構建礦產資源勘查投入良性循環機制探討——以遼寧為例

周國平

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

建立礦產資源勘查投入良性循環機制是《國務院關于加強地質工作的決定》（國發〔2006〕4號）、《遼寧省人民政府關于加強地質工作的實施意見》（遼政發〔2006〕38號）為加強地質工作提出的具體要求，有關部門進行了積極有益的探索，但進展比較緩慢。本文對遼寧省礦產資源勘查投入資金來源、政府投入形成礦權的處置、礦產資源開發的收益管理、國家及其他省地質勘查基金的運作情況進行了認真分析，并對地質勘查項目進展情況進行了調研，形成了初步的工作思路和建議。

一、礦產資源勘查投入政策及有關情況

近年來，遼寧省在礦產資源勘查方面制定了一系列投入政策，主要包括財政性資金投入政策、社會資金投入政策、體制機制政策等。

1.財政性資金投入政策。包括專項資金投入政策和地質勘查基金投入政策。專項資金是指省財政運用礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款省分成部分（以下稱資補費），以一般項目預算支出的形式安排用于全省重點礦種、重點成礦帶地質勘查的專項資金。地質勘查基金的來源主要也是省分成的礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款和少量財力。由于國家和省對基金項目成果的處置和利益分成仍處于探討階段，沒有明確規定，目前遼寧地質勘查基金實際按資補費進行管理。自2001年以來，全省安排的地質勘查項目已取得了重大找礦成果，新增一批鐵礦石、煤炭、煤層氣、銅、鋅、鉬、錳、硼、石膏、膨潤土、石灰石等資源儲量和多處礦產地，為實現全省經濟社會發展和遼寧老工業基地振興提供了可靠的資源保障。

2.社會資金投入政策。1996年，修訂后的《礦產資源法》頒布后，國家和省里相繼出臺了一系列配套法律、法規，規定探礦權、采礦權實行有償取得和有償使用的制度。遼寧新設立的探礦權和采礦權，除國家和省規定條件允許以行政審批方式或以協議方式出讓外，全省商業性地質勘查項目和省、市級登記管理機關審批的采礦權項目，一律由省礦業權交易中心組織以招標、拍賣、掛牌方式出讓，以拍賣為主。這些政策法規確立了企業在商業性礦產資源勘查中的主體地位，依法獲得探礦權的企業，按照市場原則和找礦規律投入資金，開展礦產資源勘查。

3.體制機制政策。主要包括“完善商業性礦產資源勘查機制”、“鼓勵國有地勘單位與社會資本合資、合作，組建礦業公司或地質技術服務公司”、“鼓勵發展多種所有制商業性礦產資源勘查公司和機制靈活的找礦企業”、“建立礦產資源勘查投入的良性循環機制”等。由于地質勘查體制機制創新具有長期性、系統性和復雜性，盡管國家和省對新形勢下地質工作指明了方向，在勘查投入以及體制機制創新方面提出了十分具體的要求，有關部門和單位也進行了積極有益的嘗試，但取得的成果和進展與國家的要求、社會的期待和改革的目標相比仍有很大差距，包括地質勘查投入在內的體制機制創新仍處于探索階段。

二、礦產資源勘查投入機制的現存問題

從投入和產出的角度看，資補費和地質勘查基金的成本收益管理及風險承擔方式基本項目，具有內在的良性循環機制。資補費和地質勘查基金都是政府性投入，產出都是礦業權，收益都是礦業權和地質成果轉讓收入，并繼續用于礦產資源勘查投入，實現投入產出的循環。如沒有形成礦權，則投入按有關規定核銷（即風險）。通過科學設立礦權，合理分配收益，推進國有地勘單位體制機制創新，可以實現礦產資源勘查投入的良性循環。但由于礦產資源勘查、礦業權管理與地勘隊伍改革發展的協調機制沒有完全形成，制約了礦產資源勘查投入的良性循環以及國有地勘單位的改革和發展，主要表現在：

1.地質勘查基金并沒有真正建立起來。遼寧制定了地質勘查基金管理辦法，但設立或委托專門管理機構、確定基金規模、投資收益和成本收回機制、收益分配與國家兩權價款的政策銜接等基金管理的要件并沒有真正落實，以基金名義安排的項目實際上是參照資補費等進行一般項目管理。

2.勘查資金和項目管理辦法尚未完善，亟待整合。地質勘查項目分為資補費項目和基金項目。兩類項目盡管在名稱上做了區分，但資金來源、項目性質、管理方式、政策目標在實際管理中并沒有明確區分，現有的勘查資金和項目管理辦法缺乏系統性、針對性、可操作性，亟待整合和完善。

3.如何以礦業權管理為核心實現地質找礦、礦業權管理和地勘單位改革相協調有待破題。政府出資形成礦產地的探礦權，主要是以行政審批方式或協議出讓給國有地勘單位，少繳或免繳探礦權價款，而商業性地質勘查項目相對較少，通過商業性探礦權拍賣獲得的探礦權收入也少，這一政策在支持國有地勘單位發展的同時，客觀上也弱化了政府籌措勘查資金的能力。另外，國有地勘單位通過行政許可或協議獲得的探礦權是否可以轉讓或轉為采礦權、轉讓收益如何分配、分配后如何使用、轉為采礦權后地勘單位如何經營等在政策上都沒有明確規定，直接制約找礦成本收回和后續投入，影響國有地勘單位找礦積極性以及找礦產業鏈的延伸。

4.地質勘查市場不完善，商業性地質勘查資金進入少。遼寧是礦業大省，有著豐富的礦產資源和門類齊全的地勘隊伍，但由于地質勘查投入高，風險大，周期長，已有資料缺乏向社會公開的制約和激勵機制，使得地質勘查項目前期投入大，市場培育困難，市場建設和發展比較緩慢，加大了地質勘查投入的風險，制約了商業性地質勘查資金的進入。

三、建立礦產資源勘查投入良性循環機制的政策措施

目前，多數省份只是按照國家要求制定了本省的實施意見和地質勘查基金管理辦法（包括遼寧），必要的改革和配套措施沒跟上，少數省份略有進展，明確了地質單位參與礦業權收益的分成比例。結合遼寧實際，從繁榮礦業權市場，促進國有地勘單位改革與發展出發，對建立礦產資源勘查投入良性循環機制提出以下政策建議：

1.完善政策措施，支持國有地勘隊伍發展壯大。一是建立并完善礦業權出讓收益分配政策，調動國有地勘單位找礦積極性。對省資補費地質勘查項目，取得成果出讓或轉讓礦業權價款的溢價部分，省、市、縣和承擔項目的地勘單位應按比例分成。同時，逐步探索建立地勘單位通過知識、技術、管理等要素按貢獻參與勘查開采項目收益分配的新機制。二是支持國有地勘單位參與礦產資源開發。對企業化的國有地勘單位開采礦產資源的，礦業權按有關規定優先以協議方式出讓。鼓勵國有地勘單位以資金、知識、礦業權等要素與國有大中型企業和其他骨干企業合作開發，提高資源開發利用和資源開發的集約化水平，增強國有地勘單位的發展后勁，形成探采結合的良性發展格局。三是建精建強省級公益性地質調查隊伍。以目前承擔基礎性、公益性地質調查工作的地質調查院為基礎、面向社會招聘專業技術骨干，按照人員精干、結構合理、裝備精良、能承擔重大任務的要求，抓緊建精建強省級公益性地質調查隊伍。省級公益性地質調查隊伍專門承擔公益性、基礎性地質調查和戰略性礦產勘查工作，不承擔商業性地質勘查項目。項目經費中主要包含直接成本，人員經費由財政預算保障。

2.優化地質勘查項目運作方式，建立公益性地質調查和商業性地質勘查分體運行的機制。省級公益性地質調查隊伍承擔政府投資的基礎性、公益性、戰略性礦產勘查工作，獲得的勘查成果和地質資料向社會公開，提供社會性服務，以降低商業性地質勘查資金進入勘查領域的風險，引導社會資金進入礦產勘查領域。政府投資的基礎性、公益性地質調查項目，不設立探礦權，省級公益性地質調查隊伍進行調查和評估后，達到探礦權設立條件的，設立探礦權，并投放礦業權市場，拉動商業性礦產資源勘查，繁榮商業性礦產勘查市場。

對其他具有一定成礦遠景的區域，按照礦產資源勘查規劃和批準的探礦權設置方案，采用招標、拍賣、掛牌等市場方式公開出讓探礦權，鼓勵企業（含地勘單位）投資進行商業性勘查。其競得人為探礦權人，由競得人通過合同委托有資質的地勘單位作為項目承擔單位，勘查成果屬探礦權人所有，探礦權人享有進一步探礦和采礦優先權。

國有地勘單位已承擔的具有商業性地質勘查性質的資補費項目，由于勘查程度一般都達到普查以上接近詳查，地質信息地質資料比較豐富齊全，按照支持地勘單位發展壯大的政策應向地勘單位傾斜。達到采礦權設立條件的，設立采礦權，已實現企業化管理的地勘單位可優先獲得采礦權或按規定獲得采礦權出讓收益；對達不到采礦權設立條件，但有進一步勘查價值的，可由地勘單位或財政投資進一步勘查，或者按有關規定出讓探礦權，地勘單位可優先獲得探礦權或按規定獲得探礦權出讓收益。

3.統一認識地質勘查基金的作用，精心設計運行機制。商業性礦產勘查市場發育尚不完善，主要原因是地質勘查投入高，風險大，勘查程度低、風險大的領域投入遠遠不足。因此，通過建立地質勘查基金開展重要礦種、重點成礦區帶的礦產勘查，建立起公益性地質調查和商業性礦產資源勘查聯結的橋梁，由政府承擔前期投資風險，可以引導和拉動社會資金進入礦產資源勘探領域，有助于礦產資源勘查投入良性循環機制的建立。地質勘查基金管理靈活，為將來的體制機制創新預留了政策空間。在地質勘查基金設立的初期，應設立事業法人（或委托現有事業單位）進行管理。地質勘查基金實質上是風險投資，由于找礦周期較長（一般為3-5年），地質勘查基金盈虧平衡至少需要1-2個周期才能實現，這一時期是政府扶持重要礦產資源前期勘查的起步階段，風險主要由政府承擔，產生效益（出讓礦權分成）用于補充地質勘查基金。這種以政府出資為主，以事業法人進行管理的方式，可以使基金在較長的時間內保持相對穩定的狀態。隨著成本收回和投資收益的實現，地質勘查基金可與社會資金合作，成立企業法人開展礦產資源的勘查、開采和利用，行使政府出資人職責，與其他市場主體共擔風險，自主經營，自負盈虧，實現國有資產保值增值。

四、當前應推動實施的具體措施

建立礦產資源勘查投入的良性循環機制是一項十分復雜的工作，涉及到機構重組、資源整合、基金設立、礦業權管理、市場培育等諸多方面，需要政府引導，部門協調，單位配合，統籌規劃，整體推進。從緊迫性和可能性角度，當前應著重做好以下工作：

1.盡快明確已實施的資補費項目礦業權處置方案。自2001年以來，全省累計安排資補費項目300多個，累計投入資金12億元（主要是2006年-2009年投入），部分項目已取得地質成果。根據《遼寧省礦產資源勘查登記管理暫行規定》（遼國土資發〔2007〕236號）、《遼寧省礦產資源開采登記管理暫行規定》（遼國土資發〔2007〕239號）的有關規定，達到設立采礦權標準的，設立采礦權，沒有達到設立采礦權標準但有進一步勘探價值的，設立探礦權，沒有進一步勘探價值的，按規定核銷投入。對已設立的礦業權，要盡快明確哪些應以行政審批或協議方式出讓，其他礦業權應盡快投放礦業權市場，為繁榮遼寧礦業權市場和經濟發展服務。

2.盡快明確國有地勘單位參與資補費項目礦權處置收益分配的比例。資補費項目礦業權處置收益就是兩權價款。地勘單位如何參與兩權價款的分配沒有具體規定，但地勘單位參與礦業權轉讓收入分成已形成共識，由于都是政府投資的項目，資補費項目收益分配政策可以比照基金項目管理。《中央地質勘查基金管理辦法》規定“由地勘基金全額投資的項目，其礦業權出讓收入中扣除留給勘查單位一定比例的收益后，由中央和地方按比例分成”。可以考慮按相對較高的比例（30%-40%）留給地勘單位，主要理由是：一是在找礦實踐中，能否找到礦，除取決于該區塊是否有礦外，往往不在于資本、設備投入的數量，而在于知識投入的數量和質量，這種知識包括勘查者的綜合素質、地質找礦經驗、技術方法的選擇和對地質體的認識。二是在《物權法》的制定過程中，圍繞探礦權是物權還是知識產權的爭論進行了很長時間，從現在《物權法》的定位看，探礦權是物權，但不能因此否定探礦權中含有較多的知識成分。三是國家和省先后出臺了一系列支持地勘單位改革和發展的文件，按30%-40%的比例分配是落實國家和省政策的具體措施。

3.支持國有地勘單位實行探采結合，延伸產業鏈。支持國有地勘單位發展要避免地勘單位獲得礦業權后為實現短期目標通過市場交易變現，無論是以行政許可方式獲得礦業權還是參與礦業權處置收益的分配政策，都應以支持國有地勘單位改革發展和延伸產業鏈為目標。根據國家一系列文件精神和近些年地勘隊伍改革的實踐和經驗，實行事業單位企業化經營是符合地勘單位改革發展的成功模式，遼寧地勘單位按照事轉企的模式進行了大量的嘗試，包括從事工勘、環境治理等，但收效甚微，難以實現地勘單位的整體轉型。實踐證明，地勘單位企業化經營不能離開“礦”，要充分發揮地勘單位的長項，以“礦”為本，做強地質勘查，走向礦業開發。

4.明確省分成收益中用于地質勘查的比例。明確省分成收益中用于地質勘查的比例是形成穩定的地質勘查資金籌措渠道，保障地質勘查項目的可持續投入的重要措施。《關于印發遼寧省探礦權采礦權使用費和價款征收使用管理暫行辦法的通知》（遼財非〔2006〕445號）規定，探礦權采礦權使用費及價款主要用于“礦山環境治理、礦產資源勘查、礦產資源保護、地質遺跡保護”。參照近幾年探礦權采礦權使用費及價款中用于勘查項目的比例，省分成的礦權處置收益中建議按70%用于地質勘查投入。

5.允許地勘單位將結余資金重新用于安排勘查項目。由于地質成礦條件復雜、不可預知因素較多，勘查項目工程量除取決于礦藏覆存條件和地質工作程度外，一定程度上還取決于項目承擔單位的責任意識和主觀判斷。為提高礦產資源勘查資金使用效率，避免多余的、不必要的工程量，應允許地勘單位將結余資金重新用于安排勘查項目。

結余資金包括：因不可抗拒力或地質條件變化而終止形成的項目結余資金以及項目竣工決算后形成的結余資金。同時，地勘單位勘查項目結余資金不予收回，履行必要程序后作為政府投入繼續由地勘單位安排地質勘查項目。

6.啟動地質勘查基金運行機制。設立地質勘查基金是聯系公益性地質勘查和商業性地質勘查的橋梁，是繁榮遼寧礦業權市場、推動地勘單位改革發展、建立礦產資源勘查投入良性循環機制的中心環節。但啟動地質勘查基金難度較大。政策方面，需要省政府批準設立管理機構以及投入必要的資金補充地質勘查基金，這方面省政府已有明確意見，但沒有落實；管理方面，由于國家有關政策還不明朗，地質勘查基金既要符合有關規定，又要體現政府意志和宏觀政策，同時還要尊重市場規律、找礦規律，如何管理需要在實踐中探索和完善。