均衡視野下義務教育管理問題與改革*

●胡偉

均衡視野下義務教育管理問題與改革*

●胡偉

良好的義務教育管理是實現義務教育均衡發展的基點。只有切實保障所有適齡兒童享受最基本的義務教育，提供條件基本相同的教育機會，才能達到義務教育的全民性、平等性。本文以山東省為例，從均衡的視野下分析了義務教育管理目前存在的主要問題，并據此提出了具體的改革對策。

均衡；義務教育管理；體制

教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，促進教育均衡發展。對于義務教育管理而言，均衡發展是義務教育的戰略性任務。但目前山東省在義務教育管理方面存在著諸多問題，本文基于均衡的視野，探討了山東省義務教育管理目前存在的問題。

一、義務教育管理存在的問題

現行的義務教育管理是在特定的歷史條件下形成的，在義務教育實施過程中發揮了積極的歷史作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立，現行的義務教育管理已顯現出諸多弊端，愈來愈不適應當前的教育，制約甚至阻礙了教育的改革和發展。

(一)實施主體權責難調

2001年國務院發布《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確規定“要進一步完善義務教育管理體制，實施在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的體制。縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任。”2004年2月10日教育部發布了《2003-2007年教育振興行動計劃》，提出要落實“以縣為主”的農村義務教育管理體制。[1]但是，自“以縣為主”的義務教育管理體制實施以來，不僅沒有從根本上解決義務教育的城鄉分割問題，而且由于缺乏強有力的地方政府行為，一些地方政府，包括省、市級人民政府，對實施義務教育管理體制改革缺乏較強的認同感、緊迫感、責任感和使命感，同時缺乏配套的相關政策法規，再加上不同的縣之間財力差別很大，因而不能有效地貫徹落實。

在山東省“以縣為主”管理體制落實過程中，某些部門責權難以協調。一些縣級以上政府未能制定和完善就學補助政策，從而使農村學生、家庭經濟困難學生和殘疾學生等接受義務教育的權利得不到保障。地方政府的思想不一致，認識不到位，縣級領導認為會加重負擔，鄉級領導認為是一種解脫；縣級教育行政部門的職能難以落實，校長和教師的管理職能有的歸屬在組織部門，有的在人事部門，這種多頭管理，管人和管事脫節的情況嚴重阻礙著義務教育的發展；政府責任不清，管理空檔，原來由鄉鎮管理的學校由于體制的變化鄉鎮不可能再管理，而縣沒有及時接管，造成管理上的空檔，使一些項目和工程無法繼續開展。[2]

(二)政策機制不健全

第一，從教育設施配置機制來看，在山東省，縣與縣之間經濟和教育發展水平差距相當大，即便在縣域范圍內，由于城鄉二元結構導致城鄉發展水平的巨大差異，各種政策長期向城鎮學校傾斜，致使城鎮學校和農村學校發展水平差異非常明顯，從而直接導致有的學校危房改造和布局調整統籌規劃不到位。“以縣為主”后，投入以縣為主，管理以縣為主，鄉鎮、村的“等、靠、要”思想尤其突出。縣政府原先規定“學校危房改造、維修、建設等由鄉鎮負責”；現在，鄉鎮不再管理，有的把改造危房的責任推給學校，有的鄉鎮對學校的投入逐年遞減。

第二，從教育經費投入機制來看，由于經濟發展的不平衡，地區之間、城鄉之間的教育經費投入并不均衡。農村的義務教育在很大程度上成了農民自辦的教育，許多貧困的孩子被阻擋在學校的大門之外，由于家庭經濟狀況不同造成了教育機會不公。隨著教育財政預算以縣為主政策的實施，這些強弱群體的差距制約了我國義務教育的均衡發展。由于許多地方的縣級財政獨立支撐教育，而大多數農村縣(市)投向教育的資金十分有限，造成很多農村學校難以繼續發展。即便同在農村，城鎮中小學和邊遠貧困地區中小學以及重點與非重點學校之間的差距也很大。

第三，從教師保障機制來看，中央和省級政府的轉移支付力度不夠、縣財政資金不足、鄉鎮沒有發展教育的積極性，這三種因素共同加劇了農村教育的貧困局面，嚴重阻礙了農村教育的發展。由于農村教師力量短缺，學校為了完成教學計劃，只能加重每個教師的工作量。教師工作量繁重，但待遇與城市教師卻有較大區別，不僅沒有各項補貼和補助，甚至有的連基本工資都會拖欠。這種狀況嚴重影響了農村教師的工作積極性，致使農村中小學骨干教師大量流向城區或沿海發達城市。許多學校為了保證正常開課，不得不縮減開支，自費聘請代課教師。如此一來，一方面學校課程無法開全，教學質量無法提高，另一方面又加劇了學校經費負擔。從現行中小學教師編制管理來看，編制核定權限集中于省編制管理部門，核編周期太長，市縣不能根據情況變化及時調整。山東省自2002年核編以來，至今已達六年未核編，這種狀況與教育事業發展需要不相適應。

第四，從義務教育評價制度來看，教育評價主體過于單一。目前我國縣域教育評價主要是教育行政機構的督學與政府機構的督政相結合的督導評價，教育評價主體由督學和政府官員組成。各個主體有各自不同的利益，評價者基本不考慮教育和社會的發展，從而使評價缺少科學性。另一方面，教育評價過于功利，把獎懲作為教育評價的主要目的。目前的評價制度將優越的教育資源只分配給評價成績高的學校，從而使好的學校越來越好，差的學校越來越差，最終導致義務教育非均衡發展。在教育評價過程中，評價規定不具體；評價方法不科學；評價過程表面化、隨意化、不切合實際，使教育評價反成為教育的負擔。評價只是走過場，做樣子，評價的反饋和改進功能未能發揮作用。

二、義務教育管理的改革策略

“以縣為主”的管理體制的實質是將大的區域類別分解到“縣”，根據各縣的具體情況，因地制宜，建立各縣各自不同的管理體制。但是，全國農村教育工作會議出臺“以縣為主”政策主要是針對欠發教師工資問題而言的，由于一級政府一級財政，財權須對應相關的事權，農村教師工資上收到縣后引起的財權與事權的脫節現象，值得深思。建立符合我國城鄉不均衡實際的公平的公共財政理念勢在必行。[3]

(一)加強政府干預

美國為解決不利人群的義務教育，經過了兩個多世紀的努力，在制訂一系列聯邦和州法律的基礎上，著重從資金補助、改善教學條件、提高教學質量入手。從20世紀50年代開始，先后采取了“社會控制”、“教育機會均等”、“先行教育”、“補償教育”、加大對薄弱學校的投入等措施。80年代末，美國聯邦教育經費中的相當一部分用于“補償教育計劃”，其中40億美元用于獎勵先進學校和加強薄弱學校的發展。[4]

借鑒國外的經驗，政府應該對那些由于歷史、地域、自然資源貧乏等原因造成的落后地區采取相應的扶持和補助措施。政府在經濟上應該給予扶持，為義務教育的發展和管理體制的變革提供先進的思想、知識和技能，改變貧困地區教育觀念滯后、教育手段落后的困境。特別是用最新的教育科研成果指導農村教育。政府應利用政策導向讓農村義務教育走向開放的空間，讓外界了解農村義務教育的現狀，從而為農村義務教育的發展和改革獻言獻計。

(二)完善政府政策和機制

第一，落實農村義務教育階段校舍維修改造長效機制

加強基本辦學條件，力爭所有學校具備校園、校舍、教學設備、圖書和體育活動設施，將農村義務教育管理體制改革與學校布局調整結合起來，使義務教育管理體制改革得以完善。校舍安全直接關系到廣大師生的生命財產安全，關系社會的和諧穩定，要集中精力做好校舍排查鑒定工作，每年定期對各級各類學校所有教學、生活用房及建筑物設施的安全狀況進行排查鑒定，并按照抗震設防和有關防災要求，形成鑒定報告；加大資金籌措和保障力度，將校舍改造所需資金列入年度預算，并設立校舍安全改造專項資金；加快改造加固工作進度，與建設、規劃等部門的聯系，為存有安全隱患的校舍和其他建筑物制定加固改造整體規劃；強化工程督查機制，成立校舍安全工程督導檢查小組，建立工程進度報告制度，定期通報各學校工程進度情況。

加大學校布局調整力度。按照統籌配置教育資源、相對集中、合理布局、規模適中的原則，制定農村中小學布局調整方案，對城鄉小學和初中的布局進行調整規劃。對一些辦學條件簡陋、規模小、質量低和生源少的農村中小學，要通過合理調整學校布局，予以撤銷或與其他學校合并。提高農村初中的擴建標準，縮減初中數量，擴大初中規模，實現農村初中生在鄉鎮駐地或城區就讀。為解決因布局調整帶來的學生上學交通問題，可以實施學生班車工程。通過學校布局結構調整，對農村的薄弱學校進行合并，優化教育資源。在城市地區，對薄弱學校進行綜合分析，加強與優質學校的合作，最大限度地擴大優質教育資源的輻射作用。在農村，要充分利用現有的教育資源，根據自身的實際情況制定整合方案。

第二，健全義務教育經費保障機制，加強義務教育經費管理

從總體上看，影響農村義務教育全面發展的制約因素是投入機制不健全，投入不足，經費困難。因此要不斷加大投入力度，切實完善教育經費保障機制。要建立和完善中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，根據教育事業的發展需要，不斷增加預算內教育經費支出，提高生均經費標準，改善辦學條件。山東省農村學生人均公用經費基本標準，2007年小學240元、初中340元，2008年提高到小學295元、初中445元。農村學生人均公用經費標準還有待于提高，以此來縮小城鄉學校辦學條件的差距。要切實加強教育經費管理。牢固樹立勤儉辦教育的理念，建立科學、規范的教育經費管理制度，建立激勵和約束機制，完善公共教育經費績效評價制度，進一步規范改進學校的財務管理，嚴禁挪用、截留、擠占和平調教育經費。

第三，規范義務教育教師相關機制，加強義務教育教師管理

從學校層面看，繼續加強校長負責制。盡管義務教育的權責不斷下移，但整體而言，地方和基層學校行政部門對學校的科層化和集權化管理沒有得到根本改變，校長負責制并未使學校從根本上擺脫外控的管理模式。[5]有學者曾說：“我國長期中央集權教育行政體制和計劃經濟模式形成了學校和政府之間的‘婆媳關系’，學校只是被動接受教育行政部門的指揮，不能依法自主辦學”。[6]因此，加強校長負責制、給予校長自主辦學的權利勢在必行。

從教師層面看，建立、完善學校教師工資保障機制，確保教師依法按時足額獲取工資，并享受國家和當地人民政府規定的社會保險和福利待遇。教師工資及按照規定發放的各種津貼、補貼，應當全額納入財政預算，優先予以保證，并根據本地經濟發展和財政收入的增長逐步提高，以保證教師的平均工資水平不低于當地公務員的平均工資水平。另一方面，研究調整現行中小學教師編制，采取師生比和班級數相結合的辦法配備教師編制，向農村學校特別是村小傾斜，適當考慮增加教學輔助人員、寄宿制學校生活教師的編制。改進教職工編制管理辦法，把核定編制周期縮短為兩年，適當下放中小學編制管理權限，采取省級政府總量控制、市級政府根據需要動態調整的方法，根據需要對教師編制及時進行調整。

第四，改革義務教育評價制度，加強義務教育評價管理

形成主體多元化的教育評價體系。義務教育評價的主體包括教育機構、政府機構、學校、評價中介機構、社會公眾與家長。明確各級評價主體應承擔的義務和責任，確保教育評價制度的有效推廣和落實。六種評價主體融合在一起，互相制衡各自利益，發揮各自優勢和作用。在評價的過程中，不同的評價類型使用不同的評價周期，評價過程不能過于復雜，評價次數不能過于頻繁。不同的評價需要不同的程序，但程序大框必須完整，應急評價時，需從制定評價計劃、方案開始。同時，教育評價應采用內部評價與外部評價結合法、定量評價與定性評價結合法、增值評價法。

尤其是在改革評價考試和招生制度方面，全面推行中小學日常教學無分數評價、不進行考試排名、改革高中招生制度，通過指標生的形式逐步將大部分普通高中招生指標分配到初中學校。

[1]柳海民，楊英秀．中國基礎教育改革與發展年度報告：2005：義務教育均衡發展研究[M]．長春：東北師范大學出版社，2006．8.

[2]陳桂生.“學校管理體制問題”引論[J]．華東師范大學學報(教育科學版)，2003，(1).

[3]袁桂林．農村義務教育“以縣為主”管理體制現狀及多元化發展模式初探[J]．東北師大學報(哲學社會科學版)，2004，(1)：115-122.

[4]葉玉華，教育均衡化的國際比較與政策研究[J]．教育研究，2003, (11).

[5]朱選朝．剖析“以縣為主”推進中的問題[N]．中國教育報，2003-02-21.

[6]馮大鳴．試論校長負責制的重構與再造[J]．教育理論與實踐，2003,(1).

(責任編輯：陳培瑞）

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胡偉/山東師范大學教育學院

*本文系山東省哲學社會科學重點研究課題“山東省義務教育管理體制改革與創新研究”研究成果之一，項目編號：07JDB037。