗較為成功的國家之一，也是實施這一制度取得顯著成效的具體實例。據1999年國際透明組織對全球141個國家與地區的調查，新西蘭政府廉潔程度排名世界第3位;2002年排名第2位。自1962年行政監察專員制度建立以來，行政監察公署受理的公眾投訴呈逐年上升趨勢，近年來則一直穩定在每年6 000多件左右，由于新西蘭的法制較為健全，加上整個行政機關的運作較為高效廉潔，這些投訴絕大多數得到了妥善的解決。

(四)監督維權的經濟便捷贏得廣泛的群眾基礎

上訴的經濟性和便捷性往往成為公民考量的關鍵性因素。巨額的上訴費用和超時的審理進程使監督者望而卻步。行政監察專員制度卻敞開了一扇便捷上訴的大門。公民上訴時是免費的，同時主動地調查監督程序把一部分弱勢群體納入了權利保障范圍，擴大監督主體的同時加強了對弱勢群體的關注。這些都為該制度贏得了廣泛的群眾基礎。

(五)封閉的監督環路打造暢通監督渠道

監督要想取得良好的效果必須創設一個封閉的監督的環路，形成相互影響、相互制約的監督系統，三權分立與三權制衡起于這一思路，但是一旦其中一權膨脹就會破壞三角既有的穩定性，監督環路是一種每一個主體都有其監督與被監督的對象，并保障各自的利益無聯系和獨立性，實現無縫隙的監督。設立行政監督專員的同時，法律和權力機關對其進行監督，避免了監督的單向性。

行政監察專員制度在全世界范圍內的推廣也體現了這一制度的生命力和普適性。二十世紀六十年代，國家級行政監察專員只在瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和新西蘭、英國、圭亞那和坦桑尼亞等八個國家存在。州一級政府或更低層次的地方政府設立了行政監察專員的只有加拿大的亞伯達省(Alberta)新伯倫瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美國的夏威夷。市政府一級只有耶路撒冷。[3]2003年，世界上有75個行政監察專員公署分布在25個國家，到了2004年，全世界有120多個國家在國家層面設立了行政監察專員制度。這一時期出現了行政監察專員制度熱(Ombudsmania)。各國克服了政治、經濟、文化以及社會意識形態的差異，對這一制度進行了適應性的改革和適用。

三、我國創設行政監察專員制度的適切性分析

(一)中西方行政監督總體邏輯與基礎比較

“三權分立”、“以權力制約權力”、法制監督是西方監督行政權力的關鍵詞，從古希臘柏拉圖的“用法律制約權力”[4]到亞里士多德的“權力平衡”，成就了古希臘雅典的共和政治。近現代的洛克、孟德斯鳩的“法治監督”與“分權制衡”[5]成就了憲政國家與法治政府。西方政治監督理論從權力的合理性、社會職能與政府職能的區分、公平的正義觀等角度來尋求權力監督的基礎和機制。這種監督理論為行政監察專員制度的創設提供了邏輯基礎。

我國的“政治體制都是從蘇聯模式來的。看來這個模式在蘇聯也不是很成功的。”[6]建國以后從中央到地方，我國都建立了高度集中的組織機構，統一全國的行動。這種體制在一定的歷史時期也起過積極的作用。但是，這種政治體制確實存在著嚴重的弊端。用馬克思的社會主義應由社會制約國家的宏觀視野來分析，我國現行的監督體制所發揮的實際效力受到上級監督隨意化、人大監督虛位化、司法監督軟弱化、群眾監督邊緣化等的制約，存在著嚴重的監督悖論。近年來，隨著全球化對公共治理的推進以及世界范圍的政府腐敗的政治丑聞，不同體制的國家在治理腐敗、權力制約上相互借鑒、不斷融合。尤其是公共治理理論轉變了傳統政府治理邏輯，行政監督也被納入這一治理模式，不斷進行著主體、領域、方式上的制度創新。

從監督主體上比較，我國的監督主體包括內部紀委監察機關、行政上級、審計機關、權力機關、司法機關、政協、社會與輿論、新聞媒體等。美國的監督主體包括了國會、最高法院、利益集團、公眾監督、大眾傳媒、監察長、政府道德署等。英國則包括議會、行政裁判所、議會行政監察專員、衛生行政監察專員、地方行政監察專員、新聞媒體以及大眾等。相比而言，美國和英國的監督主體的范圍更廣，司法監督、監察專員制和新聞監督作用更大。

從監督內容上比較，我國主要是針對高位、違法行政行為的監督，促進廉潔行政;而國外主要是從高到低的一般性監督，針對不良行政行為，是對合理與效能行政進行監督。如瑞典：可向有關部門直接提出建議給予補償或撤銷不正當行政決定;進行批評直至向上級機關建議給予某些官員行政處分;對行政機關直接控訴。

(二)我國創設行政監察專員制度的可行性分析

1.制度基礎和現實需要呼喚制度創新

行政監察專員采取靈活的電話溝通、信函、會談、聽證等非正式程序，這種訴訟程序簡單，適合各個層次的公民進行申訴，對于被監督者來講也更易于接受。向行政監察專員投訴不收取任何費用，經濟性決定了實施也較為容易。從監督者與被監督者雙方來講，心理和經濟上都易于接受，這一點說明了可操作性的一面。

制度創設需要一定的法律基礎作保障，我國有著一定的監督法律，并且在不斷完善的過程當中，近幾年來，我國完善了行政復議法、行政訴訟法等，提供了制度創設需要的各個位階的法律保障。

網絡監督的發展以及政府發言人制度提供了較為公開的信息環境。近年來，我國網絡監督發揮極大的反腐敗的作用，一些重大腐敗案件通過這種方式得以揭發并處理。同時，政府新聞發言人制度的初創也提供了該制度實施的信息環境，監察專員可以通過更多的渠道獲得最新的政府行政行為合理性的信息。當然，這里存在網絡方式信息的真實性問題以及新聞發言人的信息過濾問題。

行政監察專員承擔著促進社會和諧的協調者的角色。我國一直在努力建設和諧社會，并大力加強政府在構建和諧社會中的作用。隨著社會沖突的加劇、社會差距加大，群體性暴力事件上升。在轉軌期，我國需要位于政府和社會之間的協調者，而非政府組織與公民團體還難以擔當這一角色。

2．權力結構與意識形態掣肘制度創新進程

“議行合一”下的黨政監督是應當克服的障礙，也是制度創設的目的。西方國家在該制度建設中存在的一些問題，比如英國學者認為行政監察專員很大程度上依附于政府，與行政部門監察機構職能重疊，形式上獨立，實質上的一套班子兩塊牌子，與行政機構相比實權過少。在英國，三名行政監察專員由政府首長任命，為其服務。在我國，既有的“議行合一”黨政監督體制決定了黨在發揮紀律監督上的作用，但黨政不分又使這種監督出現監督的悖論。

就現在而言，我國公民的司法救濟意識還比較淡薄，比如上海“釣魚”執法事件中孫志剛斷指以表清白，說明了公民自我保護以及司法救濟意識淡薄。同時，法院以及行政復議機關實行不告不理原則，很多政府腐敗以及行政效能案件難以進入司法訴訟程序。相比而言，行政監察專員更具主動性，能及時發現并解決不良行政行為，這成為值得借鑒之處。

一項制度的可操作性也取決于變遷成本，對既有相關制度的沖突與干擾， 需要創制的各種政治、經濟、人事、社會成本都應當考慮在內。這里應當考慮對司法程序的干擾等方面。此外，既得利益者的阻撓以及制度的變相落實也是制度建設成本之一。

四、我國行政監督制度創新的路徑探索

(一)根據我國現有人大機構，探索設立人大行政監察專員

根據憲法第七十條和第七十一 條，在專門委員會中設立監察專員若干名，可按政府主管事務分類定員。監察專員由國家主席提名，由人大常務委員會投票決定任免，終身任職。行政監察專員委員會和行政監察專員只對人大負責、接受人大常委會監督。行政監察專員享有廣泛的調查權。對所有政府機關及其工作人員的行政行為監察專員都可以進行調查。行政監察專員在職期間享有最大限度的獨立自主權。任何機構和個人不得妨礙監察專員的調查、視察活動，各級行政人員都要配合監察專員展開調查、視察。政監察專員擁有實質性的建議權。通過調查認定的不公正的或不當的行政行為， 可以向該行政機關或其上級主管機關提出建議，要求其改變不公正或不當的行政行為;如果給行政相對方造成損害，可以要求給予受害方補償，但不能夠要求終止行政程序[7]。

(二)提高行政監察的地位和權能

加大廉政監督的力度，除了將紀檢和監察合署辦公形成合力外，還得按照廉政監督的客觀要求擺正行政監察的地位，充實行政監察權，保證其權威性，并保障監察人員的工作權、榮譽權和人身安全，提高監察人員的業務素質和工作待遇，讓行政監察相對獨立于其監察對象之外。

(三)監督機構升格獨立

建立垂直的制約監督領導體制。制約監督機關由現在的“雙重領導”，改為以垂直領導為主，強化上級制約監督機關對下級制約監督機關的監管。升格級別，與同級黨委平行。制約監督機關的財政經費管理與同級財政脫鉤，實行由上級財政統一劃撥管理。這樣，有利于制約監督機關獨立有效地履行制約監督職能，特別是對同級黨委、政府的負責 人的權力起到制約與監督的作用。當然制約監督機構的獨立性，也只是相對的，要在黨 的領導下進行工作。

(四)加快權力監督立法

重點是加強操作性強、實踐迫切需要的、群眾千呼萬喚尚未出臺的《行政監督程序法》、《新聞法》、《監督法》、《公職人員財產申報法》、《公職人員離職審計法》、《政務公開法》、《輿論監督程序法》等。據報道，《監督法》自1998年九屆人大一次會議以來就一直是全國人大立法提案的最熱門話題，這說明人們對監督問題的關注和對政治廉潔的強烈期待。

(五)繼續深化網絡問政，強化政務公開力度，打造行政監督透明化環境

電子政務也將改變傳統的治理模式，實現各級政府之間的無縫隙對接。近年來，網絡監督已經成為一種重要的監督方式，政府也計劃出臺相應的網絡監督法規實現這種模式的法制化、常規化。政府的網站已經成為政府與其他組織和個人進行政治互動的重要窗口。

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