省以下經營性國有資產監督管理機構設置分析

孫晴劉寧

（通化市財政局，吉林 134100）

省以下經營性國有資產監督管理機構設置分析

孫晴劉寧

（通化市財政局，吉林 134100）

國家的政府公共管理職能與國有資產出資人職能分離，實現政企分開、政資分開是市場經濟的必然選擇。自我國成立國資委后，較好地履行了出資人的職責。鑒于省以下（不含省，下同）經營性國有資產相對較少，管理機構沒有全面成立，實際工作中還存在諸多問題，本文從國資委設立的必要性出發，對其獨立性及監督和管理模式進行分析，以完善省以下經營性國有資產監督管理機構的設置。

經營性國有資產 機構設置 獨立性 監督管理

十六大之后，我國在國家級和省級分別成立了國有資產專門管理機構——國資委，具體履行出資人職責，對經營性國有資產實現“人、財、事”合一的管理模式，解決了“所有者缺位”、“出資人虛置”和“多頭管理”的問題。由于省以下（不含省，下同）經營性國有資產相對較少，管理機構沒有全面成立，在實際工作中存在職能、機構不對等問題。現結合省以下國有資產經營情況對機構設置、職能確立及其監管加以分析。

一、省以下國資委機構設置的必要性分析

政企分開、政資公開是市場經濟國家管理經營性國有資產的基本原則和方式，有利于發揮企業作為市場主體的作用，防止政府用公權影響市場的公平競爭和秩序。國有企業經過幾輪體制改革，特別是省以下國有企業所剩不多，但從各方面考慮，省以下成立國資委有其必要性。

1.出資人虛置和多頭管理，國有資產保值增值責任難以落實。現行體制是在政府領導下的多個部門行使出資人職能，即：發改委管項目、行業主管局管人事和生產經營、財政部門管資產、勞動部門管勞資、一些大企業的領導者任免由組織部門管理。這些部門各管一塊，“五龍治水”，沒有一個部門對國有資產全面負責。經營性資產管理的核心是講效益、求保值增值，各部門都是“婆婆”，好事搶，壞事躲，沒有真正的“老板”，國有資產保值增值責任難以落實。

2.經營性國有資產減少為國資委成立提供了基礎。計劃經濟時期，國有經濟就是全國經濟，不可能由一個部門管理全國的國有資產，政企不分是當時的現實選擇。隨著國有經濟的大踏步退出競爭領域，為政企分開、由一個部門集中管理經營性國有資產、履行出資人職能提供了可能。特別是省以下的國有資產相對較少，行業較單一，集中管理效率會更高。

3.省以下經營性國有資產雖少，但仍然存在。如省以下公用企業（自來水、公汽、煤氣、供熱、污水處理等）由于市場容量小，不適于市場化經營，并且事實也證明，這些公司還是國有獨資經營為宜，所以經營性國有資產還會存在。此外，還有政府投融資公司、特業公司（保安、監企）等的存在。

4.相關法律要求。《公司法》規定，“國有獨資公司是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府委托本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司。”、“國有獨資公司章程由國有資產監督管理機構制定，或者由董事會制訂報國有資產監督管理機構批準。”、“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。”這些規定都要求要有一個機構來行使國有資產出資人職能，否則工商注冊、股東會議決議、組建董事會、派駐監事等事項都無法操作。此外，《企業國有資產法》、《證券法》等也對國有資產出資人提出了諸多明確的要求，這些規定都需要一個具體的機構來執行。

二、省以下國資委機構設置的獨立性分析

從政企分開、政資分開的角度考慮，國資委應該獨立于行政管理部門之外，只行使出資人職能，不參與政府公共管理。

省以下經營性國有資產已逐步退出競爭性領域，主要投資到民間資本不愿或不宜進入的領域，如政府投融資公司、公用事業、水利投資、職業教育等。并且隨著市場化的深化，民間投資范圍將會越來越大。總體上看，今后經營性國有資產總量會增加，但數量會減少，所以省以下可以不設立獨立的國資委。

鑒于各行業主管部門分別負責社會經濟管理的相關領域，如直接管理國有企業，將對私營經濟有不公之嫌，不利于公平競爭。因此，從資本運作和提高行政效益考慮，國資委與財政部門合署辦公更為合理可行。

首先，作為綜合部門，財政部門一直負責政府的資金和資產，包括經營性國有資產。負責國有資產的產權登記、清產核資、資產評估、產權交易和保值增值。從資產具體管理者和保值增值的角度考慮，國資委與財政部門合署辦公應為首選。

其次，經營性國有資產的組成結構也決定由財政管理更為合適。省以下經營性國有資產主要包括四大類：一是政府融資平臺，這是以財政信用為擔保的政府貸款公司。二是公用企業，這部分企業是強調公眾利益，保本經營或虧損經營的需要財政補貼的企業。三是基本停業或是靠出租國有資產維持經營的企業，這部分企業需要財政出資最終解決人員和債務。四是行業標準高，需要行業主管部門的大力支持（公安、勞改勞教系統、擔保行業）。前三類企業需要財政部門的支持，第四類企業由財政部門組織協調起來會簡單一些。

第三，法律規定國有資本經營預算由財政部門編制。其他各部門都只能是局部或低層次的編制，也無法與公共預算、社會保障預算、基金預算相結合。

三、國資委的監督和管理模式分析

1.國資委的監管模式。考慮財政部門是行政管理部門，而國有資產出資人又有特殊的身份要求，應采取三級管理模式，即：國資委（財政部門、行政機關）——國有資產經營公司（政府特殊企業）——國有出資企業。三級管理模式有利于將制度層面的監督、出資人的所有權管理、出資企業具體經營分開，實現宏觀管理和微觀經營的結合。一是獨立的國資委是政府特設機構，可以既是管理者，也可以是出資人。而財政部門是行政機關，不能具體操作出資手續。所以有限授權國有資產經營公司作為出資人更加合適，歸避了行政部門出資的問題。二是國資委從政策層面進行監督管理；資產經營公司從出資人角度進行公司集團式監督管理；國有出資企業負責具體經營，以保值增值為目標實施經營。

2.國有資產的管理模式。一是經營性與非經營性資產的統一管理。非經營性資產不直接參與經營，但其存量資產可以以抵押等方式吸收經營資金，并且許多行政事業單位也有經營性資產（房屋、設備出租等），所以在省以下資產總量不大的情況，將經營性與非經營性資產統一管理更有利于發揮資產的最大使用效益。在具體操作中，可以將非經營性資產的資本化單獨管理，不能影響政府公共運轉。二是事業單位國有資產的分類管理。國外無“事業單位”這一概念。我國事業單位相當于西方經濟學中的“公共部門”。我國的事業單位按照性質分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種。其中全額撥款單位的職能近于行政職能，應該按照非經營性國有資產進行管理。而差額撥款和自收自支單位有收入來源，收費標準由政府定價，如收不抵支由財政補助，是一種壟斷性的單位，其本質上與公用企業一樣，所以應該納入經營性國有資產進行管理。

【責任編輯 錢蓮琳】

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