地方政府融資平臺研究綜述

秦德安 田靖宇

（中南財經政法大學，武漢 430073）

一、地方政府通過融資平臺舉債的理論基礎及現實動因

通過分析地方融資平臺的參與主體及其體現的經濟關系，郭勵弘（2009）認為，地方融資平臺是指地方政府把基礎設施領域中政府投資的項目、企業、行業整合，成立一家規模較大、涉及企業及行業較多的政府公司，負責基礎設施建設的資本運作。賈銀萍（2009）指出，地方政府融資平臺通常是指地方政府或國有資產經營管理部門發起設立并授權進行城市基礎設施建設或土地開發的市政實體公司。還有部分學者從制度經濟學的視角論述了地方融資平臺的演進，姜彬（2008）認為，地方融資平臺是指地方政府指定或建立融資平臺公司（主要是城市基礎設施投資建設管理公司或國有資產經營管理公司）作為借款人，對城市基礎設施建設項目進行打包后統一從銀行貸款，地方政府以未來的經常性財政收入和土地轉讓收益作為貸款清償保障。

（一）政府舉債融資的理論基礎

1.提供公共產品是政府的基本職能。理想的市場經濟應該是充分發揮市場機制“看不見的手”的作用來引導社會資源有效配置，所有商品和勞務都完全按照市場價格自愿交換。然而，由于不完全競爭、信息不充分、外部性和收入分配不公平等現象的存在，政府必須運用合理手段彌補市場失靈的不足。通過采用征稅方式籌集收入來向公民提供市場自身無法提供的公共產品和服務無疑是政府的基本職能之一。Paul A.Samuelson（1954）認為，公共產品是具有消費的非競爭性和非排他性特征的商品。公共產品進一步可分為純公共產品和混合公共產品，純公共產品具有完全非競爭性和非排他性，非純公共產品具有一定程度的非排他性和非競爭性（JosephE.Stiglitz，HarveyS.Roson）。對于公共產品，免費搭車者的存在使得市場很難或者不可能有效地提供商品（Robert S.Pindyck and Daniel L.Rubinfeld，1995）。因此，為了解決搭便車問題，有效彌補私人市場供給公共產品的不足，必須由政府介入以擴大公共產品的生產與供給。

2.由地方政府提供區域性公共產品最有效率。按照受益范圍，公共產品可以分為全國性公共產品和區域性公共產品。一般而言，全國性公共產品應該由中央政府提供，區域性公共產品則由地方政府提供更有效率。George Stigler（1957）指出，相對中央政府而言，地方政府更接近所管轄區域的居民，比中央政府更了解管轄區內居民的偏好，為了實現資源配置的有效性和財富分配的公平性，決策應該在最低的行政層次的政府部門進行。Oates（1972）認為，如果某種區域性公共產品任一產量下的成本，對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么，由地方政府將一個具有帕累托效率的產出量提供給本區域內的居民會比中央政府更有效率。Sharp（1997）強調，就公共產品而言，消費者的意愿一般具有明顯的地域性，而地方政府由于信息優勢能夠很好地滿足管轄區域公民的要求，取得資源配置的最好效果。

3.地方政府通過負債融資提供資本性公共產品有其經濟合理性。為有效配置資源，基礎設施建設類的區域性公共產品一般應該由地方政府提供。按照“誰受益，誰負擔”原則，因享受公共產品而受益的居民應當承擔提供該公共產品的成本。然而，一方面，由于基礎設施建設等資本性公共產品的耐用性，居民從中受益的期限較長，甚至出現受益的代際轉移，即可能出現后代人享受前代人提供的公共產品的情況，這在客觀上要求有一種能夠將成本向后遞延的分擔方式。另一方面，由于提供該類公共產品的前期投資規模巨大，并且基本沒有直接收益，僅僅依靠地方政府的自有財政資金是難以完成的，因此，地方政府通過舉借中長期貸款等負債融資的方式便成為一個不錯的選擇（袁靜，2001；范從來，2002；李俊文，2008）。

（二）地方政府構建地方融資平臺的現實動因

通過對國內相關文獻的梳理可以發現，地方政府構建地方融資平臺的主要原因有兩個。

1.地方政府財權與事權不對稱。地方政府積極構建融資平臺的主要原因在于分稅制改革后地方政府財權與事權不對稱。錢穎一和Weingast（1996，1997）認為，始于20世紀80年代早期并一直持續到1994年的中國財政體制改革為地方政府追求經濟發展提供了有效激勵，并為中國的經濟奇跡奠定了基礎。然而，1994年的分稅制改革極大地改變了國家收入分配體系以及中央政府和地方政府財政收入能力之間的對比，而支出責任之間的劃分并未做出相應的調整（平新喬等，2006）。趙優紅、張宇飛（2005）發現，1994年實行分稅制后，地方財政收入占比由1993年的78%急劇下降為44.3%，而地方政府財政支出比重卻僅下降了2%。蔡國華等（2007）指出，隨著經濟社會發展，地方政府既要支持地方經濟發展，又要履行相當的事權，而這些事權大多剛性較強，所需支出基數大、增長也快，地方財政出現收支缺口。然而，由于我國《預算法》不允許地方政府舉債（即使中央政府代為發債，也不能從根本上彌補地方財政資金缺口），在巨大的融資需求下，為降低交易成本，提高交易效率，政府和銀行共同設計了由政府組建融資平臺公司打捆貸款，地方財政提供擔保這一模式（姜彬，2008）。

2.“淘汰式”的地方官員考核激勵機制。按照公共選擇理論，政府和政府官員在進行社會管理和市場交易過程中同樣扮演著“經濟人”的角色，并追求政治集團和個人利益最大化。周雪光（2005）指出，地方政府官員關心的主要是他們在職業生涯中的晉升或避免被淘汰出局。因此，現行的干部考核激勵機制引致以下三個后果：一是晉升機制誘使地方政府官員關注任期內的“政績工程”；二是上下級之間信息不對稱導致基層官員以“資源密集型”工程發出有關自己政績的信號；三是這些行為又由于同級政府官員之間的競爭而強化和延續。所有的地方官員都處于一場政治晉升的競爭平臺中，或者說處于“政治錦標賽”中（周黎安，2004），在這一典型的“淘汰式”政治晉升制度中，地方官員自下而上地逐級晉升，當在某一級別沒有得以提升就被淘汰出局，失去向更高級別晉升的機遇，這就意味著失去更高的工資、地位以及其他與政治職位相聯系的待遇（項繼權，2002；馮文榮等，2007）。而一個官員要在短期內做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算（周雪光，2005）。要在短期內做出資源密集型政績，攤派或加征各項稅費雖然不會導致政府債務，但是這種方法有損政府官員聲譽，因此，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略（馬駿等，2005）。而向上級政府借債容易讓上級覺得下級官員沒有辦事能力，不利于下級官員的晉升，并且違約成本太高，通過成立投融資平臺向下（商業銀行、企業）借債便成為地方官員的最佳策略。

二、地方融資平臺的特征及其功能

（一）地方融資平臺的特征

1.以政府主導、商業銀行市場化選擇為主要運行模式。地方融資平臺既體現了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經營，發揮了財政信用與商業信用相結合的優勢（趙優紅等，2005）。在融資平臺成立初期，地方政府會投入一定比例的財政資金作為融資平臺的自有資本金，并以此為基礎吸引其他主體投資。此外，地方政府對今后的財政投入有一個承諾。這樣就能獲得商業銀行，特別是開發銀行的認可和支持（郭勵弘，2009）。

2.以地方城市建設投資公司為主要表現形式。賈銀萍（2009）經過考察發現，各級地方政府通過劃撥土地、規費、國債等資產，成立一個資本金和資產等可達到融資標準的城市投資公司，代表政府進行城市建設的投融資，建設和管理城建相關項目和資產。近年來，地方城市建設投資公司已經成為“最為活躍、也是最引人注目、同時也是最值得關注的融資主體”（巴曙松，2009）。周慧蘭、曹理達（2009）統計發現，目前已有3000多家地方投融資公司，其中70%以上是縣區級公司。

3.以商業銀行貸款作為主要的資金來源方式。20世紀80年代以前，我國地方政府主要通過財政投入來融通城市基礎設施建設所需資金。近年來，隨著公共投資規模日趨龐大，通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構獲得用于城市基礎設施投資建設和改造的資金，是目前地方政府進行大規模融資的主要方式（王卉彤，2006）。周忠明（2007）分析認為，以政府信用為背景的銀行貸款是主要融資方式，它通過以企業形式出面的地方融資平臺向銀行申請貸款，由政府提供直接或間接擔保。

（二）地方融資平臺的功能

1.有效滿足地方政府的融資需求。通過構建地方融資平臺，地方政府在一定程度上解決了轄區內公共設施、公共事業建設的融資問題。馮靜（2009）指出，這些具有獨立法律地位、實則為地方政府控制的企業，以銀行借款甚至上市融資的方式大大擴展了地方政府的可控資金規模，同時有效規避了地方政府不可舉債的法律限制。而規范的地方融資平臺有利于促進國家投融資體系改革，滿足地方政府的融資需求和優化相關機制（賈康，2009）。姜彬（2008）評價，該制度演進對促進國內各城市基礎設施建設快速發展起到了至關重要作用，有效解決了地方政府城市基礎設施投資建設的資金缺口。

2.實現資金集成，增強抗風險能力。周慧蘭、曹理達（2009）認為，融資平臺和單個項目相比，抗風險能力大很多。一是單個項目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利補虧損；二是部分行業收益比較穩定，但有些基礎設施行業具有公益性質而沒有財務收益，融資平臺通過行業整合，能夠以豐補歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業的項目周期不同，有的項目已經還完貸款，還在收費；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項，若放在同一個平臺上整合，融資就成為可能。

3.實現地方政府公共建設職能的市場化運作，有效拉動社會投資。左新文（2004）指出，政府獨立支撐社會公益性設施的投資和運作存在諸多弊端，強調“現代社會公益設施的投融資管理的核心在于引進民間資本，加強政府與企業的合作”。賈康（2009）認為，通過構建出來的規范的地方融資平臺，能夠滿足市場經濟條件下相關市場主體商業化運作的需要，可以有效地吸引銀行放貸和民間資本跟進，把短期政策調控與利用社會資金與民間資本的長期機制構建兩方面的要求較好結合。此外，地方融資平臺通過對社會儲蓄資金的使用，有利于推進金融深化、活躍銀行信貸體系，提高儲蓄向投資轉化的速度。

三、地方融資平臺運行風險研究

1.負債規模不斷擴大，加劇了地方財政風險。隨著地方融資平臺的負債規模不斷增加，各級地方政府的財政風險也不斷積累，并可能最終導致政府無力提供經濟社會發展所需的最基本的公共產品以及對法律規定的政府責任的大規模違約。由于經濟大幅下滑和大規模的減稅以及一系列的經濟刺激計劃的推出，我國財政緊張問題凸顯。地方政府主動負債融資可能導致預期效果與實際效果的偏差甚至違背。實際上，由于對政府舉債行為缺乏規范的管理和控制，地方政府的債務規模居高不下，增加了財政運行的風險，成為影響宏觀經濟健康穩定和可持續發展的重大隱患（李俊文，2008）。

2.地方融資平臺的軟約束機制可能引發信貸風險。地方融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資風險很容易轉移到財政或者商業銀行體系。目前，我國地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔保資格，但由于存在強烈的融資需求，地方政府轉而變通融資方式，即地方政府通過組建地方融資平臺融資。與此同時，地方政府投資成立了基礎設施投資公司，并以地方人大文件和地方政府文件為依據，明確將地方融資平臺用于基礎設施建設貸款的還本付息資金列入地方財政預算（李俊文，2008）。賈銀萍（2009）認為，城市投資公司作為獨立經濟實體，為地方政府提供了向市場借貸并快速實施基礎設施項目的公司化政府機構形式，然而，我國相關法律沒有明確規定地方政府對城市投資公司承擔債務責任的限制。而政府為保證貸款安全而出具的“還款承諾書”也不具備法律效力。此外，由于地方政府的負債規模不斷膨脹，嚴重依賴財政補貼的地方融資平臺能否真正還本付息，取決于地方財政收入和土地出讓收入。地方政府負債規模不斷擴大以及未來收入的不確定，可能導致地方性金融機構的財務狀況惡化，從而放大金融風險。

3.缺乏有效的信用評級制度放大了地方融資平臺貸款的風險。對地方融資平臺構建起信用評級制度，有利于完善針對地方基礎設施投資的激勵機制和約束機制。郭勵弘（2009）認為，完善的信用評級制度能為商業銀行推行利率市場化、實行差別利率和等級貸款提供充分的依據，有利于中央政府構建獎優罰劣、區別對待的宏觀間接調控體系，對地方政府的融資規模實行差別化管理，針對不同資信等級的地方政府給予不同的貸款規模和債券額度，促使地方政府的信用進入良性循環的軌道。當前，我國地方融資平臺資金納入預算外管理，地方融資平臺資金來源和使用方向游離于社會公眾的監督之外，其財務信息越來越不透明。由于缺乏有效的信用評級制度和獨立的中介機構，金融機構就難以全面、系統、真實地評價地方融資平臺的資產負債狀況，這直接加大了地方融資平臺貸款的風險。

四、簡要評述

近年來，由于地方融資平臺在國民經濟中的重要作用日益凸顯，國內學者開始關注地方融資平臺的運行狀況，對地方融資平臺蘊含的債務風險進行了初步研究。通過對國內外的相關研究文獻梳理后發現，已有的研究在以下方面取得了一定的成果：一是關于地方融資平臺的內涵和特征的界定較為明確。盡管學術界對地方融資平臺的內涵從不同的角度進行了不同的界定，但已有文獻對地方融資平臺的內涵及特征基本形成一致表述，即地方融資平臺是在地方政府相關部門主導下成立的、以政府財政收入或相關資產提供保證的從事地方城市基礎設施建設資本運作的政府公司；地方融資平臺以政府主導、商業銀行的市場化選擇為主要運行模式，以地方城市建設投資公司為主要表現形式，以金融機構的貸款為主要資金來源方式。二是已有的文獻資料普遍認為我國地方融資平臺的債務風險凸顯。已有的文獻關注的焦點是地方融資平臺的債務風險。部分學者通過分析地方融資平臺的資產負債狀況后發現，我國地方融資平臺大部分是運用財務杠桿負債經營，蘊藏的償債風險巨大。而地方政府未來財政收入的不確定性和國際金融危機的沖擊，都加劇了地方融資平臺的償債風險，甚至可能演化為財政風險和社會風險。盡管國內部分學者對地方融資平臺的基本概念和特征進行了準確界定，并對地方融資平臺蘊含的債務風險進行了初步探討，但仍有待進一步深入研究。

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