農業減災：公共財政支農的一個基點

夏支平張 波

（1.西北農林科技大學，西安 712100；2.玉林師范學院，廣西 537000）

一、扶持農業發展是公共財政的基本職能

首先，從消除外部性的角度看，支持農業發展是公共財政的基本職能。農業是國民經濟的基礎，農業發展具有強烈的外部性，主要表現在三個方面：第一，農業是生產最基本的生產資料和生活資料的第一產業部門，在人類社會的生存與發展中具有先決意義和其他部門的不可替代性；第二，農業勞動是社會再生產的起點，農業剩余產品和農業剩余勞動是社會分工進一步發展，從而使生產力和生產關系進一步發展的先決條件，同樣具有不可替代性；第三，農業是自然再生產和社會再生產的有機結合，隨著科學技術的不斷發展，現代農業成了地球上最大的人工生態系統，農業生態系統與自然生態系統日益合二為一，故此，農業發展既為人類提供了衣食之源、生存之本，又為社會各部門擴大再生產提供了必須的良好的生態環境，在這一點上，農業同樣具有其他部門的不可替代性。

其次，從提供公共產品的角度看，保障糧食安全是公共財政的基本職能。糧食安全是純粹的公共產品。民以食為天。糧食安全，是關系人民生活、社會安定和國家主權的頭等大事，同國防和公安一樣，是純粹的公共產品，只能由政府提供。

再次，從矯正市場失靈的角度看，支持農業發展是公共財政的基本職能。農業天然就是一個弱勢部門。受資本贏利性的驅使，市場機制總是把資金、人力資源等生產要素從農業部門導向居于比較優勢的工商業部門，進一步加劇農業的弱勢地位，導致宏觀經濟發展失衡。公共財政則可以通過一系列扶持農業的財政政策工具，調劑資金余缺，矯正市場失靈，扶持農業發展。

二、農業減災——農業生存與發展的基本條件

（一）農業生存是農業發展的基點

農業發展是個歷史概念。農業的現狀，既是農業過去發展的結果，又構成了農業未來發展的基點。就農業的整個歷史而言，發展是無止境的，但是，就一個具體的歷史時期而言，農業的發展總是通過兩級表現出來的：一是農業的生存，這是農業發展基點和下限，也是整個國民經濟發展的基點和下限，其意義在于為農業，乃至整個國民經濟的發展準備必要的前提和基礎。突破這個下限，離開了這個基點，農業不可能生存。農業災害之可怕，就在于它能突破或瓦解這個下限，使農業遭受滅頂之禍!二是農業的不斷進步，這是農業發展的實現形式和表現形式。人們總是從點點滴滴、方方面面的進步中發現和認識農業的發展。不斷進步，是農業追求的目標，而實現這一目標的前提，首先是要保證農業的生存。農業災害威脅、破壞農業的生存，遏制農業進一步的發展，進而遏制整個國民經濟和社會的發展進程。由農業災害直接引發的經濟凋敝、社會動蕩，乃至改朝換代的例子，在人類歷史上可謂俯拾皆是，如東漢末年的黃巾起義、明朝末年的農民大起義等等。

（二）農業災害威脅和破壞農業生存

農業的勞動對象是活的生物體，其生長發育過程對光、熱、氣、水和土壤礦物質等環境條件有著嚴格要求，其中任何要素的變化超出農業生物體的承受限度，都會危及農業生物體的生存狀況，進而危及農業本身的生存與發展。農業的生存與發展狀況的好壞，不僅取決于人們的勞動過程，也取決于農業生物體的生長發育過程，是自然再生產與社會再生產過程的高度統一，任何自然的、人為的或者兩者混合的原因所造成的自然環境、社會環境中任何因素的異變都可能引起農業災害的爆發，嚴重影響農業的生存狀況。

1.農業災害導致農業勞動力的死亡、傷病或流亡。勞動力因素是農業生產中首要的，起決定作用的因素。農業勞動力的數量、質量和結構決定了農業的盛衰。絕大多數農業災害都會對人口帶來破壞性的影響，導致人口死亡、傷病或流亡，勢必造成農業生產嚴重停滯或衰退。

2.農業災害導致農業自然生態環境惡化。自然生態環境是農業經濟系統得以生存發展的前提條件，農業嚴重依賴于自然生態環境。自然生態環境的惡化影響農業的生存發展，甚至帶來文明的毀滅。樓蘭國在東漢時期曾經盛極一時，后來隨著塔里木河水系的變化，干旱摧毀了樓蘭的綠洲農業，樓蘭文明消失在浩瀚的沙海之中。

3.農業災害毀滅農業資源。農業的生存與發展依賴于一系列的資源，尤其是土地資源、湖泊河流、森林草場等。水旱災害不僅導致巨額物質財富損失，更在一部分地區動搖著農業生存的根本——水土流失、草原退化、土地沙漠化、貧瘠化，使農牧業失去生存的基礎。近幾十年來內蒙古西部的額濟河、東部的西遼河、新疆的塔里木河等河流的下游逐漸斷流干涸，沿岸不斷上演“綠洲變沙漠”的悲劇!日趨嚴重的環境災害，如酸雨，正在剝奪著漁業、林業賴以生存的基礎——湖泊河流和森林。在酸雨侵蝕下，加拿大5000多個湖泊酸化，魚類大量死亡；瑞典10萬個湖泊中有2萬個正在死亡，其中30%的水面已經沒有生命的跡象；挪威2840個湖泊中1711個湖泊中的魚類基本滅絕；德國740萬公頃森林中的180萬公頃的森林受到侵蝕，漢堡市75%的樹木面臨死亡。

4.農業災害破壞農業基礎設施。現代農業是個巨大的人工—自然生態系統，其生存狀況嚴重依賴于農業基礎設施，尤其是水利設施，“水利是農業的命脈”。但農業基礎設施自身同樣是災害威脅和破壞的對象。地震、洪水、滑坡、泥石流等災害往往摧毀農田，潰決堤壩，進一步弱化人類的減災能力，擴大災害的破壞后果。

5.農業災害直接破壞農業生物體。農業是依靠農業生物體的自然生理機能，獲取動植物及微生物產品的物質生產部門，農業生物體是農業的勞動對象。絕大多數的農業災害通過直接阻礙或破壞農業生物體的生理機能，影響農業生物體的正常生長發育，輕則減產，重則顆粒無收，給農業生產帶來毀滅性打擊，如洪澇、冰凍、干旱、病蟲害、假冒偽劣農資等。2008年4月，強冷天氣襲擊伊犁河谷，凍死大畜1866頭，幼畜6099頭、家禽3186只，新疆伊犁哈薩克自治州蒙受重大損失。

（三）農業減災為農業的生存創造條件

所謂農業減災，是指以政府為核心，包括政府、各種社會組織和農戶在內的多種主體采取多種措施以圖達到消除或減輕各種農業災害破壞后果的社會性活動的總和。農業減災措施是多方面技術因素的集合體，它包括災害發生前的監測、預報、防治，災害發生時的抗災救災以及災害發生后的災區重建工作。以時間為標準，農業減災活動分為農業災害的預防、抗御、救援（包括災后恢復和重建）等三個階段。農業減災活動的三個階段之間是相互制約、相互依存的。災害預防成功與否，直接決定著抗災階段的成本、成果和效益；抗災成果的大小與效益的高低又基本上決定了救災的成本與成效。換言之，如果前一階段工作做得越好，則后一階段的工作壓力就越少，成效越大；反之，前一階段工作做得不好，則相應造成損失也更大。因此，農業減災必須貫徹以預防為主的方針，建立災害監測、預報、預防、抗御、救援一體化的農業減災體系。

三、公共財政對農業減災的支持

農業與人類社會相始終，農業災害也與人類社會相始終。自大禹治水到1998年抗洪，從英國的瘋牛病到印度洋大海嘯，農業災害無時不有，無處不在。在農業減災視域中，時間只有災害醞釀期和災害爆發期之分；空間只有災害威脅區和災害肆虐區之分。因此，公共財政對農業減災的支持必須是有重點的全面綜合性支持。公共財政對農業減災的支持主要包括兩項內容：一是通過直接的資金投入支持農業減災；二是通過財政稅收政策支持農業減災。

（一）公共財政對農業減災的資金支持

農業減災，是人們采取一切可能的手段，投入一切可能的資源同各種災害做殊死斗爭的社會性過程，農業災害的監測、預報、預防、抗御、救援以及災后恢復與重建都是建立在一定的經濟基礎之上的，均需要政府、社會、企事業單位和農戶的資金投入。由于公共財政資金總量有限，而且其支出還可能對其他農業減災資金來源構成擠出效應，所以公共財政對農業減災的直接資金投入必須突出重點，有所為，有所不為，充分發揮財政減災資金的效益。

1.通過公共財政支出，建立專門的政府農業減災基金。在災害發生時，政府減災基金將用于救濟災民，維持災民的基本生活；在平時用于建立備災物資儲備，防患于未然，提高救災效率。

2.通過公共財政支出，保證受災群眾的基本生活需要和社會穩定。對可預見的支出，要盡早安排、及時撥付，全力保障救災工作資金需要，重點保證搶險救人、醫療救助、食品供應等工作，絕不能因為財政資金保障問題影響農業救災工作順利開展。

3.通過公共財政支出，支援災區恢復與重建。迅速恢復災區正常的生活秩序，盡快恢復災區的工農業生產，幫助災區居民重建家園，這是減災工作最具體的體現，也是保持社會安定團結的關鍵。災區恢復和重建需要大量的資金投入，但災區居民因遭受災害損失，支付能力弱，政府公共財政支出成為災區恢復和重建的主要資金來源。

4.通過公共財政支出，支持工程減災。工程措施是農業災害防治體系的核心，是農業減災的最直接、最有力的手段。對我國農業減災而言，具有全局性、決定性的農業減災工程是水利工程和綠化工程。1998年洪災過后，政府使用國債進行長江干堤加固建設，工程全長三千五百七十六公里，投資總額為282億元，涉及中下游湖北、湖南、江西、安徽、江蘇等五省。經過十年建設，長江中下游干堤增高1.5—2米，堤身加寬4米左右。隨著工程完工，輔之以即將全面完工的三峽工程，長江中下游地區的洪災損失將大幅降低。為了防治風沙災害，我國實施了三北防護林建設工程，現已造林2000多萬公頃，種草及改良草場93.3萬公頃，封沙育林育草247萬公頃，受保護的農田增加到2133.3萬公頃，牧場893.3萬公頃。

5.通過公共財政支出，支持農業減災科研、宣傳和教育活動。知識的創新和傳遞是減災成敗的關鍵。農業災害對農業、對整個經濟社會破壞性不僅取決于農業災害自身的性質和強度，更取決于人類的減災能力。人類的減災能力包括減災意識、減災精神、減災知識、減災技能，以及能力物化的減災技術和裝備。而人類的減災能力則是減災科研、宣傳和教育的結果。由于農業減災科研、宣傳和教育活動，主要是公共產品，具有強烈的外部經濟性，所需投資大，各種市場力量不愿或無力提供，政府應當獨立或資助其他主體提供。

6.通過公共財政支出，支持農業保險體系的構建與運營。市場經濟條件下，農業保險是轉移、分散農業生產風險，彌補農業災害損失的最好機制。通過農業保險，農戶可以將可能的災害損失最大限度地分散到社會范圍，由社會共擔風險：遇到災害損失，農戶可以從保險公司獲取相應的保險補償；無災害損失時，可以將保險金積累起來，以備災害之需。這種機制，既有利于增強單個農戶的災害承受能力，又彌補了國家財政能力的不足，還能充分調動和集中社會閑散資金，提高社會資金的利用效率。但是，農業保險是政策保險，存在著業務分散、收費低廉、成本高昂、賠付率高等特點，經營農業保險往往收不抵支。政府為了支持農業保險事業，一方面通過公共財政支出設立農業保險基金，構建農業保險體系，另一方面，通過公共財政向農業保險機構減免稅收，補貼經費，保障農業保險體系正常運營。

（二）公共財政對農業減災的財政政策支持

1.采取公平的稅收政策，征收污染稅。經濟高速增長，特別是鄉鎮企業的蓬勃發展，使環境污染日益向農村蔓延，農業環境災害日益嚴重。實踐證明，公平的稅收政策是政府治理環境污染的有效工具。對污染嚴重的企業，尤其是嚴重污染農業生產環境的鄉鎮企業，政府通過征收污染稅，迫使污染企業要么支付更高的污染成本，喪失競爭優勢，被市場淘汰；要么采取治理措施，減少、乃至消除環境污染，為農業生產保留良好的生態環境。

2.采取擴大財政投資政策和稅收優惠政策，扶持生態農業發展。生態農業是指農業發展與資源、環境的持續承受能力相適應，實現經濟、生態和社會三大效益相統一的一種生態經濟優化體系。發展生態農業，不僅是現代農業的大方向，也是農業減災的治本之策。從根本上說，農業災害是農業經濟系統與自然界之間、農業經濟系統與其他社會系統之間，以及農業經濟系統內部要素之間不和諧狀態的產物和表現。發展生態農業有利于協調人、經濟、社會與資源、環境的關系，約束人的行為，保育資源，保護環境，統籌人與自然、人與社會的和諧發展，從根本上減輕農業災害的威脅和破壞。因此，政府應當通過財政投資政策和稅收優惠政策，鼓勵、扶持和引導生態農業的進一步發展。

3.健全慈善捐贈稅收政策，調動民間資金的減災積極性。《公益事業捐贈法》第24條規定“公司和其他企業依照本法的規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠?！薄镀髽I所得稅暫行條例》又規定：“納稅人用于公益事業的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。”據此規定，如果企業捐贈額超過企業當年稅前利潤的3%，超額部分還需要交納企業所得稅，導致企業捐贈越多、納稅越多，影響了企業慈善捐贈的積極性。可見，我國在應納稅額3%以內進行減免的額度規定不盡合理，減免稅的比例應當進一步放開，甚至對所有的捐贈實行免稅優惠。此外，還應注意簡化捐贈免稅的程序，降低運作成本，加大對免稅政策的宣傳，使公眾充分了解免稅政策，提高公眾慈善捐贈的積極性。

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〔4〕 新疆伊犁氣溫低于零度，近8000頭牲畜凍死.新華網，2008-04-19.

〔5〕 王子平.災害經濟學.[M].長沙：湖南人民出版社，1998.

〔6〕 湖北長江干堤加固工程完工 歷時十年耗資逾百億.中國新聞網，2009-04-21.

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