建國以來三次發行地方債券的歷史考察——以財政體制變遷為視角

姜長青

（中國社會科學院經濟研究所，北京 100836）

地方公債是一個與國債相對應的概念，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府舉借的各項債務的統稱，是地方政府根據信用原則、以按期還本付息為條件籌集財政資金的形式。中國是一個發展大國，建設任務繁重，資金不足成為一個長期存在的問題。而發行公債是解決財政困難的一個有效措施。在新中國的歷史上，多次發行國家債券，但發行地方債券主要有三次，這其中既有經驗，也有教訓。對這三次發行地方公債進行歷史的考察，可以為以后更好地進行地方債券的發行提供歷史的借鑒。

一、1950年東北人民政府發行東北生產建設折實公債

1950年，國家實行了高度集中、統收統支的財政體制，即地方收入集中于中央，地方支出由中央統一審核、逐級撥付，地方財政收入與支出之間基本不發生關系。這一時期財政體制的主要特征：一是收入高度集中，全國各地的主要收入，統一上繳中央金庫，沒有中央支付命令不得動用。二是支出由中央集中統一治理，地方一切開支均需經中央批準，統一按月撥付。三是財政治理權限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標準，預決算和審計、會計制度統一由中央制定、編制和執行。在統收統支的財政體制之下，實際上只有中央一級財政。在解放戰爭還在局部地區繼續進行的背景下，1950年國家財政支出中國防費支出就占財政支出的41%強，這使得國家財政無法照顧各地經濟社會發展的特殊需要，也不利于充分調動地方理財、發展經濟的積極性。

建國后第一次發行地方公債是從東北開始的。1948年底，東北全境獲得解放，為大規模的經濟恢復建設提供了必要條件，但經過長期戰亂的東北，建設資金極為缺乏。當時東北本地區的財政收入不足以提供大規模建設所需要的財力。東北人民政府為籌措建設資金，加速東北經濟的恢復與發展，經中央人民政府政務院批準，發行了1950年東北生產建設折實公債籌措經濟建設資金。1950年2月15日，東北人民政府發布《一九五零年東北生產建設折實公債條例》。《條例》規定公債募集及還本付息均以實物為計算標準，其單位定名為“分”，總額為3千萬分。公債面值有一分、五分、十分、五十分、一百分五種，以實物為計算標準。發行時每分之值以沈陽市高粱米五市斤、五福布一市尺、粒鹽五市斤、原煤三十四市斤之市價綜合折算。本期公債分五年作五次償還，自一九五一年起每年抽簽還本一次。第一次抽還總額百分之十，第二次抽還總額百分之十五，第三次抽還總額百分之二十，第四次抽還總額百分之二十五，其余百分之三十于第五次還清。公債為年息五厘，利息每年還一次，分5年還清。還本付息均以東北銀行總行公布的實物市價為計算標準。

東北人民積極認購建設公債，據報道，“東北各地已普遍展開認購建設公債的熱潮，旅大區且于公債發行第一日即認購足額并超過任務百分之二十。東北銀行沈陽分行自公債開始推銷之日起五天內已售出二萬八千五百七十五分，其中職工及公教人員購買者占百分之七十。”上期一千七百萬分的發行工作已于三月間勝利結束。“公債實銷額為二千一百廿一萬三千分，連同農民以糧谷實繳的八十萬分，總計超過原計劃一千七百萬分的百分之三十弱。這一巨大成績對于平衡今年首季東北財政的收支和保證工業建設所需資金的支付起了相當大的作用。”

1950年度下期生產建設折實公債一千三百萬分于11月3日起在東北區內發行，這期公債的發行范圍主要為各大、中、小城市，其中又以大、中城市為重點。因為此時農村新糧尚有大量上市，故暫不在農村推銷。這次發行用時不到一個月，截至11月23日，各地的認購計劃都已基本完成。“東北各地人民為了加強東北經濟建設，此次購買公債比上期更為踴躍。鞍山市在八日到十八日的十天中，就把所認購的二十八萬分債款全部繳送國庫，并且超過認購計劃五千六百多分，公債推銷時間較預定計劃縮短了二分之一。沈陽市公債交款額到二十三日止已達認購額的百分之四十七以上。”

東北地方公債的順利發行，短期內為東北經濟建設籌集了大量資金。由于建設資金比較充分和全國人民的大力支持等因素，東北的財經情況短期內發生了顯著的變化，“隨著戰爭的勝利結束，東北人民政府在毛主席的指示下，及時的將戰爭供給性的財政轉變為生產建設性的財政，這一正確方針的執行和貫徹，使東北區的國民經濟的恢復與重建獲得了堅固的財力物力保證。”1950年東北的財政預算，連解交中央的任務在內，已達到收支平衡。東北的經濟恢復和發展，有力地支持了全國的經濟恢復，并在隨后到來的抗美援朝戰爭中發揮了重要的后方基地作用。

東北生產建設折實公債的發行，在一定程度上彌補了由于實行中央“高度集中、統收統支”所造成的地方財力匱乏的局限，在短期內積累了大量的財力，克服了建設資金不足的困難，為經濟恢復和振興贏得了時間和民心。

二、大躍進期間地方經濟建設債券的發行

1953年我國開始第一個五年計劃，進入大規模建設時期，為彌補經濟建設資金的不足，國家發行了國家經濟建設公債，連續五年發行了35.45億元的國家經濟建設公債，年息4%。這些公債的發行為國家提供了急需的建設資金，相當于同期國家預算經濟建設支出總數862.24億元的4.11%。1957年10月18日，周恩來主持國務院第五十八次全體會議，他在會上發言時指出：關于公債問題，“二五”期間仍要發行，目的是為國家建設積累部分資金，“二五”計劃總額要增加二點五億元，分配要合理。①中央文獻研究室編：《周恩來年譜》中卷，中央文獻出版社1997年版，第87頁。事實上，“二五”計劃期間并沒有發行國債，而一些省份發行了地方建設公債。這和這一時期國家財政體制的變化密切相關。

1957年11月全國人民代表大會常務委員會批準國務院《關于改進財政管理體制的規定》，劃定了地方財政的收支范圍，擴大了地方管理財政的權限，在保證國家重點建設的前提下增加了地方的機動財力，從而進一步發揮了地方積累資金、增加收入、節約支出的積極性。將地方財政收入劃分為3種：一是地方固定收入，包括地方國營和公私合營企業事業收入、印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅及地方其它收入；二是企業分成收入，包括中央劃歸地方管理的企業和雖屬中央管理但地方參與分成的企業，20%作為地方收入；三是調劑分成收入，包括商品流通稅、貨物稅、工商業稅、工商所得稅、農業稅5項。地方財政支出分為正常支出和中央專案撥款兩種。地方正常支出由固定收入、企業分成收入和調劑分成收入抵補。從1958年起實行“以收定支，三年不變”后改為五年不變的財政管理體制。由于“大躍進”影響，從中央到地方層層下放財權，財政收入受瞎指揮和浮夸風的影響，出現了虛假現象，這種辦法只實行了一年。

“大躍進”運動擾亂了原有的經濟秩序，也影響了財政體制的正常運行。1958年地方分得的財力大大超過了原來的設想，而且各個地區之間的財力很不均衡。這一方面縮小了中央財政的財力①與前一年相比較，中央財政收入比重由70%驟然下降到32%，中央政府支出由74%跌至48.2%。見鄧子基等編著《社會主義財政學》，中國財政經濟出版社1982年版，第233-234頁。，另一方面，也影響了地方經濟建設與整個國家經濟建設之間的協調性。出于解決財政體制中的矛盾和問題的動機，國家對財政體制進行了改進。1958年9月國務院頒布《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的幾項規定》，并自1959年開始實施。其基本內容是：收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一變。財政收入中除少數仍由中央直接管理的企業收入和不便于按地區劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿、海關等收入以外，凡在各省市實現的財政收入，包括除關稅以外的各項稅收（工商統一稅、工商業所得稅、農業稅、鹽稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅）和企業收入（含中央下放企業收入）全部劃作地方財政收入；財政支出除中央各部門直接辦理的少部分經濟建設支出、中央級行政和文教支出、國防支出、援外和債務支出以外，其余的包括基本建設投資和增撥企業流動資金在內，全部劃作地方財政支出，不再區分正常支出和中央專案撥款。這種體制雖規定了對地方財政收入少而支出多的地區進行調劑的方針，但在財權下放的情況下，中央用以調劑的財力有限，難以滿足大躍進背景下地方對建設資金的需求，這就留下了一個建設資金的缺口，發行地方債券就成為了一個現實要求。1958年6月通過《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》就恰好適應了這一要求。《條例》規定：省、自治區、直轄市認為確有必要的時候，可以發行地方經濟建設公債，由該省、自治區、直轄市人民委員會統一辦理。同時還明確規定從1959年起，中央不再發行國債。

當時有的省份如黑龍江、福建、江西、安徽等省發行了地方公債，但處于“大躍進”的環境下，地方公債發行出現了一些弊端，如發行規模過大、期限過長、強行攤派和利用效率低等。有的地區和縣為了籌集資金進行建設，也發行了類似地方公債的債券，造成了混亂。

本文以安徽省地方經濟建設公債發行為例說明省一級地方經濟建設公債的發行情況。安徽省地方經濟建設債券的發行對象：1959年為國家機關、學校、工礦企業、社會團體的職工，人民解放軍官兵，人民公社農、林、漁業和手工業生產合作社社員、合作商店從業人員、工商業者、個體手工業者、個體農戶和城鎮居民；1959年后期，農村已經出現了困難的形勢，決定1960年起，對農民停止發行。

1959年-1961年，安徽總共計劃發行地方經濟建設公債12030萬元，實際完成7660萬元，占計劃的63.67%。3年的公債面值都是壹圓、貳圓、伍圓、拾圓、伍拾圓5種。公債本金均分5年作5次還清。自發行年度第二年起，每年10月21日抽簽還本一次。第一次還總額的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。年息都是一厘，自發行年度11月1日起計息，在償還本金時一次付給，不計復息。對提前交款的付給貼息。地方公債的發行和還本事宜指定中國人民銀行安徽省分行及其所屬機構辦理。宣傳動員和組織認購由各級人民委員會負責。同時以財政部門和人民銀行為主，建立推銷辦公室，辦理具體業務。不過，有的省份公債利率突破了《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》規定的上限。《條例》規定：年利率一般不宜超過2%，在必要的時候，也可發行無息公債。但各地為保證公債順利推銷，實際利率大多高于2%，如江西省1960年發行的公債利率就為年利率4%。

按照安徽省地方經濟建設公債發行辦法計算，共計應該還本付息7990萬元。在1959年計劃發行的6700萬元中，原計劃向農民發行4600萬元，因農業生產當時遭受嚴重破壞停止發行；對城鎮職工居民計劃發行2100萬元，實際完成2528萬元（超額）。1960年計劃發行2330萬元，實際完成3251萬元，超額完成39.52%。1961年計劃發行3000萬元，實際只完成1881萬元，僅達年計劃的62.7%。

“大躍進”、“浮夸風”使安徽財政工作受到嚴重挫折。1958年-1960年“大躍進”期間，在“高收入、多支出、多建設”的不切實際的思想指導下，財政收入和財政支出都大幅度猛增。在“以鋼為綱”、“大辦鋼鐵”運動中，經濟建設費用增長9.1倍。3年工業貸款達8.3億元，比1957年增長13.4倍；基本建設投資不斷增加，3年投資28.9億元，平均每年投資9.63億元，比1957年增長1.93倍。投資的大量增加導致國民經濟出現比例失調。三年自然災害，安徽是重災區。全省經濟困難，財政收入急劇下降。1960年財政收入11.59億元，支出17.42億元；1961年財政收入降至6.66億元，支出降到8.42億元；1962年全省農業大面積減產，地方財政收支情況更加惡化，地方財政收入只有4.74億元，而支出則降到了3.86億元。

為了應對嚴重的經濟困難，國家對國民經濟進行調整。調整的一項重要措施，就是上收經濟管理權限。1960年底財政部黨組《關于改進財政體制，加強財政管理的報告》指出，“國家財政預算，從中央到地方實行上下一本賬，堅持‘全國一盤棋’。各級財政預算的安排，必須根據既積極又落實的收入，合理安排支出，堅持收支平衡，略有結余，一律不準打赤字預算。基本建設投資和各項事業費用，必須按照國家規定的計劃和核定的預算進行撥款。凡是未經國家計劃部門批準、未納入國家計劃的，不得增加基本建設投資。”此件1961年初經中共中央批轉。1961年1月20日《中共中央關于調整管理體制的若干暫行規定》要求：“經濟管理的大權應該集中到中央、中央局和省（市、自治區）委三級。最近兩三年內，應該更多的集中到中央和中央局。地區計劃應當在中央的統一領導下，以大區為單位，由中央局進行統一安排。”《通知》和《規定》下發后，各地的地方債券發行基本停止。

自此相當長的一段時間內，國家停止了各種經濟建設債券的發行工作。客觀上，這一時期國家通過財政和信貸控制了社會的絕大部分財力；同時又實行低價統購農副產品和低工資制的政策，農民和城市工人的收入都非常低。這使得通過發行國債籌集建設資金的做法既無必要也無可能。毛澤東在1964年的一次談話時也指出：“以后內債、外債都不借，完全靠自力更生。資金從農業和輕工業方面來，從重工業方面也來一些。”

三、2009年國內經濟建設公債的發行

改革開放后，中央財政對地方和企業實行了放權讓利的改革，這使得中央財政壓力加大，中央財政出現較大的赤字。為了彌補赤字，籌集一定數量的資金充實財政，我國政府從1981年開始恢復發行公債。從1981年舉借121.74億元公債開始，我國的公債發行量基本上保持了一個上升的態勢。改革開放后，由于中央對地方放權讓利，在財政體制方面對地方實行各種類型的包干制，這使得中央財政較為緊張，而地方財力相對寬裕，所以這一時期的債券基本上是國債，發行地方債券沒有成為一個突出的問題。

1994年的分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉變的重要一步。分稅制改革規定：根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。實行分稅制后，所有稅收政策的制定權和舉債權都集中在中央，地方無權開設新的稅種，更無權舉債。分稅制改革的指導思想是提高“兩個比重”，增強中央財政的調控能力。從總體上看，目前省以下各級財政所掌握的地方稅大多數是比較零星、穩定性較差的小稅種，這類稅收同經濟增長之間的相關性較弱，收入彈性較低，增收的潛力小，導致地方財政收入缺乏主要穩定的來源。

實行分稅制財政體制改革以后，地方政府的財力主要受制于以下三個因素：一是與本地經濟發展水平相聯系的財政收入規模；二是中央和地方分享財政收入的比例，由于分享比例經過一對一談判已預先確定，且一定五年不變，所以地方政府可支配財政預算規模比較穩定；三是中央政府的轉移支付規模和力度。分稅制條件下，在某個特定的財政年度內，經常會出現一個地區的財權同當年的事權不匹配的情況。在分級預算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題。同時，我國在諸如《中華人民共和國預算法》、《國務院關于堅決制止亂集資和加強債務發行管理的通知》以及《國務院關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》等若干法律和法規中都明確規定，地方政府不得舉借債務。如《中華人民共和國預算法》第二十八條明確規定：地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。這使得許多地方財力匱乏，面對日益增多的事權無能為力。

1998年以來，為了應對通貨緊縮，我國政府開始采取積極的財政政策，通過發行國債籌集財政資金，增加政府公共開支，以刺激經濟增長，從1998年-2001年的4年時間里，共發行5100億元用于基本建設的國債。由于不允許地方政府發行公債，地方政府就采取各種變通的辦法籌集資金。準地方公債就是其中之一。準地方公債是指由那些和本地政府有密切關系的企業發行，所募資金用于城市或地方基礎設施建設等用途的債券。它是在我國禁止發行地方公債制度框架下的一種過渡性金融產品，是中國特有的債券融資方式。這種融資方式在一些省市已經得到了運用。例如，1999年2月，上海市城市建設投資開發總公司發行5億元浦東建設債券，籌集資金用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4月，濟南市自來水公司發行1.5億元供水建設債券，為城市供水調蓄水庫工程投資；1999年7月，長沙市環線建設開發有限公司發行1.8億元債券，籌資目的是長沙市二環線工程建設；1999年11月上海久事公司和上海市城市建設投資開發總公司分別發行了6億元和8億元企業債券，籌集資金全都用于上海市市政基礎設施建設。從資金用途上看，這些債券與一般的企業債券有明顯的不同，實質上是地方公債。不過，這類債券的發行方是同地方政府有緊密聯系的企業，背后有地方政府的隱形擔保，另外它是以企業債券的形式審批并發行的，所以在形式上是合法的，從而規避了《預算法》的制約。

1998年-2004年實施積極財政政策時，中央政府還通過代地方政府舉債并轉貸地方用于國家確定項目的建設。由于國債轉貸地方是中央發債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉貸資金既不在中央預算反映，也不在地方預算反映，只在往來科目列示，不利于監督。同時，由于舉借債務與資金使用主體脫節，責權不清，增加了中央財政負擔和風險。

但是，分稅制下地方財力不足卻是一個不爭的事實。據計算，1979年-1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數比是0.77∶1.06，1994年-2002年這一比例就變成了1.51∶0.61。2005年-2007年，中央財政收入與支出的比重都在2以上，而地方財政收入與支出的比重則在65%以下，缺口達35%以上。地方財政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉移支付來解決。但這兩方面都面臨著很大的困難，地方政府自行解決勢必要加大地方企業和群眾的負擔，在一定條件下可能導致社會的不穩定；中央政府的轉移支付規模不可能很大，且又有很大的不確定性。所以在特殊情況下，允許地方發行債券以籌集資金已經成為一個趨勢。

2009年，面對著嚴重的國際金融危機，中國政府實行了積極的財政政策，其中一個重要的方面就是加大政府投資，政府制定了投資4萬億的經濟刺激計劃。在4萬億元的投資計劃中，兩年內列入中央財政預算的只有1.18萬億元，其余則為地方財政和社會資本配套。根據國家發改委有關部門測算，2009年地方政府需為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。由于預算法不允許地方財政出現赤字，地方政府發債被提了出來。

2009年春節前《國務院關于發行2009年地方政府債券有關問題的通知》就已下發地方財政廳和發改委。按《通知》相關規定，地方債不僅要由財政部代發，也要由財政部代為辦理償還手續。地方發債后募集的資金“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。保障性住房建設，農村“水電路氣房”建設，重大基礎設施建設，衛生、教育重點項目，環境保護工程，結構調整等六大方面，構成了地方債券配套項目的主體，此外還有少部分地方項目。這次地方政府債券統一由財政部代理，按照記賬式國債發行方式，面向記賬式國債承銷團甲類成員招標發行。地方政府債券發行后可按規定在全國銀行間債券市場和證券交易所市場上市流通。地方政府承擔還本付息責任，及時向財政部上交本息、發行費等資金。未按時上交的，財政部與地方財政年度結算時如數扣繳。

此次地方債的分配主要向中西部地區傾斜，這是因為目前政府推出的4萬億元投資中，需要地方政府拿出一定的配套資金，比例約在1∶2左右，這就對地方政府的財力提出了要求。相對來講，中西部省份面臨較大的資金缺口。在2000億元的地方政府債券發行額度中，中西部地區占了很大比重。如四川獲得180億元的最高份額，而中部地區共計分得443億元，包括河南88億、山西53億、湖北81億、湖南82億、安徽77億、江西62億，占比達22.15%。至2009年9月4日財政部代理招標發行了河北、上海、浙江、陜西等四個省份的第二期債券110億元，發行利率為2.24%。至此，財政部代理30個省份（不含西藏）和5個計劃單列市發行2000億元地方政府債券的任務全部順利完成。

國務院總理溫家寶稱，2009年擬安排中央財政赤字7500億元，比上年增加5700億元，同時國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。全國財政赤字合計9500億元，占國內生產總值比重在3%以下，處于財政風險可控之內。

三次地方債券的發行，都是特定歷史時期地方政府為彌補資金短缺而進行的融資行為，發行工作都得到了來自中央政府的支持。它和國家當時實行的財政體制緊密相連，在一定程度上也可以看做是對當時財政體制缺陷的一種補充和修正。中國是一個區域發展不平衡的多民族大國，又面臨在復雜的國內外環境下實現工業化和現代化的繁重任務，資金短缺將是中國發展的一個長期瓶頸。通過發行地方公債籌集經濟建設資金是非常必要的。問題是如何準確界定中央和地方的事權和財權范圍，建立有效運行的財政體制。通過修改現行法律和立法，使地方獲得獨立的發債權，同時，又能建立起一套制約地方財政風險發生的機制，仍然是一個長時期的任務。