地區間財政能力均等化模型的構建與應用*——基于地區間公共支出成本差異的視角

胡德仁劉 亮

（1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.中共河北省委黨校，石家莊 050061）

地區間財政能力均等化模型的構建與應用*
——基于地區間公共支出成本差異的視角

胡德仁1劉 亮2

（1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.中共河北省委黨校，石家莊 050061）

本文基于地區間公共支出成本差異的視角，引入人均財政收入指數、人均財政轉移支付指數、人均財力指數的概念，根據公平與效率原則構建了地區間財政能力均等化模型，并對2000年-2008年河北省地區間財政能力差異的適度性進行了檢驗，得出河北省財政轉移支付政策一貫遵循效率優先的結論。根據模型所測算的2008年河北省地區間財政能力均等化分配的模擬結果顯示，在目前的財政體制下，要想實現地區間財政能力的均等化，應考慮進行橫向轉移支付。

財政轉移支付 財政能力 均等化 模型

一、文獻綜述

現有文獻對財力均等化的研究基本都是從公平與效率的角度進行的。齊守印認為只有本著公平與效率兼顧的原則，使河北省地區間財力差異保持在合理的區間內，即實現地區間財力均等化，才會調動各地發展經濟的積極性和實現公共服務均等化。賈康等人在借鑒他國財政均衡經驗的基礎上提出，財政均衡制度必須從一開始就要把重點放在形成有效的激勵、約束制度安排上面，而非簡單地按是否“均等”的結果來評判和導向。王善邁等人認為政府間轉移支付應保證各地財力基本均等，使各地能夠提供大致同等水平的公共服務，同時富裕地區和貧困地區在財力上應略有差距。因為適當的差距能產生激勵作用，避免因富裕地區不滿和貧困地區安于現狀而造成效率損失。王佐云認為一方面要消除人均財政支出水平的顯著差距，另一方面也要注意均等化的適度性，確認存在適度財力差距的合理性。在量化分析方面，馬駿采用中國數據建立了一個示范性的均等化轉移支付模型，試圖說明如何用不多的變量對地區財政能力和支出需求進行測量，并以此估算中央向地方的均等化轉移支付額。總的來說，已有文獻對地區間財力均等化應遵循公平與效率兼顧原則已達成共識，這一點筆者也贊同。但是現有關于財力均等化的研究都是在沒有考慮公共支出成本的狀態下進行的，而沒有考慮成本差異的財力均等與各地區實際需求存在很大差距，此外，以往的研究大部分偏重于對原理和現狀的定性分析上，為此，本文研究充分考慮了公共支出成本差異后的地區間財力均等化即財政能力的均等化，并試圖通過模型構建來體現財政能力均等化過程中公平與效率的關系，進而為財政轉移支付政策的完善提供建議。

二、地區間財政能力均等化的理論及模型構建

（一）財政能力的內涵

財政部科研所劉尚希研究員指出“我們通常用人均財力來衡量地區間財力的差距，但這個指標不能準確反映地區間財政能力的差距。因為公共服務的單位成本在不同地區是不同的，甚至差距很大，同樣的錢未必能提供同樣多的公共服務。比如教育的單位成本、醫療的單位成本、基礎設施的單位成本等，會因地形地貌、人口密度、國土面積、民族構成等因素而不同。即使公共服務的單位成本相同，由于制度因素及管理水平的影響，同樣數量的資金所提供的公共服務也是不一樣的。因此，財政能力是財力、單位成本和制度及管理因素的復合函數，僅看財力的多與少是片面的。”財政部預算司的李萍、許宏才認為在進行地區間財力水平比較時，簡單地用價值指標對比并不能客觀地反映差異，主要原因在于地區間受地理、人口密度、社會人文、特殊政策等因素的影響，各地區公共支出成本存在一定差異，需要考慮支出成本差異來進行地區間比較。

對于河北省這樣一個地區間經濟社會發展存在較大差異的地區來說，單純比較人均財政收入或財力上的差異是沒有多大意義的，因為僅均衡人均財政收入或財力而不考慮支出需求和成本差異，對需求多而成本高的地區不公平。為消除上述弊端，本文的研究重點是在考慮公共支出成本差異的情況下度量河北省地區間財政能力差異。為此，本文引入了人均公共支出成本這一變量，認為財政能力是人均財力和公共支出成本的復合函數。而此前的研究沒有這樣做的一個主要原因是他們無法測量各地區公共支出成本，本文試圖采用河北省財政廳預算管理局的測算結果解決這個問題。

（二）影響公共支出成本的主要因素

通常認為影響公共支出成本的因素主要有各地區人口規模、人口密度、經濟發展水平、物價水平等。

1.人口規模因素對公共支出成本的影響。規模經濟是現代經濟活動中普遍存在的現象。當一個企業的長期平均成本（總成本除以產量）隨產量的增加而呈遞減的趨勢，則其生產存在規模經濟。但是，隨著企業規模的擴大又會產生更多的內部協調費用，即企業內的交易費用增加，當這種協調費用大于企業從市場交易獲得生產要素的成本時，企業就進入規模不經濟階段，而當企業通過內部契約代替市場交易來獲得生產要素，所節約的交易費用與企業因此而產生的管理成本在邊際上相等時，企業規模就處于最佳狀態。這就是從規模經濟轉為規模不經濟的拐點。政府等公共組織是否也存在這種隨著組織規模增大，其公共支出成本出現從規模經濟到規模不經濟的情況呢？既有的理論和實證研究證明了這一點。布勞認為，經濟學生產者理論中的長期成本曲線呈U型的特征也存在于行政管理活動中，一個組織的規模增長，在初期階段，會帶來降低組織運行的單位成本的效應，但進一步的增長則會因協調控制的復雜性導致單位成本的增加。因此可以假設人口規模與公共支出成本呈負相關或呈U型關系。

2.人口密度因素對公共支出成本的影響。關于公共支出成本與人口密度問題，美國房地產研究協會在其開創新研究中發現，缺乏規劃、地域人口密度的蔓延式城市發展模式相對于高人口密度的緊湊型發展模式明顯增加了政府開支。Burchell等人（2002）的研究也發現，高人口密度城市能夠節約13.4%的道路成本和約3%的其他基礎設施建設成本。Holcombe和 Williams（2008）的研究顯示，人口規模不同的城市，人口密度的提高對不同公共支出的影響存在差異。在人口規模不變條件下，政府公共支出成本的差異是轄區面積的函數（RERC，1974）；面積廣闊、人口稀少的地區，難以有足夠的稅收來負擔教育、道路、自來水、下水道等公共設施及其運行成本，而由于區域面積大，警察、消防和醫療救護等緊急性公共服務的反應時間就比較長，使居民安全面臨風險，因此要保持標準水平的公共服務，單位成本及人均成本就比較高（Esseks等，1999；Sorenson和Essks，1999）。因此，人口密度高的地區公共支出成本往往要低些。

（三）對河北省財政廳預算管理局測算的公共支出成本的合理性評價

目前關于各地區人均公共支出成本的測算最權威的依據就是財政部門每年進行一般性轉移支付時對各地區的標準財政支出的測算，所謂“標準財政支出”，是指在全省同等的支出效率前提下，地方政府達到均衡范圍內公共支出項目均等化所需的支出，它要求考慮地方政府提供基本公共服務所存在的客觀成本差異。在基本公共服務均等化成為重要國策的背景下，本文中所強調的公共支出成本在某種程度上表示各地區提供基本公共服務所需要的財政支出。因此，本文假定各地區人均公共支出成本=各地區標準財政支出/該地區總人口。

由于沒有各地區物價水平的數據，以各地區工資水平代替各地區物價水平，以人均財政收入表示各地區經濟發展水平，基于這些假設，依據河北省財政廳預算管理局2009年進行一般性轉移支付時測算的數據，我們可以構建如下的回歸模型來驗證2009年河北省財政廳預算管理局測算的公共支出成本是否合理。

其中：cbi、rki、gzi、mdi、sri分別表示各地區的公共支出成本、總人口、平均工資水平、人口密度、人均財政收入（表示各地區經濟發展水平），各地區公共支出成本的數據來源于河北省財政廳預算管理局的測算，各地區的總人口、平均工資水平、人口密度的數據來源于《河北經濟年鑒（2009）》。

運用EVIEWS6.0軟件對上面的模型（Ⅰ）、（Ⅱ）、（Ⅲ）、（Ⅳ）進行回歸，可以得到以下的回歸結果：

從回歸結果中可以看出各地區人口規模、人口密度、平均工資水平、人均財政收入對公共支出成本影響均在1%的水平下顯著，人口的平方項對公共支出成本影響均在5%或10%的水平下顯著，而且模型（Ⅰ）、（Ⅲ）、（Ⅳ）的擬合程度均接近 70%，模型（Ⅱ）擬合程度也接近60%，得出的結果與理論分析吻合，說明河北省財政廳預算管理局測算的公共支出成本是科學合理的，即公共支出成本與人口規模、人口密度負相關，公共支出成本與各地區經濟發展水平、平均工資水平正相關。

（四）地區間財政能力均等化的理論假設及模型構建

本文根據以下三個基本假設來構建地區間財政能力均等化的模型。

為達到熱氮吹硫工藝的要求，對20×104 t/a硫磺回收裝置及尾氣處理系統進行技術改造。在一級反應器進料加熱器入口分別增加1條氮氣管線和1條工廠風管線，同時，在氮氣和工廠風管線上各增加1臺流量計，便于準確控制吹掃氣量。三級硫冷凝器出口管線上增加1條直接去急冷塔的管線，跨過加氫單元，以免鈍化后期含氧過程氣進入加氫反應器床層，對加氫催化劑造成不可逆的影響。急冷塔出口增加1條去尾氣焚燒爐的管線，用于控制克勞斯系統吹硫鈍化壓力。具體改造流程如圖1所示。

1.基于各地區公共支出成本差異的基本假設。河北省地區間公共支出成本的差異較大，僅僅通過對人均財力和影響人均財力因素的測算，很難反映各地公共支出成本方面的差異，無法在河北省實現有效的財力均衡。所以本文引入人均財政收入指數（財政收入均指地方一般預算收入，財力=財政收入+財政轉移支付）、人均財政轉移支付指數、人均財力指數的概念。即：人均財政收入指數=人均財政收入/人均公共支出成本；人均財政轉移支付指數=人均財政轉移支付/人均公共支出成本；人均財力指數=人均財力/人均公共支出成本。以這些指數作為財政轉移支付的依據來消除各地公共支出成本差異，這樣的測算更符合河北省的實際，更能反映各地區財政保障能力。財政轉移支付的口徑是指各地區一般預算收支決算總表中的上級補助收入，不包括原體制上解和專項上解。

2.基于公平原則的基本假設。公平原則意味著在對各地財政狀況（需求與能力）和稅收努力統一評估的基礎上，通過轉移支付實現各地公共服務供給水平均等化，一般來說人均財政收入能力指數低的地區獲得的財政轉移支付資金應該較高，人均財政收入指數與人均財政轉移支付指數呈負相關。確保最不發達地區的人均財力指數大于1，也就是人均財力大于人均公共支出成本，確保貧困地區財政能夠提供基本的公共服務。我們假設人均財政收入指數與人均財政轉移支付指數呈負相關，用公式表示為Yn=aXn+b，其中，Xn表示各地區人均財政收入指數，Yn表示各地區人均財政轉移支付指數，由于Xn與Yn負相關，可知a<0。

3.基于效率原則的基本假設。效率原則意味著確保經過轉移支付以后經濟發達地區的財政狀況在一定程度上仍然優于經濟欠發達地區，經過財政轉移支付以后人均財政收入能力指數與人均財力指數呈正相關（人均財力指數=人均財政收入指數+人均財政轉移支付指數）。從而鼓勵各類地區都積極致力于發展經濟和依法加強稅收收入征管，防止挫傷發達地區發展經濟的積極性，同時避免欠發達地區安于現狀、坐享其成。我們假設人均財政收入能力指數與人均財力指數呈正相關，用公式表示為Zn=Xn+Yn=Xn+aXn+b=（a+1）Xn+b，其中 Zn表示人均財力指數，Xn表示人均財政收入指數。由于Xn與Zn正相關，可知 a+1>0，即 a>-1。

按照以上基本假設，我們可以根據以下五個公式來構建河北省地區間財政能力均等化的模型：

其中：Xn表示各地區人均財政收入指數，Yn表示各地區人均財政轉移支付指數，Zn表示各地區人均財力指數，pn表示各地區的總人口，m表示上級政府對下級政府財政轉移支付總額，Cn表示各地區公共支出成本。

三、對地區間財政能力差異適度性的檢驗

根據上述基本假設，我們從公平和效率兩個角度對2000年-2008年河北省地區間財政能力差異適度性進行檢驗。如果財政轉移支付是基于公平的原則，人均財政轉移支付指數與人均財政收入指數就會呈負相關。如果財政轉移支付是基于效率的原則，人均財力指數與人均財政收入指數就會呈正相關。從表2可以看出，2000年-2002年人均財政收入指數和人均財政轉移支付指數都呈負相關，說明這一時期河北省財政轉移支付政策一定程度上體現了公平原則，但2003年-2008年二者呈正相關，說明2003年后的財政轉移支付政策有違公平的原則。而2000年-2008年人均財政收入指數和人均財力指數一直呈正相關，且相關系數都很高，這說明財政轉移支付制度一貫遵循效率優先的原則。

四、地區間財政能力均等化模型的應用

按照2008年河北省各縣人均財政收入指數的高低，對各地區做一個降序排列，令 X1、X2、X3、…、X136分別為相應縣市的人均財政收入指數，令Y1、Y2、Y3、…、Y136分別為相應縣市的人均財政轉移支付指數，由于：

兩式相減可得

根據等差數列的性質，可得

那么我們可以分別求得 Y2、Y3、…、Y136，即：

將上面135個式子代入Y1p1c1+Y2p2c2+…+Ynpncn=m，由于 -1

根據上述原理，我們分別計算a=-0.10、-0.20、-0.30、-0.40、-0.50、-0.60、-0.70、-0.80、-0.90 時 的財政轉移支付情況（見表4）。從表4中我們可以看出，隨著a值的減小，人均財力指數的加權變異系數越來越小，越來越趨向于公平的目標；隨著a值的減小，財政轉移支付均等化效果越來越顯著（財政轉移支付均等化效果=[人均財政收入指數的變異系數-人均財力指數的變異系數]/人均財政收入指數的變異系數），由70.84%增加到96.76%；隨著a值的減小，三河、遷安等一些發達地區的人均財政轉移支付指數越來越小，可能為負數，即這些發達地區必須拿出一部分資金作為橫向均等化轉移支付資金，否則難以實現公平優先兼顧效率的目標。

河北省現階段的財政轉移支付政策應如何正確處理公平與效率的關系呢？從國際經驗看，一個國家或地區轉移支付制度目標的選擇，都是根據本國或本省的實際情況和特定需要決定的。河北省仍然是地區間經濟社會發展差距最大的省份之一，在這種情況下，政府間轉移支付制度首先要致力解決的就是公平問題，應充分發揮財政轉移支付制度的再分配職能，縮小地區間財力差距，否則會直接影響到整體水平的提高，這也就是所謂的“木桶效應”。因此，財政轉移支付政策應改變原來長期遵循的效率優先原則，轉向公平優先兼顧效率原則，體現在本文所建立的均等化模型中就是盡量取比較小的a值，例如取a=-0.90。

五、實現地區間財政能力均等化的政策建議

1994年分稅制改革及2002年所得稅收入分享改革是通過保地方既得利益來換取改革的順利進行的，期望通過改革后上級政府能夠集中到足夠的增量，縮小地區間財力差異，實現地區間財政能力分配的基本均等，但是上級財政在分稅制改革后所集中到的可用財力并沒有達到預期的目的，在這樣的體制下，由于省級財政可支配的財政轉移支付資金有限，而且河北省地區間財政收入差異較大，要實現財力均等化的目標，筆者認為必須分兩個階段進行：

第一階段：取消稅收返還，省級政府集中更多的財力。盡管河北省目前的一般性轉移支付在向不發達地區傾斜，但是稅收返還數額數倍于一般性轉移支付數額，并且逐年增長。稅收返還制度是分稅制改革采取的維護地方既得利益，以保分稅制改革順利進行，但這一措施屬于非均等化的轉移支付，不利于實現地區間基本公共服務的均等化目標，而目前稅收返還在財政轉移支付總額中占有很大的比例，這就使得河北省財政轉移支付制度整體上失去了平衡地區間財力的作用。因此，應該逐步取消稅收返還制度，降低稅收返還的非均衡化效用。

第二階段：探索建立橫向財政轉移支付模式。在現行體制下，由于河北省地區間經濟發展差異較大，即使中央政府在進行縱向轉移支付時對于欠發達地區予以適當傾斜，仍然不能充分滿足財力均等化的需要，基于財政公平和公共服務均等化的考慮，有必要在河北省探索建立橫向轉移支付模式，通過富裕地區對貧困地區的資金轉移來彌補貧困地區的財政缺口，從而實現地區間財政橫向均衡。而且由于財政成本和利益區域性外溢的可能以及地區合作的需要，這樣既能減輕省級財政的負擔，又能促進地區間產業結構的調整，擴大各地區之間的交流與合作，實現共同發展的目的，這就是所謂的兄弟互助模式（又稱羅賓漢模式）。因此，從橫向財政平衡和地區合作發展的需要出發，橫向財政轉移支付有其不可替代的作用。

〔1〕 齊守印.轉移支付制度的調整和規范[J].經濟理論與經濟管理，2001.11.

〔2〕“政府間財政均衡制度研究”課題組.國外財政均衡制度的考察與借鑒[J].經濟研究參，2006.10.

〔3〕 王善邁，杜育紅，張曉紅.建立政府間轉移支付制度的理論與制度分析[J].北京師范大學學報（社會科學版），1998.3.

〔4〕 王佐云.政府間財政轉移支付：政策功能和適度性問題[J].上海財經大學學報，2002.12.

〔5〕 馬駿.中央向地方的財政轉移支付——一個均等化公式和模擬結果[J].經濟研究，1997.3.

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〔7〕 胡德仁，劉亮.中國地區間財政能力差異及財政轉移支付政策取向[J].審計與經濟研究，2010.2.

〔8〕 張光，曾明.規模經濟和分稅制對政府雇員規模的影響[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2008.1.

〔9〕 王德祥，李建軍.轄區人口、面積與地方財政支出[J].財貿經濟，2009.2.

〔10〕胡德仁.財政轉移支付與中國地區間財力均等化分配模型[J].公共行政評論，2008.5.

〔11〕齊守印.建立我國政府間轉移支付制度的初步設想[J].財政研究，1994.9.

F812.4

A

1672-9544（2010）11-0048-06

*本文是2009年度河北省軟科學研究項目“河北省地區間農村小學教育均等化問題研究”（批準文號094072231D）的階段性成果。

【責任編輯 張 季】