地方治理視域下的農村人民調解——基于對湖北省某鎮的實證調查

楊國良

（華中師范大學中國農村問題研究中心，湖北 430079）

曾被西方學者譽為“東方之花”的調解作為我國特色的解紛方式，已有數千年的歷史，這在解決民間糾紛和維護社會穩定中發揮了重大的作用。隨著社會主義市場經濟的迅速發展和農村各項改革的不斷深入，在有力推動農村經濟社會發展的同時，也帶來了各種社會問題和矛盾糾紛，人們的思想意識和權利觀念明顯增強，傳統的民間糾紛調解機制已經不能有效滿足現代化的社會管理要求。不同歷史時期的政府權能是不一樣的，權能決定治理方式，相對應，地方政府對基層社會則具有不同的治理模式，在社會轉型期，面對越來越多越來越紛繁復雜的矛盾糾紛，顯然，完全依靠司法訴訟的方式不僅是成本高昂的，而且也不符鄉村社會的實際情況。因此需要從傳統和民間中吸取智慧，適應社會發展形勢的變化，在解決矛盾糾紛時把人民調解作為一種治理手段發揮作用，構建一個以人民調解為主體的大格局糾紛解決機制。

一、基本理論和文獻綜述

（一）研究綜述

調解作為解決我國社會矛盾糾紛的一種傳統方式，在保障社會的和諧穩定方面發揮了不可替代的作用，它也是一項具有中國特色的糾紛解決方式。國內外眾多學者以多種學科知識為背景，選擇不同的視角對“調解”進行分析和研究。例如蘇力從社會調查入手，以制度功能主義、法律經濟學分析方法、“語境論”為三大分析工具，對民間糾紛進行實證分析，試圖設身處地理解具體的法律運作機制的歷史正當性和合理性；趙旭東等傾向于對一個小村莊的歷史進行調查，對村莊中發生的糾紛進行重述，觀察各類糾紛的消化過程，進而研究其糾紛解決機制；黃宗智從司法檔案入手，著力于展示法律制度和調解機制究竟是如何運作和實踐的；梁治平主要從典籍入手，進行歷史性分析，從法律文化的角度對民間糾紛調解進行闡釋；田成有等雖然在關注實證調查分析的同時，更熱衷于在“國家—社會”的分析框架下對民間糾紛調解制度進行整體上的理論闡述；而強世功、趙曉力則運用“事件—關系”的分析路徑，這種分析通過對調解案件的細致描述和對權力關系的分析，特定的調解事件被置于權力關系之中，所謂“情、理、法”的調解模式就是在這種特定的權力關系之中，通過不同的權力技術和策略對不同權力資源的運用所體現出的一種效果，而調解則是作為一種治理手段發揮作用。以上研究成果，在具備理論和實踐意義的同時，也存在不少缺陷。有的學者對民間糾紛調解的復雜性和多樣性缺乏全面的認識，在沒有開展系統的調查和個案研究之前，對調解類型的研究不夠深入，容易以偏概全。學術的發展需要細致的分別研究，筆者在對湖北某鎮的糾紛調解進行實證觀察的基礎上，試圖在新的視角下對糾紛調解中的人民調解模式進行深入分析和完善研究。探討如何拓展農村人民調解的機能，優化糾紛調解機制，提高地方政府治理下公共服務的供給能力。

（二）理論基礎

當代“治理”（governance）概念及其治理理論被作為一種闡釋現代社會、政治秩序與結構變化，分析現代政治、行政權力構架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。研究者對治理概念界定的方式和范圍是不同的，對治理使用與闡述的角度和重點也有所差異，但是治理本身所具有的核心要件是為所公認的。研究者還從“治理”理念中引伸出“善治”（good governance）的目標，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，實際上是國家權力向社會回歸，還政于民的過程。善治的本質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”善治的實現有賴于民眾對公共事務積極主動的參與，而“善治”的要求與我國建立公共服務型政府的目標是吻合的。

糾紛調解與地方政府的治理有著密切的聯系，是地方治理的重要內容。本文把糾紛調解作為地方治理的有機組成部分，在公共服務的視野下探討人民調解機制對地方治理績效及地方政府善治所起到的積極作用，把糾紛調解定位在地方公共服務的層面上去思考。完善公共服務的供給機制，必然要注重發揮公眾在地方治理中的作用，提高地方應對和解決本地公共問題的能力。具體到社會矛盾糾紛調解這個層面上，推動鄉村人民調解主體的多元化，以提供更為有效全面的公共服務是基層政府應有的責任，這既是地方治理實踐采用的策略工具，也是地方治理孜孜追求的善治目標，這種多元化的參與越廣泛就會越有利于形成更為合理的地方治理結構。同時，還有助于培養和維系基層群體的凝聚力，不斷豐富基層民主的內容和形式，減小政府與社會由于缺乏溝通而產生治理空白的可能性，促進鄉土社會自治的成熟和民主社會的發展。

二、農村人民調解的實踐運作

（一）個案地概況

作為省級文明鎮的H鎮地處鄂南城郊結合部，全鎮版圖面積117平方公里，下轄10個村民委員會，2個居民委員會，228個村民小組，現有人口5.6萬人，8569戶，其中集鎮面積4.6平方公里，集鎮人員23000人，鎮直部門13個，一個工業園區，全鎮共有20個治安責任區，12個治保會。H鎮經濟社會的高速發展，經濟體制的轉型和社會的變革，必然會涉及到其轄區內各階層利益的重新配置，同時，由于人們思想觀念的轉變以及心理期望值的差異，由此所引發的社會矛盾糾紛也逐年增多。

（二）民間糾紛及人民調解的運作

H鎮農村經濟的發展和城市化進程的加快，使得各種利益關系調整彰顯，農村矛盾糾紛也呈現出多樣化和復雜化的趨勢。農村主要矛盾由過去鄰里、婚姻、家庭矛盾等簡單矛盾轉化為經濟往來中的合同矛盾、歷史遺留的宅基地矛盾、工傷補償矛盾、勞動糾紛矛盾、土地承包矛盾、征地拆遷補償矛盾、農民對村務管理不滿造成的矛盾等；糾紛的主體由公民與公民之間轉化為公民與經濟組織、與基層干部、與基層政府及管理部門。H鎮特殊的地理交通位置以及經濟建設過程中生長出的糾紛也越來越多，形式也越來越典型（如表1所示）。

從表1可以看出，土地承包、征地拆遷、鄰里、宅基地、婚姻家庭糾紛占了民間糾紛中的絕大部分，尤其是土地承包和征地拆遷糾紛還有上漲的勢頭，不過，經過近些年努力，H鎮在充分發揮人民調解機能的同時初步建立起多元化的大格局矛盾糾紛調處機制，有力預防和減少了各類民間矛盾糾紛的發生，有效地解決了經濟社會發展中的各類矛盾糾紛。據統計，H鎮2008年民間糾紛調解率為100%，成功調解率為96%。

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作為H鎮本土化的民間糾紛調解方式主要有人民調解、行政調解、司法調解，這三種調解性質不同，分別有各自的調解程序和方式，但是最主要的還是人民調解，調查顯示，H鎮60%以上的民間糾紛均把人民調解作為首選的解決方式，此外，還存在三者優勢互補、相互銜接的整合調解方式。所謂人民調解，就是指群眾性自治組織人民調解委員會的調解。“它是由人民調解委員會出面主持所轄區內解紛關系當事人，依照國家法律、政策、和社會主義的道德習俗，針對糾紛問題，在弄清事實的基礎上，評斷是非曲直，并對糾紛關系雙方當事人進行耐心細致的說服勸導，教育糾紛關系當事人互相諒解，消除隔閡，協商解決糾紛的活動。”H鎮的民間糾紛調解主要由人民調解委員會承擔，調解委員會在鎮社會矛盾糾紛調處中心和綜治維穩中心的指導下針對全鎮范圍內的民間矛盾糾紛進行調處。各類矛盾糾紛按照“小事不出村（居）民小組，大事不出村（社區），難事不出鎮”的原則，對各類糾紛進行歸口分類，屬于人民調解工作范疇的矛盾糾紛，歸口到司法所，或由司法所分流到所屬村、社區及組（治安中心戶）人民調解組織調處；對于人民調解不成的又屬于行政調解或司法調解范圍的矛盾糾紛，由中心分流到有關行政部門或法庭調處。

農村人民調解在解決本土民間糾紛過程中發揮著不可替代的作用，而普通百姓之間解決糾紛也更偏好于選擇人民調解的方式。一方面，鄉土社會基本上是自治和禮治的，大量的矛盾糾紛都是按照民間習俗或規范來解決，告狀、興訟等解決方式不但成本高，而且未必能有公正的結果，因此在一定程度上造成了百姓“不到萬不得已，不對簿公堂”的心理。從而，調解這種非訴訟的糾紛解決方式深深扎根在底層老百姓中間。

（三）人民調解的結構與形式

作為H鎮民間糾紛首選和主要訴求方式的人民調解，在鎮、村、組三級都建立了具有群眾自治組織性質的人民調解委員會。它是維護社會穩定的第一道防線，同時也是糾紛調解最主要的主體，這種群眾性自我組織調解的形式所占比例達到一半以上。具體情況見表2、表3。

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結合表2和表3，橫向觀察可以看出，村民調委會占總數的近70%，它貼近群眾，基礎廣泛，數量龐大，是人民調解組織的基本形式，這表明H鎮的民間糾紛主要消化在基層，形成了以屬地調解為主，廠企調節為輔的基層調解格局。縱向觀察可以看出，在村、社區調委會的上面有鎮調委會，下面有以組（聯組）、小區（樓院）為單位的調解小組和調解信息員，形成了橫向到邊，縱向到底的三級調解主體參與網絡。具體看，在鎮一級成立了一個人民調解委員會，鎮黨委書記是主任，分管政法工作的鎮領導是副主任，派出所、司法所和法庭，信訪、民政、教育、財政等相關部門的負責人都是調解委員會的成員。同時鄉鎮政府又向社會聘請了首席人民調解員，其中主要是一些熱愛人民調解工作的退休的鄉村老黨員、老干部、老教師等。在全鎮12個村、社區一級的村委會和居委會下面設立4-5人組成調解委員會，村委會成員兼任調解主任，調解委員由群眾民主推選或者選聘；在廠礦企業也設立的有2兩個調委會，主要由企業的安保人員組成。在村和社區下面分別以生產組、小區（樓院）為單位設立治安調解中心戶長，一般都組長兼任，在社區稱為社會事務協管員，實行“以房管人”的調解機制。

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通過表4可以看出，全鎮共有人民調解員135人。從來源上看，主要是生產組和小區，鄉村干部和社會志愿人員；從學歷構成上看，初中及以下文化程度比例占74%，這個部分主要是村組兩級的調解人員，文化水平偏低；從年齡分布上看，40歲以上所占比例達81%，調解員年齡偏大是很明顯的事實。為改進調解隊伍，除了向社會聘請懂法律、有專長的人員擔任調解員，同時主要對村、社區層面的調解員一年進行正規培訓兩到三次，以提高調解員的文化水平和業務素質。

三、農村人民調解的效力與限度

（一）H鎮人民調解的效力和影響

1.成本低廉。在對H鎮的調查中顯示，普通村民更偏愛或者說首要考慮的是找雙方都信任的人主持調解，不到萬不得已不訴諸法庭。法庭訴訟不但要支付律師費、訴訟費、路費，還要經歷繁冗的固定程序和長久的時間，這對于一般民眾特別是家住偏遠地區的農民而言，成本是高昂的。而運用人民調解，在這個過程當中，當事人對于糾紛調解的程序可以得到控制，并且能夠充分發揮自身的主觀能動性，為尋求和解，他們往往都愿意相互妥協和折中，同時通過糾紛調解人促進當事人達成合意，這樣幾乎不需要耗費多少成本，就可以解決糾紛。

2.方式靈活和形式多樣。人民調解具有很強的靈活性，使其對于糾紛的化解具有很強的適應性，從而使糾紛得到最為徹底的解決。通常情況下，所謂的調解規則更多運用的是民眾熟悉的并且是約定俗成的民間法則，所以不具備法律約束力，當事人和調解人可以約定采用，也可以對其進行適當改進。這樣就可以根據不同的糾紛案件采取不同的處理方式，調解者可以書面調解，也可以面對面調解，還可以多種方式并行；所以說不存在固定的模式，這種靈活性造就了很高的糾紛化解率。H鎮的實踐和經驗也表明，糾紛由當事人自己選擇解決時，達成的效果也會相對滿意的多。

3.維系當事人的社會關系。人民調解一般實行的是不公開原則，在民事糾紛案件中，這是一種溫和的、協作的糾紛化解方式，當事人以化解糾紛為最高準則，彼此不會過于刻板而撕破臉皮，不會過分糾纏當事人的錯與對，而是更加關注糾紛解決合意的達成。因此，運用人民調解在解決糾紛之后，當事人的顏面并未因糾紛解決的過程而喪失，能夠繼續維持以往的各種人際社會關系，這種方式能夠更好地滿足民眾的要求，更適合鄉土社會的實際。

鄉鎮政府通過與人民調解主體的互動，自覺踐行親民、愛民、助民的執政為民理念，使大量的民間糾紛和不穩定因素化解在基層和萌芽狀態，有助于培養人民群眾通過合法渠道表達利益訴求的價值理念和行為習慣，減少和避免言行偏激和沖突事件的發生，維護鄉土社會正常的政治生活和社會發展秩序，這對于降低和節約鄉鎮治理成本也具有很大的現實意義。與此同時，人民調解這種解紛機制，在平等協商、自愿解決的基礎上，有助于基層群眾自我教育、自我管理和自我服務，對推動基層民主政治建設和實現人民群眾當家做主具有深遠的影響。

（二）H鎮人民調解機制的限度

1.自治性解紛機制的缺乏。我國《憲法》、《村委會組織法》和《人民調解委員會組織條例》等法律法規分別從不同角度對人民調解委員會及調解工作機制作了較為相關規定，人民調解也被視為一項基層群眾的自治活動，比較偏民間色彩，不具有國家行政權力的屬性，而是社會自律和社會主義直接民主的體現。但是從目前鎮村各級糾紛調解參與主體的組織體系上可以看出，其實際運作方式和程序已經超出了憲法和法律規定農村人民調解組織作為“自治組織”的法律地位。鄉鎮政府對人民調解的行政化干預和定位，在短期內或許對民間糾紛的調解不會造成根本的影響，但是從長遠看，附屬行政化本身所具備的不利因素將限制人民調解機制的發展，它增大了鄉鎮行政管理成本，民間糾紛的突發性和廣泛性使政府的管理包袱越來越大，最終會不堪重負，這種大政府小社會的行政管理模式，與轉型期的政府職能不相適應。伴隨農村改革和市場經濟的發展，基層民眾的法律水平和自治意識將會不斷提高，最終會影響民眾對自治性調解組織的信任度。

2.調解機能的有序性不足。一是調解制度供給短缺，常常使基層解紛缺乏權威依據。國家對于人民調解的制度性規定比較早，比較老，有些已經不能適應基層農村社會的實際情況，這樣在具體的糾紛調解過程中，一旦沒有這種制度上的依靠，一方面可能會造成解紛效果的不理想，另一方面則會使這種調解缺乏權威性，這都會給調解主體造成執行上的難度。二是經費保障力度不夠，在一定程度制約了調解主體的積極性。調查發現，H鎮下屬村的治調主任由鎮黨委政府根據對其績效的考核進行評級打分，前些年一個月最高的調解補助是500塊錢，但是出于某種原因，鎮政府在2008年取消了這項補助。此外，調解事務所需要的通訊費、交通費等必要開支，都要靠自己解決，缺乏上級政府的有力支持，在一定程度上會制約調解績效和調解參與人員的積極性。

3.調解主體的專業素質有待提高。調查表明，村組的主要調解人員一般由村干部和生產組干部兼任，鄉鎮層面還有一些聘用的離退休老人。全鎮100多名調解員，40歲以上所占比例達81%，調解員年齡偏大是很明顯的事實；初中及以下文化程度比例占74%，文化水平偏低，有些調解員對國家法律了解較少，缺乏專業訓練，法律業務水平較低，這將對調解過程的合法性帶來不確定。部分調解員由于受不良風氣的影響也存在服務意識淡化，觀念保守等現象，有的對群眾中發生的糾紛能拖則拖，能躲則躲，也不向上報告。還有一些調解員尤其是年齡比較高的，習慣按照老的思路，憑借資格、威望進行“和稀泥”式的調解，而遇到解決不了糾紛，就會產生那種“誰不聽就處理誰”的老觀念，導致一些本來較好解決的糾紛越調越復雜。調解方法上簡單，缺乏創新，一小部分調解員的政策水平和工作方法沒有隨著群眾自我意識的增強而增強，不善于運用法律、政策對群眾做過細的、富有說服力的思想工作，往往采用簡單粗暴的方式來代替調解，這必然會影響調解的公正合法性和效力。

四、思考與構想

針對農村人民調解機制運作過程中的限度和不足，思考如何優化人民調解機制就顯得十分必要。在此，筆者主要從自治權威的樹立、調解主體的素質培養、調解方式的銜接及其規范、調解體系的資金支持四個方面著手分析，以提供若干構想。

（一）基層民主自治型權威的樹立

在前面的分析中，我們可以看出，在民間糾紛調解的實踐中，鄉鎮政府介入和指導基層調解組織的運作始終存在著，作為政治上的權威有其存在的必要性，但是隨著糾紛發展的多樣化和復雜化，糾紛調解訴求的多元化，需要摒棄“政府包辦一切”的慣性思維，將解紛權力回歸社會，還原人民調解組織的自治性本質，去除其行政化色彩，積極推動群眾自治權威的樹立。調解委員會作為基層群眾性自治組織，它的調解就是人民直接管理國家和社會事務，實現當家做主權力的具體形式之一。具體而言，人民有組織地運用社會力量，對社會矛盾糾紛進行主動干預，實現群眾自我教育、自我管理和自我解決糾紛的一種好形式，是我國一項重要的社會主義民主制度，處于直接民主的地位。所以要在堅持基層自治的大前提下，不斷樹立群眾調解組織的民主權威，首先要規范調解組織組成人員的產生機制，即調解人員要通過基層群眾民主選舉產生，這樣才能保證調解人員的素質能力得到群眾公認，同時其行為也會主動接受群眾監督，這也就自動生成了調解人員的權威來源，保證了群眾調解自治組織的權威性和公信力。

（二）調解主體的培育及其素質的培養

在社會轉型時期，針對新興矛盾糾紛增多的情況，人民群眾自我調解的領域不斷擴大，還存在著一些新調解主體，不少農村、廠礦、企事業、行業、集鎮都創造出一些各具特色的且有適應本地實際的調解組織形式，如集貿市場調解委員會、廠企調解委員會、流動人口調解委員會、行業調解委員會、物業調解委員會，這些群眾自治性調解組織針對本領域本行業內部的矛盾糾紛進行調解，是人民調解組織形式的重要補充和擴展。還可以在某個特定時期針對某些頻發性的糾紛如征地拆遷、國企改革、拖欠農民工工資等糾紛，成立臨時專項調解委員會。此外，鑒于糾紛發生的涉及地域不斷擴大化，可以在轄區與轄區之間、單位與單位之間、行業與行業之間建立各種形式的聯合調解組織，所有這些具有自治性質的人民調解組織可以保證調解主體網絡能夠遍及城鄉，普及到各個角落，在解決結合部地區的民間糾紛中都起到重要的作用。在調解人員方面，除了通過基層選舉產生的調解員，鄉鎮和村、社區的調解組織還可以聘請村莊和社區內部的一些老黨員、老干部、老模范、老教師、老復退軍人等“五老”力量和一些法律志愿者、志愿調解員，使他們承擔起互助互濟、民間糾紛調解方面的任務。

在建立多元化的調解主體之后，調解隊伍和人員的素質就成為必須考慮的事情，調解人員的素質將會直接影響到調解工作的績效水平。調解人員的素質包括政治和業務兩個方面的要求，首先在選舉或選撥鄉鎮和村、社區人民調解員時就要注重把那些思想進步，熱愛調解工作、為人正直、辦事公道、遵紀守法在群眾中有威信，并有有一定政策水平和法律文化知識的人選進人民調解組織。其二，可以通過多種業務培訓，逐漸提高調解人員的專業化素質，比如在鄉鎮范圍內，每月定期召開一次調解主要人員例會；在村和社區一級每月召開一次調解小組或調解人員會議，學習法律政策、交流工作經驗，對遇到的疑難糾紛共同討論對策。同時還可以實施集中的專業培訓，可以在縣一級更大的范圍內實施，對轄區內全體村級調解主任每年舉辦1-2次專業培訓，相互之間取長補短，共同提高。

（三）調解方式的銜接及其規范

一是程序上的銜接。基層法庭面對一些未經人民調解組織自我調解的家事案件、輕度損害賠償案件以及鄰里糾紛等一般民事糾紛，當事人訴求于司法起訴的，應主動向其宣傳人民調解的優勢，規勸當事人首先選擇人民調解的方式進行化解，一旦當事人同意接受人民調解組織調解的，法庭可將糾紛案件轉移到糾紛所在轄區的調解委員會進行調解。人民調解未能達成協議的，法庭可以進行庭前調解，在這個過程中，人民調解員可以參與其中，從而有效地保證人民調解與司法調解的銜接。二是資源上的銜接。組織和吸收社會上有專業知識和經驗優勢的民眾參與調解，實現各種調解機制的社會化。比如，在人民調解中，充分發揮司法機關、行政部門在法律、法規、政策方面的優勢，邀請經驗豐富、業務水平高的法官和行政部門的人員參與和指導鄉鎮和村、社區的人民調解。三是效力上的銜接。前面筆者曾分析指出，人民調解協議沒有法律執行力，只具備民事合同的性質。經人民調解組織調解，一旦糾紛雙方當事人達成協議之后，就牽涉到一個執行效力問題，所以需要通過法院的審查與確認，經過人民調解委員會出具人民調解協議書，協議經過當事人申請，可由法院審查確認后賦予強制執行力。

（四）調解體系的財力投入

人民調解委員會組織條例雖然規定，其工作經費和補助經費由村、居民委員會解決。但是經農村稅費改革之后，村級基本不存在財政來源。國家財政應在這方面給予支持，把民調經費納入各級財政預算，縣區一級政府和司法行政部門采取以錢養事的形式，每年根據情況撥出不等數額的經費，鄉鎮、村、社區可以通過多種渠道籌集資金建立民調專項基金帳戶，專門落實調解員的必要開支、報酬待遇以及人身保險等問題；還可以通過基層法律服務機構集資資助，轄區內廠礦企業予以贊助等方式嘗試解決。2004年上海長寧區江蘇路街道辦事處以政府購買服務的方式，與“人民調解李琴工作室”簽訂協議，每年出資12萬元為轄區內居民購買專業化的民間糾紛調解服務，由其承擔街道四成的一般糾紛和九成疑難糾紛的調解且成功率達95%以上。這種方式沒有改變人民調解的群眾性和自治性，也沒有采取政府直接的財政撥款方式，而是通過出資購買，積極利用社會化資源，鼓勵群眾性組織在民間糾紛調解中積極發揮作用，保證了人民調解組織的中立性和非官方性，這一做法對于有效解決基層民調經費有著積極的借鑒意義。對于調解人員勞動報酬的支付方式不必統一，可以采取承包責任制，把報酬與工作績效、工作效率有機結合起來；還可以在落實正常補貼的同時，進行優秀調解員的評比表彰，按照層次分類進行精神和物質獎勵。這些方式對于合理有效的解決民調工作經費和調解員的勞動報酬問題都將起到一定的積極作用。

〔1〕 強世功.調解、法制與現代性：中國調解制度研究[M].北京：中國法制出版社，2001.

〔2〕 王敬堯.參與式治理：中國社區建設實證研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

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