財政補貼類項目的績效評價

孫 潔

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

財政補貼類項目是指那些項目自身經濟能力較弱，利用自身的經濟效益無法實現最低的利益保障。最為典型的是一些公益性較強的項目，當然還有一些高科技項目，為了提高其市場的競爭能力，財政也對其進行財政補貼。財政補貼類項目的績效評價有別于全部由財政資金投資的項目，也有別于全部由私人資金投資的項目。一方面要求財政補貼資金的使用要有效率，另一方面私人資金的使用要具有公平性。從財政補貼的角度來講，財政之所以對其進行補貼，就是要求企業增強社會責任。

一、財政補貼的方式

財政補貼通常有多種形式，但是對于項目進行財政補貼通常有現金補貼和利息補貼兩種。

（一）現金補貼

所謂現金補貼就是指對于補貼的項目采用現金的形式給予補貼。對于一些公益性的項目，為了鼓勵私人資本的參與，政府往往會對項目進行現金補貼。對于項目補貼主要基于兩點：一是項目的公益性較強；二是項目本身的經濟效益較弱。例如污水處理項目、橋梁、地鐵等。這些項目都屬于公益性較強的項目。如果僅僅依靠政府投資這些項目，可能會建設的時間更長，政府無論從資金上，還是從管理上都沒有足夠的能力來全部實施這些項目，只有依靠更多私人部門的參與才能使其發展得更快、更有效率。但是，要想讓私人部門參與這些具有極強公益性質的項目，就必須增加這些項目的經濟性，如果經濟性較弱，他們也就沒有興趣參與這些項目。從這些項目本身來看，其經濟性確實較弱，較弱的原因主要是由于不可能通過增加使用者的費用來實現收入的增長。例如地鐵，不可能通過提高地鐵的票價來實現地鐵收入的增長。因此，就導致這些項目的經濟效益較弱。

在現金補貼中，還可分為一次性補貼和多次補貼。一次性的補貼就是指在項目的建設及經營中，政府一次性給予一定數量的財政補貼。如農民購買大型農用機械時，政府就會給予一定的補貼。另外一種就是在項目的經營過程中，政府會給予多次的補貼。多次補貼有時也被稱為現金流量補貼。例如上海的浦東隧道建設項目，上海市政府就通過現金流量的方式進行的財政補貼。一次性補貼中，政府承擔的資金數量是一定的，不會在項目的經營過程中發生變化。而多次補貼中，政府補貼的數量不固定，有時會根據項目經營的情況進行調整。特別是在現金流量補貼的時候，政府往往根據項目本身的現金流量的大小進行補貼，如果現金流量達到了私人部門盈利的水平，政府就不再進行補貼，只有達不到盈利的水平時，政府才對其進行補貼。現金流量補貼的方式為許多經濟效益較弱的公共項目提供了私人投資經營的平臺，過去一些經濟性較弱的項目，私人資本不愿意進入，政府一次性給予的補貼并不能保證私人資本一定能夠得到相應的回報。可是，有了現金流量補貼的創新，使得這些項目增加了私人部門投資的興趣。

（二）利息補貼

利息補貼就是對項目建設或經營者的銀行貸款的利息給予一定的補貼。目的是減少其銀行貸款的成本。利息補貼與現金補貼的根本區別在于，現金補貼沒有銀行貸款的條件，而利息補貼是只有在銀行貸款時才能得到利息補貼，如果沒有銀行貸款，就不可能得到利息補貼的優惠政策。利息補貼的政策更有利于鼓勵私人部門的資金投入到公共項目當中來。在現金補貼中，有時會出現一些項目投資者在得到了政府的財政補貼之后并沒有真正的按原來的要求投入到項目中來，或者有一些投資者先期投入的資金較少，一旦獲得財政補貼就不再繼續投入。為了避免這種情況出現，對于一些項目的補貼由原來的現金補貼改為利息補貼。要求投資者在獲得補貼時，必須有先期的投入，并且還要有銀行的貸款。意思是說，要想獲得更多的財政補貼，必須先期投入較多的資金，并且能從銀行獲得較多的銀行貸款，只有在有較多的銀行貸款的前提下，才有可能獲得較多的利息補貼。利息補貼被較多地利用在對高科技研發公司或中小企業發展的補貼當中。利息補貼帶有一種激勵性質，往往是一些本身的經濟性較好的項目，為了減少其投資的風險，政府給予一定利息補貼。

二、財政補貼類項目績效評價指標體系設計的原則

財政補貼項目績效評價指標體系設計的原則應當既要符合企業績效評價體系設計的基本原則又要符合公共財政支出績效評價體系設計的基本原則。公共支出的績效評價不同于企業績效評價，企業績效評價主要是以獲取收益為評價目標，以直接的投入和產出為基本分析框架來進行的。公共支出績效不僅要分析計算直接的、有形的、現實的投入和產出，而且還要計算分析間接的、無形的、預期的投入與產出。公共支出績效既反映為可用貨幣衡量的經濟效益，又反映為大量的無法用貨幣度量的政治效益和社會效益，財政支出追求的最終目標是社會福利最大化。

（一）全面性與特殊性相結合原則

公共支出涉及到各個方面，內容非常廣泛，如涉及經濟建設、社會發展、外交事務、行政司法、科教文衛等眾多領域。由于其支出對象的廣泛性、差異性，決定其績效評價的表現一定具有多樣性的特征。如經濟效益與社會效益、長期效益與缺期效益、直接效益與間接效益、整個效益和局部效益等。對公共支出要想作出客觀、公正的評價，就有必要對上述因素進行全面衡量，從諸多效益的相互結合中得出能達到社會福利最大化的綜合績效評價結果。所以，在進行公共支出的績效評價時，應當在全面衡量各種效益的基礎上，充分考慮不同類別支出效益的特殊性。

（二）統一性與差別性相結合原則

從公共支出績效評價的實踐來看，對公共支出績效評價可以采用多種方法，如經常采用的前后對比、有無對比等。但是，無論采用哪種評價方法，都必須有一個標準、指標、程序和分析框架。如果沒有統一規范的評價平臺，對于評價出來的結果也沒有價值。由于不同支出項目在客觀上存在差異性，以及公共支出績效表現形式的多樣性，對不同類別公共支出的評價，在統一的原則、制度、標準和程序的基礎上，還應當充分考慮其差別性，結合各自的功能特性，選擇相應的指標和標準來進行評價。沒有差異性，就不能評價出一個公共支出項目的優勢所在，沒有統一性，就不能評價出各個項目績效的優劣差異。

（三）定量與定性相結合原則

定量指標較為具體、直觀，評價時可以計算實際數值，而且可以制定明確的評價標準，通過量化表述，評價結果給人以直接、清晰的印象。定性分析是評價者運用其自身的知識，參照有關標準，對評價對象作出的主觀評判。在實際評價過程中，公共支出績效評價是一個多維的復合系統，不是所有反映公共支出績效的因素都能夠量化，那么就需要設計定性的指標予以反映。這些定性的指標所含信息量的寬度和廣度，要遠大于定量指標，不但可以彌補定量指標的不足，還可以糾正過于強調定量指標對公共支出的長遠利益和社會利益所帶來的負面影響，使公共支出的績效評價結果更具綜合性和導向性。因此，評價指標的選擇既要包括定量評價要素，又要包括定性評價要素，遵循定量指標與定性指標相結合的原則。

三、財政補貼類項目績效評價指標

基于財政補貼類項目的績效評價要兼顧效率和公平兩個方面，因此我們選擇平衡計分卡的評價方法，按照平衡計分卡的四個指標維度來設計評價指標。

（一）財務維度績效指標

對于財政補貼類項目的績效評價指標的設計既包含有一般性質企業績效評價的指標，又包含有其特殊的評價指標，因為這是由財政補貼類項目的特點所決定的。根據財政補貼類項目的特點，我們將其財務維度績效指標分為三類：成本指標、效率指標和利潤指標。

1.利潤指標。作為受政府補貼項目的私人部門，獲得最大利潤是他們的最終目標，因此在這里，我們將利潤作為考察財政補貼類項目的主要財務指標。表示利潤的指標有許多，如總資產利潤率、凈資產利潤率等。

2.成本指標。在對企業的績效評價中，一般不再把成本單獨作為一項指標，因為利潤率中已經包含有成本。但是，對于財政補貼類項目的績效評價就必須把成本單獨作為一項指標。在前面的利潤指標中，我們強調了利潤與社會平均利潤率的關系，為了防止企業使利潤接近社會平均利潤率，故意提高成本。因此，設計了成本的評價指標。

3.效率指標。考察效率的指標有許多，在這里我們僅僅先取總資產周轉率和流動資產周轉率作為評價財政補貼類項目績效的指標。

（二）顧客維度績效指標

顧客維度的績效指標選取顧客滿意度和顧客滿意度的變化率。顧客滿意度反映了顧客對財政補貼類項目所提供產品或服務的滿意程度，主要體現了該項目的社會效益和價值。顧客滿意度的變化率主要反映了項目經營者對顧客滿意度的維持情況，同時也體現了項目經營管理者的社會責任心。

1.顧客滿意度。對于公眾滿意度的調查已經被西方國家成功地應用在公共部門和非營利部門的評估中。一般來說，公眾滿意度是通過調查獲得的，那么在調查公眾滿意度時，通常應從四個方面了解并分析公眾對服務的感受：首先是準確性。準確性是指公共部門所提供的產品或服務是否能按照公眾所期望的每次都能準確送達。其次是可取得性。可取得性是指公共部門所提供的產品或服務應當在公眾需要的時間和地點提供。第三是合作關系。合作關系是指公共部門能夠站在公眾的立場上解決問題。第四是建議。能否接受公眾所提建議是真正反映公共部門成功與否的關鍵，同時也是真正反映公眾滿意度的一個指標。

2.顧客滿意度的變化率。公眾滿意度的變化率就是本年度的公眾滿意度與上年度相比上升或下降的幅度。公眾滿意度的變化率是顧客維度的另一個核心指標。我們知道公眾滿意度的極限值是1，如果說公眾滿意度在較低位置時，那么他的公眾滿意度的變化率應當高一點，如果說公眾滿意度已經處在一個相對較高的位置，那么他的公眾滿意度的值就不應當要求太高。

（三）內部業務維度績效指標

在企業績效評價的平衡計分卡內部業務維度中，所反映的是企業為了滿足顧客的需要，必須擅長哪些業務流程？然而，在財政補貼類項目績效考核平衡計分卡的業務流程維度指標設計時，我們應當關心的核心指標是：公共產品或服務的質量、創新方面、合作關系方面以及營銷方面。

1.公共產品或服務的質量。公共產品或服務的質量是指財政補貼類項目為公眾所提供的產品或服務的質量是否是優質的，或是物美價廉的。一般來說，財政補貼類項目為公眾所提供的是公共產品或準公共產品。如自來水、電力、通信、環境衛生等。產品或服務的質量在內部業務維度績效指標的一個重要方面。一些合作者為了獲得項目的經營管理權，可能在競標時采取低價投標的方式，當獲得到經營權后，又會在產品或服務的質量上降低要求以提高利潤。為了防止此類現象的發生，在對其進行績效評價時，就要將公共產品或服務的質量作為一個重要方面體現在內部業務維度的指標中。

2.創新方面。作為財政補貼類項目的經營管理者，面對不斷變化的顧客、不斷變化的環境以及不斷變化的社會，能否對此做出及時的反映呢？如果沒有反映就不會有相應的創新。創新不僅僅是企業生存的根本，也是經營管理者活力的體現。在計劃經濟體制下，我們經常會遇到一些公共部門的服務模式長期不變化，有時外部環境發生了很大的變化，舊的服務模式早已不再適應，還不能做出相應的改變。在評價創新方面的指標時，主要考察經營管理者能否及時改變服務的方式以滿足社會公眾不斷變化的需求。

3.合作關系方面。合作關系是指公共部門與私人部門的合作，財政補貼類項目本身就是公私合作，這里的合作關系主要是體現公私部門合作的一致性。對于財政補貼類項目，哪些地方是公共部門與私人部門一致的地方，哪些是不一致的地方。所謂一致性，主要是指目標的一致性。對于公共部門與私人部門目標一致的地方給予正分，不一致的給予負分。

4.營銷方面。正是由于項目所提供的產品或服務是準公共產品，更應該讓公眾了解為什么要提供這樣的產品，而不是別的產品。同時，也要讓公眾了解為什么是甲經營者，而不是乙經營者。同時還要讓公眾了解所提供產品與服務價格所形成的機制和方法。特別是對一些公共政策方面的服務，更應當加大力度宣傳而不是秘而不宣。

（四）學習與成長維度績效指標

這里主要討論學習與成長維度的三個主要領域里的指標：人力資本、信息資本和團隊的溝通能力。

1.人力資本。在學習與成長的績效指標中，人力資本指標是第一位的。在考察人力資本的績效指標時，通常從三個方面：技能、習慣和才能。在對人力資本進行評價時，技能是最容易識別、評價、監控和改進的。在評價時，可以對當前的技能進行分類，并找出與未來要求的差距，根據差距得出相應的分值。而對于才能的評價就比較難了，因為一個有才能的人，如果沒有放到適合他才能的位置，就很難評價他的價值。

2.信息資本。信息資本是指在信息技術技術上的投資。績效指標應當平衡信息技術投資對提高組織的服務能力和對顧客需求的相應影響之間的關系。眾所周知，信息技術可以大大提高企業的績效。信息并不僅僅是跟上最新的信息技術的能力，信息的可取得性也是很重要的。作為為社會公眾提供產品或服務的財政補貼類項目的經營管理者，必須取得顧客——社會公眾和其他利益相關者的有關信息，以做出經過信息支持的決策。

3.激勵、授權和協作。企業可以采用多種手段衡量員工是否被激勵和充分被授權，一個簡單而又廣泛使用的指標是員工提出建議的次數，這個指標可以衡量員工對改善企業業績參與的程度；另一個輔助的指標是建議被采納的次數，這一指標不僅衡量建議的質量，而且向員工展現了企業在廣開言路上的誠意和重視。

〔1〕 Privatization.Lessons Learned by State and Local Governments，GAO/GGD-97-48（Washington，DC：General Accounting Office，March 1997）.

〔2〕Michael E.Porte.“Strategy and the Internet，”Harvard Business Review，March 2001.

〔3〕 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系.北京.中國人民大學，2002.

〔4〕 保羅·R·尼文.政府及非營利組織平衡計分卡.胡玉明等譯.北京.中國財政經濟出版社，2004.

〔5〕 孫潔.城市基礎設施公私合作伙伴管理模式研究.中國人事出版社，2007.