多層面探析農業保險財政支持政策——基于中國與西班牙的比較

潘勇輝 劉 飛

（中南財經政法大學，武漢 430073）

一、引言

我國是一個農業大國，也是世界上發生自然災害最為嚴重的國家之一。在自然災害損失中農業最為嚴重，而且農業承受自然災害損失的能力最為脆弱。據統計，近10年來，我國年均種植業的成災面積為2727萬公頃，損失率高達11%，自然災害每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上，農業風險問題一直是困擾我國農業可持續發展的突出問題。

在后WTO時代，傳統的農業補貼政策空間和效力日漸式微，以農業保險為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。中外大量實踐證明：農業保險不僅是農作物收入安全網的重要構成部分，更是實現一國農業可持續發展的前提條件和最基本的保障。

近年來，中共中央、國務院始終把解決“三農”問題作為全部工作的重中之重，對農業保險的發展也非常重視。2004年以來連續出臺的中央一號文件，都將農業保險列為金融支持農業發展的重要內容。2006年頒布《國務院關于保險業改革發展的若干意見》，對農業保險的發展提出了明確要求。在國家政策扶持下，我國農業保險業務規模迅速擴大。2009年上半年，我國農業保險實現原保險保費收入70.03億元，同比增長59.81%，其中，政策性農業保險原保費收入67.14億元，占農業保險原保費收入的95.87%；參保農戶6152萬戶，同比增加49.2%；提供風險保障1437億元，同比增加89.9%。同時，農業保險服務領域不斷拓寬，保險責任范圍和覆蓋區域都不斷擴大。以全國性保險公司和專業保險公司組成的農業保險經營網絡也初步形成。但我們也看到，盡管我國農業保險取得了積極的進展，農業保險發展也仍然面臨著諸多難題，如缺乏法律法規規范、缺乏巨災風險分散機制等，并且隨著財政補貼比例的進一步提高和補貼品種的繼續擴大，各保險公司承擔的農業巨災風險也將不斷累積。

西班牙作為傳統的西方國家，雖然國情與我國存在著巨大的差別，但其對農業的重視和政策性農業保險發展經驗值得我們學習，其財政支持農業保險的高效率，更是對發展我國政策性農業保險有著重要的借鑒意義。本研究擬從財政對農業保險的支持模式、支持項目、支持標準、稅收優惠、支持層次、財政支持農業保險績效評價六個方面來對中國與西班牙政府財政支持農業保險的機制進行分析、比較，并就建立健全我國財政支持農業保險機制進行有益探討。

二、中國與西班牙財政支持農業保險機制的比較

（一）支持模式

西班牙農業保險保單出售主要由私營農業保險公司進行，但整個農業保險業務的經營和管理卻是由這些私營農業保險公司參股組成的農業保險集團公司完成，并為農業保險業務安排再保險，相當于一家共保組織。西班牙財政對農業保險支持的主要對象是農業生產者，為農業保險投保人提供保費補貼。另外，西班牙財政也為農業保險經營機構提供一定程度的再保險支持。西班牙對農業保險的財政支持是由幾個政府部門實施的：農業部的國家農業保險協會主要負責農業保險發展的研究和對農業保險發展提供補貼，經濟部的保險補償協會主要負責為一些風險較大的業務提供強制性再保險，而經濟部的國家保險局則主要負責對農業保險業務的監管。西班牙農業保險基本上是實行自愿保險，但是一個農民如果投保的話，就必須對其所有的土地投保。

當前，我國政策性農業保險主要采取各地區試點的方式進行發展。2007年4月，內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川六個省區被列為首批中央財政政策性農業保險試點省份，同時其他一些省市區也采取多種渠道發展政策性農業保險。2008年，試點進一步擴展至16個省區和新疆生產建設兵團。從全國來看，各地區基本都開展了有財政支持的政策性農業保險。我國政策性農業保險財政支持模式主要有以上海、吉林為代表的“大農險”模式，浙江、海南為代表的以“共保”為主的模式，四川、蘇州為代表的商業性保險公司為政府代辦模式，黑龍江農墾區為代表，以互助合作組織為經營主體的模式。我國絕大多數農業保險試點地區財政支持對象為農戶，對農業保險承保機構鮮有支持。除了上海等幾個地區采取地區“統保”方式外，全國大部分地區財政支持的政策性農業保險均是自主自愿的原則，并沒有采取強制或變相強制的措施。

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從表1中可以看出，從市場化角度而言，西班牙模式的市場化程度比較高，農業保險的具體業務也基本上是由私營保險公司直接經營，而這些私營保險公司又參股組成農業保險集團公司，形成一個共保組織，并承擔了一定的公共職能；中國大多數各試點地區的農業保險也采取市場化運作，農業保險的具體業務要么由商業性保險公司直接經營，要么由商業性保險公司組成“共保體”經營，只有黑龍江農墾區由互助合作組織進行經營。從農業保險強制參保的程度而言，西班牙模式強制性很弱，基本上為對農民參加農業保險沒有過多的限制；中國的試點模式中上海與黑龍江采取的是地區“統保”，有著一定的強制性，其他地區基本上都是采取自主自愿的原則。從支持對象角度而言，西班牙與中國地區都把農業生產者作為主要支持對象。由于西班牙保險機構市場化程度高、業務能力強，財政僅對其提供一定程度的再保險支持；而中國各試點地區則是由于農業保險業務開展時間不長，經驗不足，財力有限，才造成對承保機構財政支持的缺乏。

（二）支持項目

農業生產同時承受自然風險和市場風險，較之其它行業而言其風險高出許多，加上農業保險中的道德風險和逆向選擇比較高，使得農業保險的代理與勘查核損成本都比較高，造成了農業保險的高成本、高風險特點，與之相適應，農業保險的費率也就比較高。然而農業又是一個平均收益很低的行業，農業生產者一般難以承擔農業保險的高費率，這就要求政府財政對農業保險的投保人、承保機構都提供財政支持。財政對農業保險的支持項目主要有保費補貼、業務費用補貼、再保險支持以及其它費用補貼。

西班牙財政對農業保險的支持項目不多，只有保費補貼和一定程度的再保險支持。其中保費補貼是針對農業保險投保人所承擔高保險費率提供的補貼，再保險支持由西班牙經濟部的保險補償協會為一些風險較大的業務提供的強制性再保險。

中國現階段各試點地區財政對農業保險的支持項目主要有：保費補貼，針對農戶所承擔的高保險費率提供的補貼；保險責任分攤，即在一定范圍內和一定程度上與保險機構分攤保險責任；財政兜底，即對巨災風險造成保險機構的損失由政府財政承擔。

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從表2中可以看出，西班牙財政對農業保險的支持項目只有保費補貼和再保險兩項；而中國政府財政對農業保險的支持項目雖然名稱繁多，但只有保費補貼是在所有試點地區實施，其它項目只有在少數部分試點地區實行。

（三）支持標準

西班牙政府財政對農業保險投保人提供較大比例的保費補貼，2002年西班牙農業保險集團的保費收入中，農民支付占42%，由中央和地方政府財政補貼占58%。2004年西班牙全國農業保險的保費收入為5.25億歐元，其中中央財政安排2.1億歐元，占保費總額的40%；地方大區政府預算安排一部分，大約占總保費的10%；其它的50%由農民負擔。2006年西班牙農業保險保費收入為6.54億歐元，其中保費補貼占2.78億歐元。西班牙政府財政對農業保險保費補貼實施精細化運作，特點主要集中在以下三個方面：

1.實施差異性補貼標準。首先針對不同的投保主體實行不同的保費補貼標準，如對全職農民的補貼標準要比兼職農民高出5%-14%，對女性農民的補貼標準要高出男性農民，對集體投保的農民補貼標準要比個人投保高出5%等；其次，針對不同農作物的保費實行不同的補貼標準，稀有珍貴作物的補貼標準比一般農作物要高20%左右。

2.對不同的投保標的實行不同的保險費率。對于可行標的保險，費率一律為18%，如糧食等谷類作物、檸檬、土豆、畜禽以及工業用農作物；對于試驗性標的保險，平均保險費率為23%，最高達到28%，如對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜、釀酒用葡萄等，都實行28%的保險費率。對于同一作物，根據保險的具體標的不同，也實行不同的費率，如對橄欖自然災害保險的費率為18%，而對橄欖穩定產量保險的費率則為28%。

3.政府通過調整保費補貼和保險費率的標準來調整農業種植結構，使其成為宏觀調控的有效工具。政府如不想鼓勵發展某種產業，就通過減少保費補貼或提高保費費率的辦法進行調整，如為了實現農業產業結構區域性調整的目的，政府大幅度地提高冬小麥的農業保險費率，最高增幅可達30%，而將南部小麥產區的農業保險費率最高提到15%，同時把賠付金額降低10%。

中國政策性農業保險的保障水平比較低，尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補貼，財政支持的標準還是比較高的。中央財政補貼試點的六個省份中，各級財政提供的保費補貼比例超過50%，各級財政為能繁母豬保險提供的保費補貼比例也超過50%，地方政府自行試點地區對農業保險保費補貼比例最低為海南省的30%，大多數在50%以上，甚至達到70%-80%。但是中國農業保險保費補貼實施過于粗放，沒有針對農業生產情況的不同進行精細化運作。同時各級財政在農業保險的其他支持項目上的標準很低，只有浙江等少數地區政府承擔保費收入3-5倍以內的超額賠償責任。

綜上所述，西班牙對農業保險經營業務的財政支持標準較低，這與西班牙財政對農業保險投保人實施大力度的保費補貼和精細化運作，使其農業保險業務運營高效率有關；中國各級政府財政僅對保成本水平的保費補貼提供了較高標準的財政支持，對政策性農業保險財政支持的具體措施有待進一步精細化，效率有待于進一步提高。

（四）稅收優惠

政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險特點所造成的農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，引致許多國家政府對對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方面資本參與到農業保險的經營領域中來，同時降低保險費率，降低了農業生產者支付保險費的負擔。

西班牙對農業保險經營業務并沒有各方面的財稅優惠政策，但西班牙農業保險業務的發展依然十分良好，同樣也是與西班牙農業保險業務運營高效有關。

中國政策性農業保險實踐中的稅收優惠力度小，范圍窄，僅對種養兩業的保險業務免征營業稅和印花稅。即使有部分試點地區擴大了稅收優惠范圍，也只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農業保險依然承擔著較高的稅負。

（五）支持層次

農業保險的主要作用在于穩定農業生產，分散經營風險，從而降低農產品價格，使生產者剩余向消費者剩余轉移。在統一的國內市場中，農業保險作為一種準公共商品，其受益范圍是全國，因此政策性農業保險的財政支持也應該主要由中央政府來提供，地方政府可以根據其財力、農業生產條件等具體情況提供輔助性的財政支持。

西班牙農業保險的財政支持主要來源于中央政府，2004年西班牙農業保險的保費收入中，中央保費補貼占40%，地方大區政府預算安排占10%，同時農業保險的再保險支持責任也是由中央政府承擔。

中國政策性農業保險發展現狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區和試點省份的部分種類農業保險提供保費補貼。①2009年，我國農業保險擴大了試點范圍，增加了試點品種，中央財政對中西部地區的保費補貼力度由35%提高至40%。其余地區及其他種類政策性農業保險的財政支持主要來源于省級財政，甚至要求市縣區財政參與分攤，稅收優惠也基本上是營業稅、印花稅等地方稅種的減免，財政支持層次偏低。

西班牙政府財政支持，保證了農業保險的順利實施。而中國對農業保險的財政支持現狀，雖然有利于各種模式在不同地區試點的開展，但卻造成了試點地區財政支持力度不足，以及一些地區農業保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展，阻礙了政策性農業保險在我國的進一步發展。

（六）財政支持農業保險績效評價

西班牙財政對農業保險的支持取得了巨大成效。在保費補貼不斷增加的支持下，西班牙農業保險規模不斷擴大，總保額不斷增加。2006年，西班牙約有47萬農牧漁及林業生產者投保，總保額升至91億歐元，保費高達6.54億歐元，農業漁業和食品部的保費補貼高達2.78億歐元，賠償額約為4.41億歐元。西班牙農業保險保費補貼對承保的乘數效應在不斷放大，每歐元保費補貼所對應的保額由1992年的23歐元升至2004年的42歐元。在政府既沒有建立理賠準備金制度，也沒有對私人保險公司給予其他方面的財稅優惠政策的情況下，其38個直接從事農業保險的私人企業中，全部實行自負盈虧，經營狀況良好，目前還沒有出現企業財務狀況不好，發生理賠困難的狀況。中央政府財政除了每年安排一定的保費補貼資金外，沒有其它的支出，沒有給中央和地方造成財政負擔。因此，從財政資金使用的角度來看，西班牙財政支持農業保險的模式是高效率的。但是由于西班牙對農業保險參與沒有較多的強制性，加之西班牙農業災害發生不頻繁，農民規避農業生產風險手段較多，其農業保險的參與率不高，低于50%。

中國政策性農業保險保障水平較低，對中央財政并沒有造成太大壓力，但是由于對農業保險的財政支持主要由省、市為主的地方政府提供，使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大的壓力，也限制了政策性農業保險在各地區的發展。同時農業保險在我國現行的農業風險管理體系中仍處于附屬地位，大多數農業風險造成的損失要由財政救濟和農戶自身承擔。但是由于我國很多農業保險地區采取了“統保”等應對措施，農業保險所面臨的逆向選擇和道德風險問題并不嚴重（見表3）。

三、中國加強財政支持農業保險的政策選擇

從我國政策性農業保險試點情況和同西班牙農業保險的對比來看，我國政策性農業保險發展的障礙在于財政支持力度不夠，主要表現為，支持項目偏少，支持標準不高，支持層次偏低，稅收優惠不足。進一步加大財政支持力度，成為我國政策性農業保險進一步發展的必然選擇，同時也要通過一定的制度設計，提高財政支持效率，才能使政策性農業保險健康發展下去，為農業生產保駕護航。

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（一）優化支持模式

促進我國政策性農業保險業務的發展，首先應優化現行的財政支持模式。中央財政要明確對農業保險的支持責任，在中央層面上確定我國政策性農業保險發展的基本原則和中央財政的支持標準，在此基礎上各試點地區再根據其各自的具體情況探索適合當地農業保險發展的具體模式。鑒于我國保險機構的市場化經營時間不長，經驗不足，業務能力不強，在大力支持農業生產者的基礎上，也應將農業保險經營機構列入財政支持對象，保證其農業保險業務的順利發展。為了提高財政支持農業保險的效率，還需針對農業保險的不同業務實施差別化支持策略，實現精細化管理。

（二）增加財政支持項目

在通過保費補貼提高農戶參加農業保險積極性之后，還需要增加財政支持項目來降低農業保險業務成本和風險，調動保險機構積極性。

1.對農業保險機構提供業務費用補貼。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，對農業保險機構提供業務費用補貼。

2.對農業保險業務提供再保險支持。針對我國農業生產災害發生頻繁、波及范圍廣、損失大等特點，單一農業保險機構難以承受，政府財政作為農業保險發展的后盾，對農業保險業務提供再保險支持。

3.建立風險基金。針對農業保險，特別是地方試點農業保險難以在空間上有效運用大數原理分散風險的特點，可在財政支持下鼓勵保險機構通過建立風險基金的形式在時間上分散風險。

（三）提高支持標準

1.提高保費補貼。由于我國現階段政策性農業保險以保障農戶的再生產能力為主，宜選擇保成本的方式對參保農戶進行保障，以保成本起步，逐步發展過渡到保產量和保收入的成熟階段。因而，財政對農業保險支持標準也應有一個梯度推高的漸進過程。具體講，在保成本階段，中央財政與省級財政部門共承擔50%的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過40%；在保產量階段，中央財政與省級財政部門共承擔60%的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過30%；在保收入階段，中央財政與省級財政部門共承擔70%—80%的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過20%。同時，政府應針對不同保險對象和保險標的給予不同的保費補貼，實施精細化財政支持策略，如對全職農民的補貼比兼職農民的補貼高、對女性農民的補貼比男性農民高、對集體投保的補貼比個人投保的補貼高等。當然，為檢驗其中的差異程度合理與否，尚需建立相應的動態績效評價體系。

2.提供業務費用補貼。由于農業保險的高風險，以及農業經營的分散性，風險勘查的復雜性，使得保險公司經營成本偏高，難以獲得正常利潤，而這種情況在我國又是尤為突出。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，可以農業保險提供一定比例的業務費用補貼，以提高保險公司經營農業保險的積極性。考慮到我國具體的財力狀況和實踐經驗，按照調動保險公司積極性和充分發揮其自身能動性的原則，可在10%-20%的范圍內對農業保險提供業務費用補貼。

3.提供再保險支持和建立風險基金。由于農業風險的特殊性，需要通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，就要求由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，全國農業再保險公司可采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金來源主要有：中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流部分、財政支農資金整合節流部分等。另外，可以通過建立政府主導下的中央級農業保險風險基金，特別是巨災風險基金的方式來規避農業生產所遭受的巨災風險。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10%計提巨災風險基金比較合適。

（四）稅收優惠

針對當前我國僅對農業保險業務免征營業稅和印花稅，并且僅界定在種養兩業，范圍偏窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體自我積累的能力，還應擴大對農業保險業務稅收優惠力度。在減免種養兩業營業稅和印花稅的基礎上，可以進一步免征種養兩業保險業務的所得稅，并將對營業稅和印花稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其它涉農保險業務，為農業保險順利開展提供更為寬松的稅收條件。在各地區開展試點的過程中，適當下放有關農業保險業務的稅收減免權限，對稅收減免后地方財政收入的減少可給予一定的補償，以有利于各地區更好地開展農業保險試點，探索出更有利于各地農業保險可持續發展的財政支持模式。允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除，以增加經營主體的資金實力和抗風險能力，促進我國農業保險業可持續發展。

（五）提高財政支持層次

針對農業保險作為準公共商品，有著外部效應大，受益區域范圍廣的特點，我國應提高政策性農業保險的財政支持層次，中央政府要主動承擔起支持政策性農業保險發展的責任。在地方政府中，對政策性農業保險的財政支持也應該由省級政府承擔，市縣級財政承擔政策性農業保險的支持責任會使其財政支出壓力過重，最終也將不利于政策性農業保險的發展。依據“財政促進基本公共服務均等化原則”，考慮到區域經濟實力和農業保險是市場容量，筆者認為可將政策性農業保險作為差異化轉移支付政策，中央政府可對不同地區實施不同的支持力度，具體而言，中央財政和省級財政在政策性農業保險支持比例上可分別按東部2∶8、中部 5∶5、西部 8∶2 區別對待。在稅收優惠上，應主要通過中央稅種的減免來減輕農業保險經營機構的負擔，達到中央與地方在財力和事權上的相匹配。

〔1〕 丁學東.西班牙農業保險政策及對我們的啟示.農業經濟問題，2005.8.

〔2〕 王敏俊.我國農業保險的政策性分析與路徑選擇：一個新構想.農業經濟問題，2007.7.

〔3〕 舒高勇.借鑒歐洲農業保險發展經驗探索中國特色農業保險發展模式.保險職業學院學報，2006.4.

〔4〕 高偉.借鑒國際經驗發展中國農業保險.中國農村信用合作，2007.8.

〔5〕 庹國柱，朱俊生.試論政策性農業保險的財政稅收政策.經濟與管理研究，2007.5.

〔6〕 文秋涼，姜大峪.西班牙農業保險體系及經驗簡介.農村財政與財務，2007.7.