我國(guó)地方政府財(cái)政收入來(lái)源及其規(guī)模

劉志廣

（上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，上海 200233）

一、中國(guó)地方政府財(cái)政收入構(gòu)成

1950年以來(lái)，中國(guó)國(guó)家財(cái)政制度經(jīng)歷了三個(gè)不同的歷史階段：1950年至1979年為統(tǒng)收統(tǒng)支階段，1980年到1993年為分灶吃飯與財(cái)政包干階段，1994年至今為分稅制階段。在統(tǒng)收統(tǒng)支的30年間共產(chǎn)生了7種財(cái)政管理模式，在分灶吃飯與財(cái)政包干的14年間共產(chǎn)生了3種財(cái)政管理模式（如表1所示），在不同的財(cái)政管理模式下，地方政府財(cái)政收入的構(gòu)成都存在明顯差異。1994年分稅制改革后，中國(guó)中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系趨于穩(wěn)定，但一些主要稅種的分享比例也經(jīng)歷了調(diào)整。比較大的有1997年對(duì)證券交易印花稅和金融保障營(yíng)業(yè)稅分享比例的調(diào)整、2002年對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分享比例的調(diào)整、2004年對(duì)出口退稅負(fù)擔(dān)比例的調(diào)整以及2008年對(duì)跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配辦法的調(diào)整等。

1994年分稅制改革確定了中國(guó)地方政府現(xiàn)有稅收收入構(gòu)成，主要包括中央與地方共享收入以及地方固定收入（如表2所示），但這不是中國(guó)地方政府財(cái)政收入的全部，甚至對(duì)很多地方政府而言還不是地方財(cái)政收入的首要構(gòu)成。綜合財(cái)政部地方財(cái)政收入決算表、財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》和地方政府財(cái)政收入實(shí)際，中國(guó)地方財(cái)政收入構(gòu)成可以按照財(cái)政收入來(lái)源和財(cái)政收入管理方式進(jìn)行分類。按照財(cái)政收入來(lái)源（分類A）可以將地方政府財(cái)政收入分為稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入、地方債務(wù)收入和其他收入；而根據(jù)財(cái)政收入的管理方式（分類B）可分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、債務(wù)收入和制度外收入（如表3所示）。本文主要按照財(cái)政收入來(lái)源對(duì)地方政府財(cái)政收入進(jìn)行研究。

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二、中國(guó)地方政府財(cái)政收入規(guī)模

（一）中央政府與地方政府的財(cái)政收入規(guī)模

按國(guó)家財(cái)政部的財(cái)政收入決算統(tǒng)計(jì)口徑，地方財(cái)政收入主要由稅收收入（包括國(guó)內(nèi)增值稅等14種稅收收入和其他稅收收入）、非稅收入（包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入和其他收入）、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付組成。以2008年為例，全國(guó)財(cái)政總收入61330.35億元，占全國(guó)GDP的21.4%，其中，中央本級(jí)收入32680.56億元，占全國(guó)財(cái)政收入的53.3%；地方本級(jí)收入28649.79億元，占全國(guó)財(cái)政收入的46.7%。但2008年中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付達(dá)到22990.76億元，地方上解中央收入為946.37億元，從而使中央財(cái)政可支配收入調(diào)整為10636.17億元，占2008年全國(guó)財(cái)政收入的比重為17.34%；地方財(cái)政可支配收入達(dá)到50694.18億元，占2008年全國(guó)財(cái)政收入的比重達(dá)到82.66%，上升了35.96%。從財(cái)政支出來(lái)看，全國(guó)財(cái)政總支出62592.66億元，其中：中央本級(jí)支出13344.17億元，占全國(guó)財(cái)政支出的21.3%，出現(xiàn)了2708億的財(cái)政赤字，后調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1100億元，實(shí)際財(cái)政赤字為1608億元；地方本級(jí)支出49248.49億元，占全國(guó)財(cái)政支出的78.7%，出現(xiàn)了1445.69億元財(cái)政盈余。圖1表示中央與地方財(cái)政收入調(diào)整與平衡過程。

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（二）中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政平衡的效果

按照分稅制改革和財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的要求，每一級(jí)地方政府應(yīng)有較為固定的財(cái)政收入來(lái)滿足本級(jí)政府履行各項(xiàng)職能的支出需要。從上述數(shù)據(jù)可以看出，中央政府和地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出是嚴(yán)重不對(duì)等的，中央財(cái)政與地方財(cái)政的平衡主要通過地方上解收入、中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。2008年，地方上解中央財(cái)政收入946.37億元，中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付凈額22990.76億元，相當(dāng)于中央財(cái)政收入的68.4%和地方本級(jí)支出的46.7%。圖2顯示了1994年至2009年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，圖3顯示了2007年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的均衡效果。從圖2可以看出，自1994年分稅制改革以來(lái)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中2008年在2007年基礎(chǔ)上增加了33.4%，2009年預(yù)算數(shù)比2008年增加28.4%。2007年，中國(guó)地方本級(jí)支出的36.7%來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其中中西部地區(qū)本級(jí)支出的54.1%來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；而從圖3可以看出，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付對(duì)中部地區(qū)特別是西部地區(qū)的財(cái)政支出產(chǎn)生了較好的均衡效果。吳亞偉和毛加強(qiáng)（2009）對(duì)陜西省的研究表明，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡西部地區(qū)特別是西部貧困地區(qū)可支配財(cái)力起到了非常關(guān)鍵的作用（如表4所示）。

（三）中國(guó)地方政府的非稅收入規(guī)模

從財(cái)政決算表可以看出，非稅收入是中國(guó)地方政府財(cái)政收入的重要組成部分。非稅收入是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織，依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，履行管理職能、行使國(guó)有資產(chǎn)或者國(guó)有資源所有權(quán)、提供特定服務(wù)或者以政府名義征收或收取的稅收以外的財(cái)政性資金。按照國(guó)家財(cái)政部的決算數(shù)據(jù)，近年來(lái)中國(guó)地方政府非稅收入占一般預(yù)算收入的比重一直維持在20%以下（如表5所示）。

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表5顯示的非稅收入數(shù)據(jù)顯然未能涵蓋所有的甚至是大部分的中國(guó)地方政府非稅收入，其占一般預(yù)算收入比重是被嚴(yán)重低估的。以中國(guó)中部省份湖南省為例，財(cái)政部關(guān)于非稅收入的決算數(shù)據(jù)明顯低于湖南省財(cái)政廳公布的相關(guān)數(shù)據(jù)（如表6所示）。從表6可以看出，進(jìn)入財(cái)政部決算中的湖南省非稅收入只相當(dāng)于湖南省財(cái)政廳公布數(shù)據(jù)的1/3。2005年-2008年湖南省財(cái)政廳公布的非稅收入相當(dāng)于同期地方稅收收入的1.5倍。2009年上半年，湖南省完成非稅收入317.21億元，相當(dāng)于同期地方稅收的1.13倍。事實(shí)上，湖南省財(cái)政廳公布的非稅收入數(shù)據(jù)也不包括所有的非稅收入①湖南省是全國(guó)率先對(duì)非稅收入進(jìn)行規(guī)范化管理的省份，分省、市、縣成立了非稅收入征收管理局，對(duì)非稅收入進(jìn)行集中和透明化管理，這使我們能夠獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，但詳細(xì)數(shù)據(jù)仍是不清楚的，而且其所公布的數(shù)據(jù)只能是已經(jīng)納入財(cái)政歸口管理的數(shù)據(jù)，不包括未被納入財(cái)政歸口管理的非稅收入，對(duì)于后者目前尚無(wú)相關(guān)數(shù)據(jù)。，如近年來(lái)占地方財(cái)政收入很大比重的土地出讓金。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到7600億元，2007年猛增到13000億元，2008年雖受金融危機(jī)影響，仍維持在9600億元水平。

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（四）中國(guó)地方政府債務(wù)收入規(guī)模

地方政府通過發(fā)行債券來(lái)籌集財(cái)政收入是世界上很多國(guó)家的通行做法，但《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，中國(guó)“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”實(shí)際情況卻是中國(guó)各級(jí)地方政府通過各種變相的方式舉債，地方政府債務(wù)目前已經(jīng)達(dá)到了驚人的規(guī)模。

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債高達(dá)400萬(wàn)元。而根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的估算，目前我國(guó)地方債務(wù)總余額在40000億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過30000億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財(cái)政收入的62.7%，地方財(cái)政收入的136.4%。2009年在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下，中央政府代發(fā)了2000億地方政府債券，而各級(jí)地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大上項(xiàng)目更是將導(dǎo)致地方債務(wù)激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除中央政府40000億投資計(jì)劃外，各地的投資計(jì)劃達(dá)400000億，在地方政府進(jìn)行的大規(guī)模投資中，約2/3的投資資金是通過地方政府負(fù)債的形式獲得的。通行的做法是將優(yōu)質(zhì)土地通過國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)的投資公司注資，然后通過土地抵押這一“金融杠桿”獲得巨額的銀行融資。以重慶市為例，2009年重慶確定了100項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資達(dá)3562億元，其融資任務(wù)主要由政府組建的八大投資公司完成。2008年，重慶市八大投資公司的貸款余額為6200億元，2009年5月增加到7800億元，全年可望達(dá)到8500億元（邢少文，2009）。以小財(cái)政翹動(dòng)大城建的現(xiàn)象在東部和西部普遍存在，一些地方的債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了風(fēng)險(xiǎn)控制警戒范圍①如寧夏石嘴山市2008年可支配財(cái)政收入19.98億元，但2009年確定的110個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃總投資達(dá)466億元；內(nèi)蒙古新安盟2008年可支配財(cái)政收入10億元，2009年計(jì)劃固定資產(chǎn)投入126億；陜西省榆林市2008年可支配財(cái)政收入70億元，計(jì)劃從2009年起4年內(nèi)，投資660億元推進(jìn)以公路、鐵路為主的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。。

三、關(guān)于中國(guó)地方政府財(cái)政收入改革的思考

在考慮中國(guó)政府非稅收入和制度外收入，特別是地方政府非稅收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，中國(guó)學(xué)者對(duì)2007年中國(guó)政府的財(cái)政收入規(guī)模進(jìn)行了估算，通過不同方法的估算結(jié)果皆超出了10萬(wàn)億元，占當(dāng)年全國(guó)GDP的比重也超過了40%，這還不考慮政府的債務(wù)收入。從本文提供的各種數(shù)據(jù)也可以看出，如果只看稅收收入，中國(guó)的宏觀稅負(fù)在國(guó)際上是較低的，但如果考慮政府的其他收入形式，中國(guó)的宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)非常重。導(dǎo)致這一結(jié)果主要有兩方面的原因：一是在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的增長(zhǎng)模式下，政府特別是地方政府承擔(dān)了太多投資職能，在相關(guān)激勵(lì)制度下，各級(jí)地方政府和政府官員都在為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)賽；二是中國(guó)從中央到地方都沒有建立起對(duì)政府財(cái)政權(quán)力形成有效制約的公共財(cái)政制度。

地方政府強(qiáng)大的財(cái)政籌資能力和籌資意愿進(jìn)一步鞏固了政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，保證了中國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但是地方政府財(cái)政收入除了稅收收入外大量游離于預(yù)算之外，這使地方政府及其官員的自由裁量權(quán)不斷膨脹，權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗和社會(huì)特權(quán)化現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，最終使人們不能不擔(dān)心經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)家性質(zhì)的異化等問題。近年來(lái)，中國(guó)政府非常重視地方財(cái)政改革，主要包括部門預(yù)算改革、非稅收入管理改革、地方債務(wù)管理改革、清理整治“小金庫(kù)”和“省直管縣”財(cái)政制度改革等，改革的目標(biāo)主要集中于規(guī)范地方政府財(cái)政收入管理和平衡地方政府收支，取得了積極的成效。今后改革的方向需要進(jìn)一步聚焦到公共財(cái)政制度建設(shè)上來(lái)，在促進(jìn)地方政府職能合理化的基礎(chǔ)上使地方政府的財(cái)政收入來(lái)源及其管理更加符合建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家和保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的要求。地方政府職能的合理化決定了地方財(cái)政收入的規(guī)模和財(cái)政資金的使用效率，而財(cái)政收入的來(lái)源及其管理則決定了國(guó)家性質(zhì)和命運(yùn)②根據(jù)熊彼特（1996，第307-309頁(yè)）的介紹，法國(guó)的軍事工程師沃邦在1707年出版的《什一稅計(jì)劃》就深刻地認(rèn)識(shí)到，財(cái)政措施會(huì)影響經(jīng)濟(jì)有機(jī)體的每一個(gè)細(xì)胞，認(rèn)識(shí)到如何籌措一定數(shù)量的資金關(guān)系很大，會(huì)帶來(lái)截然不同的結(jié)果，要么使經(jīng)濟(jì)陷于癱瘓，要么使經(jīng)濟(jì)繁榮興旺。韋伯（1997）認(rèn)識(shí)到國(guó)家的財(cái)政收入方式對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)構(gòu)具有重要的影響，并特別關(guān)注到某些特定的財(cái)政收入方式對(duì)現(xiàn)代理性資本主義興起究竟是起促進(jìn)作用還是阻礙作用。現(xiàn)在這一研究思路也成為很多研究者的共識(shí)，如Friedman（1977）從國(guó)家收入類型角度研究了國(guó)家的規(guī)模和形式，認(rèn)為與貿(mào)易是主要的財(cái)政收入來(lái)源對(duì)應(yīng)的國(guó)家是大國(guó)，與租金是主要財(cái)政收入來(lái)源對(duì)應(yīng)的國(guó)家是小國(guó)，而與勞動(dòng)是主要財(cái)政收入來(lái)源對(duì)應(yīng)的國(guó)家是具有共同文化背景的封閉型國(guó)家；Burke（轉(zhuǎn)引自 Levi，1988:122）提出，“國(guó)家的收入就是國(guó)家”；Hobson（1997:7）強(qiáng)調(diào)，“正如利潤(rùn)和資本積聚是資本主義的神經(jīng)中樞一樣，稅收收入和財(cái)政積聚構(gòu)成了國(guó)家”；而我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者葛克昌（1995，第140頁(yè)）也指出：“按財(cái)源為國(guó)家之物質(zhì)基礎(chǔ)，猶資本之于公司，財(cái)源之取得方式足以影響國(guó)家之性格，尤其是基本法律秩序”。，“不同的國(guó)家收入來(lái)源對(duì)于解釋國(guó)家形式之間以及它們?nèi)绾闻c其國(guó)民交往之間存在的差異顯得十分關(guān)鍵”（Moore，2004），“財(cái)政史使人們能夠洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式”（Schumpeter，[1918]1954），而政府著眼短期財(cái)政需要所采取的做法會(huì)產(chǎn)生具有破壞性的長(zhǎng)期后果（諾思，1994）。

〔1〕葛克昌.國(guó)家學(xué)與國(guó)家法——社會(huì)國(guó)、租稅國(guó)與法治國(guó)理念[M].臺(tái)灣：月旦出版社股份有限公司，1995.

〔2〕[美]諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].中譯本，陳郁，羅華平等譯.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994.

〔3〕[德]韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].中譯本，林榮遠(yuǎn)譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

〔4〕邢少文.重慶：在擴(kuò)張與平衡間搖擺[J].南風(fēng)窗，2009.

〔5〕[美]熊彼特.經(jīng)濟(jì)分析史（一卷）[M].中譯本，朱泱等譯.北京：商務(wù)印書館，1996.

〔6〕Friedman，D.（1977）.A Theory of the Size and Shape of Nations[J].Journal of Political Economy（February）.

〔7〕Hobson，J.M.（1997）.The Wealth of Sates：A Comparative Sociology of International Economic and Political Change[M].Cambridge University Press.

〔8〕Levi，M.（1988）.Of Rule and Revenue[M].Berkely，Los Angeles and London：University of California Press.

〔9〕Mick Moore.（2004）.Revenues，State Formation，and the Quality of Governance in Developing Countries[J].International Political Science Review，Vol 25，No.3，297-319.

〔10〕Schumpeter.Joseph.Alois，（[1918]，1954）.The Crisis of the Tax State[J].International Economic Paper，No.4.