公共服務均等化：國際經驗與借鑒*

崔惠玉 孫 靖

（東北財經大學，大連 116025）

一、實行公共服務均等化旨在縮小城鄉差距的成功做法

（一）日本的主要做法

1.改變農村產業結構，加強農村公共服務供給。日本從1959年開始走農村工業化道路，并在此之后一直都采取鼓勵農村工業發展的政策，來推動農村產業結構的轉變。在農村工業化的過程中，國家通過財政出資，幫助農村地區改善交通、通訊等基礎設施，為農村工業的發展創造良好的外部條件，這是日本政府支持農村工業化的主要政策之一。

2.完善收入再分配制度。（1）實施均等化轉移支付制度。日本的轉移支付制度以平衡各地財力，保證地方各級政府履行職能，提供較為均等的公共服務為主要目的，其轉移支付資金由三塊內容組成：即地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅。具有再分配功能的有地方交付稅、國庫支出金兩大項。日本中央政府在下放事權的過程中，對于義務教育、醫療保健等一些重要的事權，實行中央與地方共同負責制。中央政府承擔這類事務的資金是以國庫支出金的形式支付的。日本的轉移支付較為規范，地方交付稅以《地方交付稅法》為依據籌集和分配資金，國庫支出金中的各類轉移支付也以相關的法律，如《義務教育法》、《土地改良法》等為依據。（2）健全和完善社會保障制度。日本政府十分重視城鄉均等的社會保障制度的建立與完善。1961年日本就已經實現了“國民皆年金”的目標，國民的養老保險制度得以確立。社會保障制度中，再分配效果最為顯著的是低收入者生活保障和殘疾者生活保障。社會保障政策的普及程度是促進國民福利水平均等化的重要因素。日本政府也為此投入大量的資金，戰后社會保障費占GDP的比重一直不斷提高，20世紀70年代提高最為顯著，甚至超過了10%①的比例。

（二）韓國的主要做法

1.加強農村基礎設施建設，改善農民生活環境。在韓國新村運動開始的初期，韓國首先把改善農民的生產和生活環境放在了首位。通過政策手段，調動社會各界的投資，為農民修路、供水電、蓋房等，這些切實可行的項目，看得見，摸得著，大大改善了農村的公共事業和基礎建設，農產品實現了有效供給，農業基礎和保障體系基本建立，調動了農民建設家園的積極性，增加了農民的收入，改變了農村的面貌。

2.建立有效機制，激活農村發展潛力。在實施新村運動過程中，韓國政府還設置了獎勤罰懶的機制，重在激發村民內部的積極性。政府把全部農村按發展程度分為基礎村、自助村和自立村三類，共同實行獎勤罰懶的機制，干得好的，多給物資和資金。此外，韓國政府還強化各級公務員的責任，規定縣、邑（相當于鄉鎮）和市郡（相當于縣市）兩級公務員每人都要聯系4個村，利用業余時間進行幫扶。實行獎懲分明的公務員政績考核制度，對縣鄉兩級公務員實行獎優罰劣，幫扶工作做得好的就予以提拔，干不好的就調往山區和島嶼去工作。

3.大力發展教育事業，培養新型農民和骨干力量。新村教育是韓國新村運動的核心，政府始終把道德精神的啟蒙作為重要工作目標。自始至終將“勤勞、自助、合作”作為一種民族精神加以啟迪，鼓勵人民艱苦奮斗，激發農民的進取精神，喚醒民眾克服小農固有的懶散，堅持培養勤儉節約、自立自主、誠信平等、積極向上的生活態度。韓國政府十分注重搞好農民骨干的培訓工作，讓高素質的農民骨干帶領村民走上發展道路。

（三）臺灣地區的主要做法

1.開展土地改革，改變農業生產體制。土地改革對于臺灣地區農村建設甚至對于臺灣地區整個社會的經濟起飛，都作出了“基礎性的貢獻”。土地改革使農民成為土地的主人，所以他們盡力地改良農田、采用良種、科學種田，從而提高產量、增加收入。農業得到了發展，就為工業的發展積累了資金，提供了原料，開拓了市場，準備了勞動力。

2.加大農村公共投資，改善農業發展環境。臺灣農村公共投資資金主要來源于三大塊：即各級財政投入、公營企事業投資和設置農業發展基金，其中又以各級財政的投入為主。臺灣財政支出預算中有15%左右是用于農業的投資，主要用于建設排灌系統等大型農村建設項目，以及用于農業技術試驗與推廣、農村教育投入等。

3.實行補助金制度，保證地方政府履行公共職能。補助金制度在臺灣地方財政中占有重要地位，所有的縣市和鄉鎮都接受上級的補助款。近年來，縣市補助款收入約占預算規模的40%左右。省對縣市的補助款分兩部分：一部分是省政府對各縣市的一般補助支出；另一部分是省屬各業務單位對縣市的業務補助支出。臺灣鄉鎮財政獲得的上級補貼有統籌分配的稅款補助和經建交通經費補助。統籌分配的稅款補助適用于鄉鎮課稅收入不足以應付支出的情況，其目的就是調劑鄉鎮盈虛，促進平衡發展。經建交通經費補助的目的是為了加速鄉鎮經濟建設和交通的發展，原則上由鄉鎮運用本身非課稅收入及積極開拓的新財源支付后，才由省級政府視情況酌情補助。總之，上級對鄉鎮的財政補助，對于保證鄉鎮一級政府職能的履行起到重要作用。

二、實行公共服務均等化旨在縮小區域經濟差距的成功做法

（一）澳大利亞的主要做法

1.保證充足的財政投入，建立完善的公共服務體系。為了提供高水平的公共服務，政府建立了完善的公共服務體系，并有充足的財政投入作保障。澳大利亞的醫療衛生服務最能說明政府公共服務的高水平和完善性。政府為醫療衛生、教育、司法、應急管理、社區服務和住房等服務投入了大量資金。

2.嚴格的財政問責制，提高透明度。澳大利亞的各級政府都把效率放在非常突出的地位，從部長到工作人員，在各項工作中都把“效率”作為重要目標，效率、效果和公平并列作為考核政府績效的三個主要指標。政府內部對效率的追求源于議會民主體制中納稅人對政府最高首腦要求的財政問責制，并且這種問責按政府層級，從政府首腦開始向下級各部門負責人逐級傳遞。為了有效克服外部監管中存在的信息不對稱和高成本問題，澳大利亞通過政府內部的分權和提高透明度的改革，進一步強化了財政問責制度。提高透明度主要表現在澳大利亞招投標過程中所有的文件必須在網上公開，包括報價、質量標準，以及評標人員的評語。

3.引入市場機制和激勵機制。20世紀70年代西方“新公共管理運動”興起，澳大利亞又開始推行了許多新的改革，其主要內容是：重新思考為保證給居民提供合適、經濟、一致和及時的服務，什么服務適宜由政府來提供，什么服務可以通過市場來購買，以及這些機構怎樣才能做得更好；具體做法就是向下放權，盡可能利用市場機會和建立激勵相容的機制。

4.均等化的轉移支付制度。澳大利亞的均等化轉移支付制度具有鮮明的特色。澳大利亞對各州財政能力與支出需求的計算更全面、更科學，也更復雜；聯邦財政收入有50%左右以轉移支付形式分配到州和地方；澳大利亞聯邦財政向下級財政的轉移支付也包括一般資助和專項資助；確保每個州在標準稅率條件下，提供的公共服務水平能達到全國平均水平；聯邦撥款委員會每5年進行一次總體評估；澳大利亞從地區財政收入與支出兩方面建立均等化轉移支付標準的做法，受到許多國家的重視和借鑒。

（二）德國的主要做法

1.明確公共服務提供過程中中央與地方政府的分工。德國各級政府在公共服務方面的分工比較明確，各自負責全國性或地方性公共產品的提供，同時也進行合作。如聯邦政府負責修建聯邦道路，州級政府負責州級道路的修建和聯邦道路的維護等。與地方政府更加注重執行相比較，聯邦政府只有在基本法明確規定或者在地區間外部性嚴重時才承擔公共服務的供給責任，其主要精力放在公共服務的立法上，通過立法來管理和調節各州和地方政府的公共服務供給責任，并通過轉移支付來加以保障，從而在全國范圍內保證了公共服務的均等化。與中央、州政府相比，德國地方政府在公共服務供給中扮演了主導角色。

2.通過立法促進區域經濟發展的配合。德國為實現“社會公正”的理念，通過立法形式使之成為聯邦及各州必須貫徹執行的依據和基礎。德國《基本法》規定：國家必須保持聯邦地區內的人民生活條件的一致性的目標要求。在此基礎上又制定了以下一些法律：（1）1967年制定的《穩定法》規定，國家必須促進經濟的發展和穩定，聯邦政府和各州政府有義務在實施財政援助時保持總體經濟的均衡發展；（2）《空間秩序法》重申，聯邦德國的經濟發展必須能夠保證各地區人民享有共同生活條件或為此創造前提；（3）1969年的《改善區域經濟結構共同任務法》（簡稱《共同任務法》）中，將區域經濟的平衡發展定為聯邦政府和州政府的共同任務，將聯邦政府和州政府各自的職責范圍、應有的促進措施以及有關促進的地區、原則方式等都有所具體化。1990年兩德統一后出臺《托管法》，并在1995年頒布實施新的《結構調整法》；（4）1988年制定的《結構援助法》要求，如果有關項目能夠避免經濟發展中的總體失衡或能夠為各地區的經濟實力求得平衡，聯邦政府則可以對州或地方的重大項目提供經濟支持。

3.獨特的區域財政平衡制度。德國的區域財政平衡制度是以各州間的橫向支援平衡為主、聯邦政府的縱向撥款為輔的。各州間的橫向平衡分為兩步：第一步為增值稅收入的平衡補差，即增值稅中屬于州級享用的部分在原則上按人口基數分配的同時，富裕州要先拿出25%（2005年前）的余額給財力薄弱的州作為補差，以使之達到州平均水平的92%。第二步是財稅能力方面的平衡。首先按規定測算出各州的財政“能力值”，接著以各州人均稅率乘以人口數而得出所謂“財稅平衡值”。第三步則為縱向的聯邦補充撥款。應該指出，財政平衡主要用于州際公共財政支出能力的平衡，即解決州預算的順利實施。

4.有效的區域經濟政策。根據《共同任務法》，為改善區域經濟結構所采取的實際措施：提高促進地區的經濟收入與創造就業崗位，促進就業水平，通過資金的籌措和注入等手段，以改善基礎設施、保障或創造就業崗位，刺激經濟發展。具體有：（1）為企業的創建、擴建、改建和合理化改造，或為挽救、安置瀕臨倒閉的企業提供資金補貼，并向東部及中小企業傾斜。（2）為改善被列入促進區域的基礎設施項目所獲得的補貼大多比較高。（3）為中小企業的咨詢與研究開發項目提供資金。

三、借鑒和啟示

（一）完善公共財政體制

1.明確合理地劃分各級政府間的事權與財權。日本、韓國實行單一制的財政體制，澳大利亞和德國實行聯邦制財政體制，雖然各國實行的財政體制不同，但都對中央與地方的事權范圍作了明確的劃分，并且有相應的財力支持。借鑒國外經驗，我國要想實現公共服務均等化的目標，就得縮小區域、城鄉之間存在的差異，使各個地方都能提供大致相同水平的公共服務，也需要中央政府與地方政府的協調配合，即明確各自的事權范圍。中央政府應當提供全國性公共服務，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，強化收入再分配職能；各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率。中央與地方共同承擔的公共服務事項也應做到分工明確，屬于中央職權范圍內的事項由中央直接提供，屬于地方職權范圍內的事項由地方統一提供，避免出現責任模糊的現象?？傊?，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法，以便使財力與事權能夠相匹配，明確事權劃分后，應通過法律制度固定下來。為保證地方政府有足夠的財力提供公共服務，各級政府應在合理定位公共服務支出的基礎上，合理配置財力結構，充分考慮地方承受能力和積極性。

2.完善省以下財政管理體制，增強地方政府提供公共服務的能力。1994年我國實行分稅制，對中央和省之間的財政管理體制做了改革，當時建議省以下各級政府比照中央對省的財政管理體制進行改革，但是由于地方的實際情況，各級地方政府并沒有完全按照分稅制的要求進行改革。但卻仿照中央對省的“收入上劃”體制規定了轄區內財政體制，同時地方各級政府間的事權劃分也存在著模糊不清的現象，因此這種“收入上劃、事權下移”、以及上級政府對下級政府的轉移支付規模過小進一步加劇了地方財政困難，地方政府很難提高公共服務的供給水平。為了增強地方財力，提高公共服務的供給質量和水平，我國應盡快完善省以下財政管理體制。加強地方政府提供公共服務的能力。在完善制度和加強能力的過程中，主要應該合理劃分各級政府的支出職責、增加地方財政收入、加大均等化轉移支付規模，使地方政府提公共服務的能力與地方財力相匹配，這樣才能保證地方政府對公共服務的有效供給。

3.完善均等化的轉移支付制度。通過研究分析國外實行公共服務均等化所采取的措施可知，基本公共服務均等化目標的實現是與完善的轉移支付制度分不開的。鑒于我國在轉移支付制度方面存在的許多問題，要實現公共服務均等化的目標，必須加強對當前轉移支付種類和規模的改革，逐步建立均等化的財政轉移支付制度，這主要包括以下幾個方面：

（1）建立縱橫交錯的均等化轉移支付制度。我國目前的轉移支付制度主要是中央政府對地方政府的縱向轉移，橫向轉移支付可以通過縱向轉移支付來實現，即中央政府集中下級政府的收入，通過縱向轉移支付的方式來達到橫向轉移支付的目標。這種單一的縱向轉移支付的優點是易于管理，但在應對中央政府財力緊張、地區財力差異過大方面有些力不從心，我國應借鑒國外的經驗，建立縱橫交錯的轉移支付制度，充分發揮中央與地方政府、財力轉出和財力轉入地區兩個方面的積極性與主動性，并且地方政府的橫向轉移支付既能在一定程度上減輕中央政府的壓力，又能使財力轉出地區與財力轉入地區直接見面，形成明確的授受關系，有利于增強財政轉移支付的透明度，提高資金的使用效率?？v橫交錯的轉移支付制度有利于我國解決區域、城鄉之間差距過大的問題，有利于實現公共服務的均等化。

（2）建立合理的轉移支付形式。目前我國的轉移支付形式不規范，不利于公共服務均等化目標的實現，必須對其進行改進和整合，調整現行轉移支付的結構，加大具有均等化功能的一般性轉移支付的數量和比例，使一般性轉移支付成為財政轉移支付制度的主體；在增加一般性轉移支付、財力沒有大幅增長的前提下，必須清理專項轉移支付，控制專項轉移支付的實施范圍，在區別地縮小專項轉移支付規模，并建立專項轉移支付績效評價制度。稅收返還主要是為了維護地方的既得利益，其存在將會進一步加劇地區之間的不平衡，不利于公共服務均等化的實現。因此，必須逐步減少到最后取消。同時，在增加一般性轉移支付的同時，要防止財力性轉移支付專項化的傾向，如目前我國存在的調整工資轉移支付和農村稅費改革轉移支付，這兩項轉移支付不僅不能增加地方可支配財力，反而需要地方政府增加相應的配套資金，減少地方實際可支配財力。

（二）建立以公共服務為導向的公共財政支出體系

由國外實行公共服務均等化的主要做法可以看出，各國的公共財政支出體系是比較健全的，現階段我國政府應該把公共服務作為核心職能，盡快實現建設型財政向服務型財政的轉變，調整財政支出結構，加快建立以公共服務為導向的公共財政支出體系。首先，要加大農村公共服務投入。十七大明確提出“我國要建立社會主義新農村，走生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔的發展道路”，主要采取工業反哺農業、城市帶動農村、多予少取的措施，因此，要緩解城鄉差距，必須首先加大對農村公共服務投入，提高農村公共服務的供給水平。主要著力點要放在農村的基礎設施、義務教育、醫療衛生等方面。其次，要形成以公共服務為導向的財政支出結構，不斷增加我國對教育、醫療、社會保障等民生領域的投入，建立和完善財政支出績效考評制度。優先發展教育投入機制，擴大社會保障基金規模，加快覆蓋城鄉居民的社會保障制度建設，支持建立應對體制轉軌和人口老齡化財政支持機制，完善政府醫療衛生投入機制，不斷提高政府資金使用效益，進一步調整和優化財政支出結構，加大投入力度，加快建立財政保障和改善民生的長效機制。最后，以公共服務為導向加大對中西部地區的財政支持力度，如提高和促進落后地區的經濟投入、產業結構調整、創造就業崗位、促進就業水平。通過資金的籌措和注入，如投資補貼、長期貸款、利息補貼或擔保等手段以改善基礎設施，從而刺激落后地區的經濟發展，這是提高區域間公共服務均等化水平的實質所在。在建立以公共服務為導向的財政支出體系的同時，要建立對政府公共部門評價、考核以及問責機制，以提高政府在提供公共服務時的效率、確保公共資金的使用效率。

（三）建立健全基本公共服務均等化法律法規

各國家和地區在基本公共均等化方面都有著比較健全的法律法規體系，如日本的《地方交付稅法》、《義務教育法》、《土地改良法》等，德國的《基本法》，這些法律法規的實施明確了其公共服務均等化的基本目標，保證了公共服務均等化的實現。我國在實現公共服務均等化的過程中，應借鑒國外的經驗，加快基本公共服務均等化的相關立法，有利于增強基本公共服務供給的規范性和約束性。我國當前急需的相關法律有《轉移支付法》，目前正處于草案討論當中；《財政支出績效評估法》，2009年6月財政部已經頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，但距離規范的績效評估法仍有一定差距。另外，《預算法》已經頒布實施近15年，急需修訂和完善。

〔1〕岳杰勇.臺灣農村建設的經驗及其對大陸新農村建設的啟示.昆明理工大學學報，2007年第6期.

〔2〕吳浙，徐健劍.議韓國農村發展經驗對我國新農村建設的借鑒意義.黃岡職業技術學院學報，2007年12月.

〔3〕王慧.日本政府在農村工業化過程中的作用——兼與中國比較.中國農村經濟，2004年第12期.

〔4〕肖浦嶸.區域經濟在國家財政政策方面的分析比較.德國研究，2006年第3期.

〔5〕中國財政學會“公共服務均等化問題研究”課題組.公共服務均等化問題研究.經濟研究參考，2007年第58期.

〔6〕遲福林，方栓喜.加快推進基本公共服務均等化（12條建議）.經濟研究參考，2008年第3期.