縣域義務教育管理體制的改革與創新*

●張茂聰

縣域義務教育管理體制的改革與創新*

●張茂聰

義務教育是國家發展的根本點和起點，是整個教育發展體系的基石。要推進義務教育的健康發展，單有學校甚至教育系統的改革是遠遠不夠的，需要從中央到地方系統的政策支持，需要制度的創新。因為，高質量義務教育的實現，最終都要以政策和法律的形式來推動。在促進義務教育順利發展的過程中，體制保障是生命線，國家關于“以縣為主”的教育公共財政管理政策，縣域義務教育發展與創新是關鍵。

義務教育；管理體制；創新

當前，部分縣域在義務教育方面存在很多問題，諸如城鄉、區域、各類教育之間發展不平衡問題突出；現行學校評價制度，人才培養模式還不適應經濟社會發展需要；公辦中小學類的主體地位不明，在人、財、物、課程及其它教學業務方面政府對學校統得過死，依法自主管理難以實現，體制改革的任務十分艱巨；教育投入嚴重不足，用來規范政府應承擔公共教育經費責任制度不能落實，農村義務教育經費投入保障體系還沒有完全形成，在某些欠發達地區還表現得相當嚴重。都與義務教育管理政策的相對落后、現代義務教育保障制度尚未系統建立有一定的關系。制度障礙已經成為我國義務教育發展的較大的障礙之一。因此，就迫切需要建構一套完善的、科學的、可操作的縣域義務教育管理體制。

一、現有條件下必須深化農村義務教育經費保障機制改革，才能構建縣域義務教育均衡發展的新模式

縣域內義務教育投入保障政策體系的建立是一項系統工程。它一是取決于國家相關政策、大的社會環境，二是各級地方政府的重視程度和工作力度。依法建立義務教育的經費保障機制的內容主要有推動義務教育事業健康發展的運行機制、促進教育均衡發展的機制和完善教育投入政策與相關法律機制。依法落實“三個增長”，加大對農村義務教育的投入力度；堅持多渠道籌措教育資金，防止教育資源過度向少數學校集中，促進教育公平；發行“教育債券”，彌補教育經費的不足。面對農村教育投入存在的困境，公平原則應該成為我省分配公共教育資源的首要原則。廢除城鄉教育雙軌制，給予農村教育真正的國民教育待遇，這是用公平原則具體指導我省公共教育制度建設和改革的時代性要求，也是考驗我省公共教育體系是否正義的基本標尺。為了真正廢除城鄉教育雙軌制，必須認真反思我省教育制度的倫理基礎，摒棄等級觀念，讓平等正義思想深入人心；必須改革國民教育體制，促進城鄉教育平等，特殊優待農村教育。完善教育投入政策與相關法律機制主要是借助于政策和法律來規范和保證教育投入——落實“以縣為主”的管理體制、建立政府基金和非稅收入等財政性資金對義務教育投入保障機制、建立完備的教育投資法律規范、引導和促進個人教育投資以及民間資本進入教育市場。

教育均衡發展是世界教育發展的潮流，是教育現代化的核心理念。以教育公平為核心的教育均衡發展思想，已成為一種教育理念并逐步深入實踐。2007年10月，黨的十七大上的報告中明確指出“優化教育結構，促進義務教育均衡發展”，并強調指出“教育公平是社會公平的重要基礎”。這充分體現出黨和國家對教育均衡發展的重視。目前，區域推進教育(尤其是義務教育)均衡發展已成為我省重要的政策選擇，也是深入落實科學發展觀，體現教育公平的重要舉措和標志。

教育組團模式是在教育均衡發展思想指導下，從社會、經濟和教育三個緯度，立足各縣社會、經濟與教育發展實際而建構的，因應教育均衡發展的一種操作模式。教育組團模式的基本理路是：推進教育資源集中為重點，以城區為中心，以經濟與社會發展的優勢地區為中心，努力實現教育布局與縣域經濟社會發展相協調，確立優質教育資源向縣城區集中、農村義務教育向鄉鎮駐地集中、職成教育向經濟集中區集中的組團式發展。教育組團的內容包括兩個層面：宏觀上的教育組團，就是學校等教育機構與社區、產業群組團發展。宏觀上的教育組團是教育布局規劃結合行政區域劃分，把功能和性質相近的教育機構相對集中布置成為教育組團。

教育均衡發展的目標是教育需求與教育供給的均衡，其中教育資源配置的均衡是基礎和前提。因此，教育組團將最大限度地保障各級教育機構和受教育者平等地享有教育，重點是平等地分配教育資源，對城鄉間、學校間以及各級各類教育間進行教育資源的優化均衡配置，促進均衡發展。教育資源配置中我們堅持教育權利和機會平等性原則；同時也堅持差異性原則，盡可能提供多樣化的教育資源；還尤其重視補償性原則，根據受教育者不同區域的社會經濟地位的差距，并在教育資源配置上予以補償。

二，必須健全縣域義務教育督導系統，構建科學的縣城義務教育質量監控與保障體系

所謂“教育質量監控與保障體系”是以適應素質教育理念的教育質量觀為基礎，以實現國家教育目標為依據，在教育行政部門直接領導和宏觀指導下，以評估、認證、監督、監測等先進技術為手段來全面保障學校教育質量的持續發展的組織與系統。這個組織與系統監控與保障的內容主要是整個義務教育系統、機構和教師為學生全面發展而提供的教育活動過程、服務是否能夠滿足社會發展和學生個體發展的需要。監督“過程和服務”是否達到國家標準，是否體現國家意志，“產品”是否符合國家教育目標，是否適應信息社會不斷發展的需要。

我們認為構建我省義務教育質量監控與保障體系應當由“評估、認證、監督、監測”等四個要素組成，只有對我省義務教育質量施以評估、認證、監督、監測保障措施，并且使四要素有機結合、相互作用，才能真正保障義務教育質量的不斷提高和持續發展。我省義務教育質量監控與保障體系的基本框架：

義務教育質量監控與保障體系分為外部義務教育質量監控與保障體系和內部義務教育質量監控與保障體系，如果要實現義務教育質量監控與保障體系的有效運行，就必須兩者密切結合、相互作用，形成良性循環，才能保證義務教育質量監控與保障體系的整個系統的有效性。內部教育質量監控與保障體系是指學校內部的監控與保障系統，主要是指學校自我評價、自我監督、自我控制和自我發展的運行系統，在這里不做詳細贅述。外部義務教育質量監控與保障體系主要是指學校系統以外的監控與保障系統，保證外部義務教育質量監控與保障體系的運行機制，由組織、職責、制度、標準、經費、隊伍、技術等要素來驅動。

做到：組織要健全、職責要明確、制度要完善、標準要科學、經費要支持、技術要先進、隊伍要專業、健全學校自我發展機制。

三、改革縣校兩級教師培訓體系，加強縣域教師定期流動輪換機制

中小學教師的繼續教育培訓，是促進教師專業化和義務教育均衡發展，推動義務教育改革的關鍵因素，是關系我省教育發展全局工作的一項重要任務。

我省的教師培訓總體上是按照行政區劃開展的，除了國家和教育部的一些專項培訓工作以外，基本上由各省市、各個區縣負責本地區的教師培訓工作。從縣域在我省行政管理中所處的位置來看，它面臨著更加艱巨的教師培訓的重任。探索縣域義務教育教師培訓制度，構建合理的教師培訓體系，為教師的專業發展和義務教育改革服務，從而實現教師資源的合理化配置，進而促進義務教育均衡發展是教育改革與時代發展的必然要求。l、調整管理結構，整合有效資源，建立新型的縣級教師培訓機構，2、建立科學的培訓成本分擔機制，3、構建靈活多樣的培訓模式，提高培訓質量。

本研究認為：師資配置均衡化是實現義務教育均衡發展和實現教育公平的必然要求。師資配置均衡化首先在縣域內實現有著重要的意義，它是進一步推進市域、省域師資配置均衡化，進而實現義務教育均衡發展和教育公平的必由之路。

教師流動是促進教師資源合理配置的重要手段。從大量調查數據分析來看，當前我省教師的流動基本是一種無序的流動，這種流動已經造成了師資配置的失調，影響了教育事業的均衡發展。而這種流動現象在縣域內表現的尤為突出。教師流動可分為市場流動與行政流動兩種情況。市場流動是指教師與學校間以市場交易為原則實現的人事流動；行政流動是指教師與學校間按照教育行政決策與教育制度安排實現的人事流動。當前縣域教師流動的主要形式是市場流動，從趨勢上來分析表現為從鄉鎮學校指向城區學校的城鄉流動，從普通學校指向重點學校的校際流動。這種流動拉大了城鄉之間、校際之間師資力量的差距，影響了教育的均衡發展目標，造成了教育的不公平。因而，要實現縣域師資配置的均衡化，迫切需要建立縣域教師流動制度，一方面要適當控制教師無序的市場流動，阻止城鄉之間、校際之間師資力量的進一步拉大；另一方面要強調政府對流動的行政干預，對縣域內教師資源進行統籌安排和合理配置。

縣域教師流動的有效實施，必須有相應配套措施為保障。為實現教師隊伍合理、有序的在縣域內流動，需要制定教師流動考核與評價制度、教師流動福利待遇制度，并深化學校人事制度改革。

四、既要推行“以縣為主”的義務教育管理體制，就必須構建縣域課程政策保障體系和增強課程的執行力

課程政策是進行課程管理的基本手段，因而，三級課程管理體制的確立決定了課程政策制定的思維轉型，課程政策由集權走向“共有”，這就是所謂的“三級課程政策”。地方包括“省、市、縣”三級在內的地方，而不是籠統在省一級的地方，省既要抓重點、把握方向，同時省級明確市、縣在課程管理政策中的權限，與市、縣進行適度的權力分享，充分調動市、縣參與課程管理的積極性。以往，地方只是國家課程的忠實執行者，課程缺乏必要的適切性，學生只能在大一統的模式下發展，與素質教育的本質格格不入。三級課程政策的確立，從制度上保障了縣一級具有課程政策制定的權利，同時確立了縣一級在課程政策制定的主體地位。它為我省課程權力的配置結構開始出現多種權力機構與多種利益主體相結合的局面創設了前提條件，順應了教育發展潮流，有利于義務教育課程改革的健康發展。

縣級政府作為義務教育管理的落腳點和最基層單位，必然要求其制定各種課程政策，確保國家課程的有效實施和義務教育課程改革的順利進行。這樣，以縣為主的義務教育管理體制的確立，從根本上決定了縣級政府在課程政策制定的主體地位和基本義務。

課程政策的構成要素主要是課程政策目標。它是課程政策三大要素中它的最重要的要素，反映政策的方向、目的和所要解決的課程問題，回答課程政策為什么而制定執行的問題。其次是課程政策載體(手段和工具)，這是三大要素的主體，具有保證實現課程目標的作用。第三是課程政策主體。它是指課程政策的制定者和政策的執行者。

從這個意義上我們將縣域課程政策定義為：縣級教育行政當局針對目前社會需求、學生愿望及未來發展的趨勢，根據國家教育宗旨與法令規章，為了貫徹執行國家的課程政策而制定的指導縣域內的中小學課程活動的指導方針和綱領，它旨在滿足社會需求，解決縣域課程問題，保證國家課程、地方課程、學校課程的有效實施，達成課程目標。

縣域義務教育課程政策的本質是對縣域本位的中小學課程進行管理，具有兩個基本特征：一是地域性。“以縣為主”農村義務教育管理體制要求我們將大的區域類別分解到“縣”，根據各縣的具體情況，因地制宜地建立各縣迥然不同的、真正能體現地方實際的管理體制。二是實踐性。縣域課程政策是縣級針對本縣存在的課程問題而制定的，相對于國家課程政策而言，它致力于解決縣內存在的各種問題，是學校和教師課程實施的指導綱領和方針，具有鮮明的實踐性。因而，縣級的課程研究和開發的重點是國家課程計劃如何在本地創造性地實施，如何促進本地學生、教師和學校的更好發展，為當地的物質文明和精神文明建設服務。

縣(市、區)教育行政部門，對本地區義務教育課程管理與開發的主要權力與職責是：根據國家的課程計劃和升級的課程實施計劃，制定具體的課程實施方案；經省級教育行政部門批準，獨立規劃和開發本地區的地方課程；檢查、評價、指導本地區和學校課程實施；指導校本課程的規劃、開發與實施；指導學校根據國家本省中小學教學用書目錄，選用教科書；組織本地區課程管理與開發的培訓、研究、試驗、總結和推廣等。

課程政策不僅是一個靜態的文本，它更是一個動態的過程。除了要關注政策制定之外，更要保證這些政策得到有效的執行。政策的執行是一個復雜的系統工程，在執行過程中會受到很多因素的影響，因此縣級政府必須采取各種措施與手段保證課程政策的執行：提高課程政策制定的科學性、培育良好的政策執行環境、健全政策執行的評估機制等。

（責任編輯：陳培瑞）

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張茂聰/教育部山東師范大學基礎教育課程研究中心教授

*本文系山東省哲學社會科學重點研究課題“山東省義務教育管理體制改革與創新研究”研究成果之一，項目編號：07JDB037。