基于流程優化的流動人口生殖健康服務管理模式研究

李 孜,劉智勇,彭佳林

(1.重慶工商大學 社會與公共管理學院，重慶 400067;2.華中科技大學 同濟醫學院 醫藥衛生管理學院，武漢 430030)

一、研究目的及意義

新時期下的流動人口生殖健康服務管理工作已成為我國是否能實現人口與經濟、社會、環境可持續發展的關鍵問題之一。流動人口的計劃生育和生殖健康服務管理是一個龐大的系統工程。目前各地涉及流動人口計劃生育和生殖健康管理的部門主要有人口和計劃生育委員會、公安局、衛生局、民政局、勞動和社會保障局、房管局、勞動就業管理中心、綜合治理辦公室、外來暫住人口管理辦公室等。雖然我國對流動人口的生殖健康管理模式實行雙向管理、以現居住地為主的政策，國家法律法規也明確賦予了各級各部門都有支持、協助、配合搞好計劃生育的法定義務，但在實際工作中卻發現在流動人口計劃生育和生殖健康服務的具體運作中廣泛地存在著流動人口基本管理流程繁瑣，管理流程缺乏系統整合，多部門配合的有效機制尚未建立，管理歸屬不清、管理責任不明等深層次問題難以得到有效解決的情況。

解決流動人口計劃生育和生殖健康服務管理領域的上述問題，應當以建立政府多部門合作為目標，認真研究各個部門的管理權責以及信息共享的機制。而這種合作機制的建立應該是一個內生的基于業務優化重組的過程。通過流動人口計劃生育和生殖健康業務流程優化的研究可以理清目前為城市流動人口提供生殖健康服務管理的各部門的職責、具體工作流程以及部門內或部門間所存在的問題;能找到導致目前流動人口生殖健康管理“齊抓共管不到位”現象的顯性和隱性影響因素;能在各部門業務流程優化的基礎上提出有效的管理模式和多部門合作機制，切實提高流動人口生殖健康服務普及性及滿意度;對于加強流動人口生殖健康服務網絡建設，提升服務績效具有重要的現實意義。

計劃生育和生殖健康服務與管理本質是屬于一類特定的公共服務，同時又包含于衛生服務的范疇，因此借鑒公共服務和醫療衛生領域業務流程的理論與方法應用，對于建立流動人口生殖健康管理服務流程優化的新理論和框架是必要的。本文從業務流程的若干基本概念入手，對業務流程優化的理論及在與計劃生育相關領域的應用狀況進行概述，并在此基礎上提出了基于流程優化的流動人口生殖健康服務管理模式。

二、業務流程優化理念

流程(process)的概念開始限于工業領域范疇，隨著服務業的興起，引申出服務流程的概念。服務流程輸入的是顧客的需要和需求，輸出的是顧客的滿足和滿意[1]。業務流程(business process)具有目標性、整體性、層次性、邏輯性、動態性五大特點”[2]業務流程再造(business process reengineering，BPR)是指對經營過程徹底地重新構思，根本地重新設計，以達到在一些諸如成本、質量、服務和速度等關鍵性能方面的顯著提高[3]。在流程優化與再造理論中，業務流程管理(BPM)是當前最為先進的技術，具有業務流程的分析、計劃、設計、實施、運行、監控和仿真等能力[4]。哈默和錢皮[5]指出，200年來，人們一直遵循亞當·斯密的勞動分工的思想來建立和管理企業，即注重把工作分解為最簡單和最基本的步驟;而目前應圍繞這樣的概念來建立和管理企業，即把工作任務重新組合到首尾一貫的工作流程中去。他們為業務流程重組下的定義是:“為了飛躍性地改善成本、質量、服務、速度等現代企業的主要運營基礎，必須對工作流程進行根本性的重新思考并徹底改革”[6]。它的基本思想就是必須徹底改變傳統的工作方式，徹底改變傳統的自工業革命以來，按照分工原則把一項完整的工作分成不同部分，由各自相對獨立的部門依次進行工作的工作方式[7]。其目的是在于運用現代信息技術，重新設計業務流程，以追求作業流程的時效性，減少浪費和追求質量，從而創造較高的附加值。通過對原來的管理理念、組織機構、工作流程、人力資源等的調整與改革，來提高核心競爭力[8]。目前，流程重組的風潮正在從企業界向政府部門以及醫療衛生、郵電等服務性行業擴展[9]。BPR的實施可以建立起一套高效率、協調性好的組織架構、工作方式和運作機制，有利于員工綜合素質的不斷提高，有利于人力資源開發，有利于形成開放的、適應性強、尊重病人并主動為病人服務的氛圍。

三、業務流程優化在醫療衛生服務領域的研究與實踐概況

文獻回顧表明，近年來國內外許多醫院已開始重視門診流程的改善，將業務流程再造和優化理論應用于實際的門診醫療服務流程管理中。

國外，瑞典的斯德哥爾摩醫院是首先系統的應用流程再造的醫療機構之一。在手術流程重組中，他們通過建立手術準備室進行預先麻醉的方法，成功地縮短了由于病人在手術室內進行麻醉所致的從上一個手術結束到下一個手術開始之間平均耗時59分鐘的問題[17]。美國臨床護理經理Kirkhart Diane G[18]通過使用持續質量改進(continuous quality improvement，CQI)理論建立一個集中向病人發送健康照顧的系統，并把管理責任所有權交給注冊護士，重新制定改進照顧系統的工作表及流程，使這個照顧系統更好地為病人及其家屬提供關心照顧。通過病人住院日(length of stay，LOS) 、每個病人住院日所得到的護理小時數(hours per patient day， HPPD)，每個住院日的費用(cost per patient day，CPPD)等統計，結果發現HPPD從6.65小時增加到6.90小時，CPPD從136美元下降到124美元，其中包括早期家庭成員介入的照顧系統，平均的LOS也從6.2天下降到5.2天。自從執行共享的照顧以來，合同勞動成本已從36 000 美元下降到9 000 美元;病患及家屬對健康照顧系統的滿意度增加，同時節約了經濟耗材。

國內，2002年，程東梅等[10]以門診醫師工作站為核心，提出全面調整門診就診流程，提高門診工作效率，改善服務質量，方便患者就醫。戴谷音[11]等提出了綜合醫院優化門診流程的思路，通過北京同仁醫院東、西兩區傳統門診就診流程和優化門診就診流程的比較發現，門診流程的優化對減少就診環節，縮短在醫院停留的時間，縮短候診時間都具有明顯的統計學意義。任萍等[12]對其醫院門診流程再造，通過完善醫院計算機網絡系統，各科室設立獨立候診室，門診診室一醫一患，醫患通道分開，在急診檢驗室旁設立衛生間，門診融入休閑與服務的新模式等有效的措施，滿足病人的合理需求。江蘇省揚中市人民醫院將BPR的現代企業管理方法應用到醫院護理服務實踐中，改進急救護理綠色通道等一系列的護理服務流程，為病人提供優質、高效、規范的護理服務，既提高了護理的內涵質量和護理滿意度，也提高了醫院的社會效益和經濟效益[13]。閆麗娥等[14]報道針對ICU病人轉出過程中存在的問題進行認真分析，找出解決問題的對策，并將其整理成ICU的轉出流程，規范病人轉運過程中的行為收到了良好的效果。天津醫科大學總醫院成立QC小組，再造病人健康教育流程，結果住院病人對健康宣教滿意度由87%提高到98%[15]。酈柏平等[16]將BPR引入病區藥品領用工作流程，更新觀念，從病區和病人滿意出發，優化藥品領用流程。相應的改進措施有：藥房無紙化管理;增設專用送藥電梯;改進和縮減中間環節,增置必要設備,加強員工培訓。實施BPR后，摒棄了無價值作業和重復性作業，病區藥品領用環節減少，領用的速度加快了。護士在病房內即可領到所需藥品，擺藥標簽的詳細用藥信息方便了護士臨床給藥。減少了中間環節，也減少了人員成本。吳秀媛等[19]自2002年將全面質量管理和業務管理有機結合，對現有的流程再造，對流程采用靜態和動態管理，以核心流程、支持流程和質控流程為指導，進行臨床護理工作、執行各項護理活動和對流程的執行情況進行監督。結果護理工作效率提高，護理缺陷發生率明顯下降。重慶醫科大學兒科醫院通過制定“護理流程服務規范”實施醫患溝通制，醫療糾紛明顯減少，病人滿意度有所上升，病人對護士的投訴減少38.5%，滿意度上升3%[20]。

四、業務流程優化在公共服務領域的研究與實踐概況

公共服務是指由法律授權的政府、非營利性組織和有關工商企業，在純粹性公共物品、混合型公共物品以及帶有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性物品的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能[21]。現代政府公共服務理念將政府運作分為政策制定和公共服務提供兩個領域，并倡導在公共服務領域實現市場化運作，“用企業管理的方式來管理政府公共產品和服務的提供”。實現政策制定和公共服務提供職能分離，以及公共服務領域的市場化導向需要公共服務領域的運作實現“以服務對象為中心進行組織”，強調客戶體驗，并爭取在時間、質量、服務和成本上做到最優。與企業的流程優化相比，公共服務流程優化是內外環境因素作用下，尤其是政府制度因素作用下的系統突變式的變革，它是一種更為劇烈的根本性的變革，而不是漸進式的改善。公共服務流程優化，或公共服務流程再造是，公共服務流程為改造對象，從服務對象的需求出發，對公共服務流程進行根本性的思考和分析，根據政府的戰略目標對服務流程進行徹底的重新設計，使政府的服務水平(如滿意度，時間，服務等)得到巨大的改善[22]。

流程優化代表了一種新的管理思想,是對傳統以職能分工為中心的管理方式的革命性變革[3]。這些變革體現在對待傳統運作方式的理念、管理和運營三個層面。在理念層次,組織的運作強調從面向內部向面向外部客戶轉變,因而提出了“以客戶為中心”等理念,進而提出了一系列改善用戶服務體驗的原則和方法;在管理層次,強調從面向單個具體任務的管理向面向全流程的管理,強調“客戶體驗至上”和“提供一站式服務”。運營層面公共服務流程優化則側重于對于公共服務流程的活動分析,在活動分析的基礎上進行相關活動的簡化、優化和集成。

從公共服務流程優化的實踐來看，美國從上個世紀九十年代就開始了對公共服務部門的改革[23]。在此之后，英國，德國以及新加坡等國先后進行了一系列的政府改革，公共服務創新已經成為各國公共管理實踐領域的熱點。規模較大有如英國的“續階計劃”(The Next Steps Program)和“公民憲章”;美國的“國家績效評估”(National Performance Review，NPR)與“政府再造” (Reinventing Government);日本的“行政改革委員會”;加拿大的“公共服務2000”(Public Service 2000，PS2000);歐盟倡導的公共服務革新以及我國臺灣積極推行的“政府再造”等。

國內學者對公共服務流程優化多從企業流程重組/優化到政務流程重組/優化的過渡進行研究。何精華從信息技術的角度分析了政務流程再造的可行性[25];王謙等[26]認為政府流程的優化與公共服務建設應該同步進行;董新宇等[27]把政府流程再造納入新公共管理的框架，認為政府流程再造是新公共管理的一部分，流程再造在電子政府的每一個應用層次有不同的實施跨度，即信息發布、信息互動、在線處理三個層次上分別對應著流程的跨度:部門內、部門間、區域間;姜奇平[28]則在此基礎上進一步拓展了公共服務的外延，從行政生態學的角度，對公共服務進行了“行政管理——行政環境”的互動分析，提出了公共服務在不同環境條件下的可選策略組合，并進一步指出行政環境中經濟發展階段對組織形式的制約以及體制改革意向對組織形式變遷的制約導致無法在現階段實行全面的政府流程再造，把研究視角從流程“再造”轉向流程“優化”。李習彬[29]主張在公共服務建設中大力開展政務規范化研究，從而解決“重電子，輕政務”的問題。從對政府業務的分析入手，從四個層次描述政府業務:經驗狀態，規范化描述，形式化描述和軟件化描述，并認為業務流程優化是實現業務管理從隱性知識到顯性知識、從經驗狀態到規范化描述轉變的手段，利用工作流技術、Agent技術等人工智能技術對管理業務的進一步加工。在方法學方面，韓日升等[30]和壽志勤等[31]提出了公共服務流程設計中的工作流建模方法，另外還有角色網絡模型方法以及基于本體的政務流程建模方法[32]。

總體上說公共服務的業務流程優化與重組的研究國內目前成果較少，代表性的有李靖華等[33]以寧波市某行政中心為例，闡述了“抓住關鍵環節加強流程再造”在實際操作中的實施路徑。溫州市以行政管理流程變革，把ISO9000質量認證體系作為政府管理流程再造的載體，用長效機制推進效能建設[34]。

流程優化是公共服務創新的重要內容，是否對流程進行優化，如何進行流程優化，往往直接影響了公共服務創新的實施績效。能否對公共服務流程進行優化以及如何進行流程優化直接影響了公共服務項目的實施成敗與實施績效。

五、流動人口生殖健康服務服務流程優化目標及關鍵問題

文獻研究表明，業務流程再造在流動人口生殖健康管理與服務中的應用尚未見報道。可見，在我國，生殖健康服務的業務流程優化與再造的研究還未開展。原因主要是以往的單個機構內部的業務流程優化與重組都相對容易控制，但是流動人口生殖健康公共服務涉及多部門，且管理流程繁瑣，不僅要按照政府職能的角度來進行業務流程再造分析，同時要考慮各個不同部門之間的協調，具有很大的難度，因此需要戰略創新。因此，站在整個國家宏觀大系統的角度上，來看待流動人口的計劃生育管理問題，同時借鑒業務流程優化的理念來進行，從管理學角度進行研究具有創新性。

(一)流動人口生殖健康服務流程優化的目標分析

流動人口生殖健康服務流程優化目標是實現提升服務績效，促進生殖健康服務的公平性、可及性和滿意度的改善，并促進相關政府部門職能的轉型。具體而言，生殖健康服務管理部門業務流程優化后將經歷三個階段的轉變。首先是觀念轉變。長期以來我國的政府部門存在著重管理輕服務、將服務與被服務對象倒置等問題。計劃生育和生殖健康服務流程優化要求從政府職能活動的改革入手，以部門組織變革為依托，以服務對象的滿意度作為公共服務績效考核的重要標準。這就要求公共服務部門必須轉變觀念，樹立“以服務對象為本”、“寓管理于服務之中”的價值理念[35]。其次是角色轉變。目前我國的計劃生育和生殖健康服務部門的角色與服務對象的期望存在一定的差異。相關服務部門大多把生殖健康服務管理視為行政管制，視為一種自上而下的強制性活動，而通過服務流程優化可以進一步明確不同政府部門在服務提供中的角色。最后是職能轉變。在計劃經濟體制下，政府以單一的行政命令為手段，國家既是最高行政當局，又是所有者和經營者。隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，應徹底轉變政府職能。政府應更多地關注提供服務，把工作更多地轉移到公共管理、解決公共問題、提供公共服務方面來，只有如此，才能夠實現公共服務績效，即服務對象滿意度的提高。

(二)流動人口生殖健康服務業務流程優化的關鍵問題[4][21][22]

1.實現從傳統面向職能管理轉變為面向流程管理,將業務的審核與決策點定位于業務流程執行,縮短信息溝通的渠道和時間,從而提高對流動人口生殖健康服務需求的反應速度;

2.強調業務流程中每一個環節上的活動盡可能實現最大化增值,盡可能減少無效的或不增值的活動,例如去掉不必要的審核等。并以整體流程全局最優(而不是局部最優)為目標,設計和優化流程中的各項活動;

3.要求業務流程之間盡量實現單點接觸,這不僅有利于流程通暢,責任明確,而且有利于提高內外部顧客的滿意度;

4.增加信息共享,擴大信息共享范圍,縮短信息共享時延[36]。

流動人口的管理依賴于信息的有效共享。流動人口生殖健康服務管理的業務流程優化必須樹立流動人口計劃生育“全國一盤棋”觀念，充分利用現在建立的全國流動人口管理信息平臺，加強全國流動人口管理信息交流。

六、總結

有關流動人口的計劃生育和生殖健康服務流程優化在國內公共服務研究領域討論得還比較少,實施難度也比較大。業務流程優化的困難在于流動人口的相關部門具有制度性約束的組織特點。由于較強的制度約束導致變革阻力大。其次,一般國家對于人口計生的考核體系偏重于對部門的考核,而不是流程結果的考核。無法對流程結果進行考核導致在實施過程中很難在流程各環節執行人中樹立真正的面向流程、以服務對象為中心的理念。雖然很多地方的行政服務中心都引入了以服務對象為中心的理念,但在實際運作過程中,沒有建立面向流程結果進行考核的中心,往往很難在提高流程績效和用戶滿意度上有根本的提高。

流動人口的計劃生育和生殖健康服務流程的優化需要先進管理理念的指導,將理想模式作為未來愿景。但在具體的設計和實施過程中應該從現實出發,考慮現實問題,在充分權衡管理基礎、信息化建設基礎、政府和市民的接受程度以及相關法律約束的現實條件下進行。最終的結果是理想與現實之間平衡的結果。

因此,流動人口的計劃生育和生殖健康服務流程優化與創新是一個不斷權衡和取舍的過程。需要在設計人員、信息系統實施方、工作人員和政府領導之間進行充分的溝通與協調。應考考慮流程項目特性、發展階段特性、管理層次等屬性進行設計與實施。流程創新有理想模式,但沒有最優結果。優化的成果是在理想模式的指導下,各方溝通與協調的結果。

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