德國大學治理的特點及啟示*

● 李 強

德國大學治理的特點及啟示*

● 李 強

20世紀90年代以來，歐美國家在高等教育領域掀起了一場治理變革的浪潮，從控制走向協調，以治理代替管理已成為世界高等教育改革的必然趨勢。德國大學治理有其教育傳統、政治、經濟、文化等方面的基礎，德國大學治理的經驗可以為中國大學治理改革提供珍貴的啟示。

德國大學；大學治理；大學自治；學術治理

一、德國大學的自治傳統

德國大學①產生于十四世紀中葉以后。德國大學享有獨立自主權，是經政府許可的學者們的組織。這里所指的自主權主要是大學章程和大學自行規定給予大學的權力。[1]事實上，德國大學的自治權是有限的。在基督教一統歐洲的時代，無孔不入的教會極力從經濟、思想和組織上控制大學，企圖使大學為宗教服務。大學作為宗教統治的工具而存在，為后來德國大學爭取自治權的斗爭埋下了導火線。

十四世紀至十六世紀席卷歐洲的文藝復興和宗教改革運動使德國大學深受打擊。由教會控制的大學首當其沖，成為被改造的重點之一。隨后的宗教改革和地方權力的擴張，使德國大學成為以培養神學家和法學家為目的的地方機構，這也為德國大學行政管理的“地方分權制”奠定了基礎。

十八世紀的德國大學進行了兩次改革運動。德國十八世紀第一次大學改革運動始于1694年，結束于十八世紀中葉。其具體標志是哈勒、哥廷根和埃朗根三所由邦政府資助和控制的新型大學的建立和發展。這次改革取得了巨大成功，哈勒大學成為學術自由的第一個發祥地，也成為進行創造性科學研究的最早基地；教授不再受以教會教條為主的教育原則的束縛，教授的權威地位得到了確認。十八世紀末，德國大學進行了第二次改革運動。這次改革運動的主要發起和實踐者是政府人員，他們主張提高和加強政府在大學管理中的地位與作用，由政府委任教授，并向大學提供財力上的支持。[2]

德國大學雖然有著自治的傳統，但在與宗教和政府勢力較量的過程中，十四至十六世紀的德國大學可謂在困苦中掙扎，許多大學沒有避免消亡的命運。德國大學自治傳統的回歸是在十九世紀。1809年洪堡出任普魯士內務部教育廳廳長，在其十八個月的任期中所實施的教育改革決定了德國未來幾代教育的發展方向。[3]

二、德國大學治理的特點

(一)地方分權

德國的大學治理受歷史因素影響較多。德國作為一個地理單元在歷史上曾經幾經分裂，但是德國的教育行政管理歷來就屬于地方分權制。1949年建國后，西德繼承了這一傳統，即教育立法屬于各州，聯邦憲法只規定某些最基本的原則。東德的憲法也給各州一定的教育行政管理權，但是最重要的立法都是由中央政府決定的，這在很大程度上受蘇聯教育模式的影響。[4]1990年統一的德國建立以后，德國教育行政管理仍屬于地方分權制，并且不斷通過立法在集權和分權之間尋找平衡點。

德國的大學的“地方分權”最早可追溯到宗教改革時期。宗教改革和地方權力的擴張，使德國大學成為以培養神學家和法學家為目的的地方機構，而后來創立大學則成為各邦國有目的的行為。在各邦國相互競爭的過程中，各邦國的君主清醒的認識到大學對于其統治和國家利益的重要性。[5]1945年頒布的《波恩基本法》確立了各州享有“文化主權”，這意味著包括高等教育在內的文化教育事業的立法權及行政管理權都屬于各州。

(二)大學自我管理

德國大學自我管理是通過與學術治理的分離獲得真正意義上的獨立，并且開始注重效率和效益的發展方向。自我管理作為一種治理模式得到加強，首先是通過給予管理者一定的行政決策權，削弱了學術自治和政府調節。其次，是指定他們個人的基本責任和權力地位。此外，分層管理結構使改變傳統管理方式的理念也得到了加強。通過領導權的拓展和對校一級、中央一級人員任命的影響，德國大學的知情權、提出異議的權力、為其他大學制定解決方案以及制定決策的權力得到了加強。

在以“教授大學”為特征的傳統德國大學里，大學管理由具有權威的教授把持，然而隨著時間的推移“教授大學”遭遇了危機，并最終在二十世紀六十年代的“團體大學”改革中被各方代表組成的委員會取代。雖然委員會的管理權限在后來幾經變化，但德國大學多方參與自我管理的傳統保留了下來。州政府仍然對高等教育機構實行控制，只不過從原來對高校投入和發展過程的控制轉移到對高校產出的控制上。這些變化將對傳統意義上的高校自治產生影響，但它有利于高等教育機構啟動富有彈性的組織和管理政策，實施重點計劃，創造更多的研究收入。高校自治不僅使高等學校與政府的關系發生了變化，而且促使高等學校形成了面向國際社會的開放系統。

(三)校長負責制

校長負責制是德國大學治理的基本原則。校長由大學教職員工大會從正教授中選舉產生。校長是學校的領導人，其職責是法定的。以《巴伐利亞州高等學校法》為例，該法規定校長作為學校領導人，代表學校主要負責處理校部決策機構中不屬于其他會議機構范圍的一切事物。校長是校代表大會和校評議會的當然主席，他有權召集并主持兩個機構的會議，有權否決他們的決議，如果遇到違抗，校長可以解散有關會議機構，舉行新的選舉，以恢復其行政工作。對迫切事務，校長可以為學校的主要機構做出必要的決策和采取必要的措施。德國大學校長對大學起著靈魂作用，其地位是舉足輕重的。

德國大學的校長負責制產生于對 “團體大學”的改革，“團體大學”是德國20世紀六七十年代高校改革的重要成果。在“團體大學”中，大學的所有重要決議都由委員會中的四方代表②討論商議后做出，這種由全體成員代表參與的決策方式，不但消耗時間與精力，而且權責不明，獎罰不分。為此許多州進行了大學內部組織與管理模式的探索，其中包括：個人負責制，即通過延長任期和擴大職權，包括使院長成為教授的上司等手段，加強校長和院長的權力；實行決策行政部門與監督部門的分離等。[6]

(四)利益相關者參與

當前德國的大學治理中，政府調節已經被削弱，取而代之的是利益相關者的監督和指導。在利益相關者參與的大學治理中，政府調節的一方是科學部和州政府。在德國大學的治理結構中，大學已成立了董事會。理事會僅具有咨詢的權力，是社會、研究人員、產業和文化機構利益的代表。理事會最終被擁有更多責任和權利的中介機構所取代。例如：在勃蘭登堡這種中介機構是勃蘭登堡高等教育理事會，在下薩克森州則是大學高等教育理事會，而在外部資金模式的大學中則是供資機構的大學理事會，他們共同組成了大學治理的參與者。不同利益相關者代表各自的領域的利益，它們擁有維護各自團體利益的權力。[7]

德國大學的利益相關者來自兩個方面，一方面是為大學提供資金的團體和機構，另一方面則是監督大學的團體和機構。自20世紀90年代以來，德國經濟增長緩慢，這使政府支持高等教育的財力撥款連年減少。與此同時，以自由化和市場化為主要特征的“新公共管理”運動波及德國。在這場運動影響下，德國政府在一如既往的支持大學的同時，也對大學提出了效率的要求，并希望通過分權、放寬限制、委托私營機構運用的管理技術改善大學的管理，提高辦學效率。大學投資者的多元化、監督管理的多元化使德國大學改變了原有的政府機構的形象，成為擁有眾多利益相關者的特殊機構。

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五學術自治

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德國大學的學術自治通過學術自治委員會進行運作。學術自治委員會在中央一級通過大學評議會和原先的理事會行使其職能，而在學校和學院一級則通過學校或教師評議會行使其職能。其本質是通過參與決策行使其職能。這種學術自治的方式受委員會中投票權和席位配比的影響很大。委員會中投票權和席位配比決定了決策的公正性，甚至會影響最終的結果。學術自治委員會的決策權在聘任教授、資金分配、協調研究、院長辦公室的任命和罷免、內部組織和規劃等方面有不同的廣度。最關鍵的是這種決定在很大程度上對具體行政人員具有約束力。

德國大學的學術自治是以學術自由的原則為基礎的，德國是學術自由理念及制度的發祥地。至今，學術自由仍是德國大學極力維護的核心價值。德國還是世界上最早將學術自由原則納入國家憲法的國家，早在1849年 《法蘭克福憲法》就將學術自由與人身自由、言論自由、信仰自由一并寫入法律之中。現行的《德國基本法》第五條也明確規定 “大學有藝術與科學、研究與教學自由”。法律在保證大學享有學術自由權力的同時，也為懂學術的人管理學術創造了條件。

三、德國大學治理模式的啟示

德國大學的治理模式也不是僵死的，而是多種模式根據現實需要而運動、變化、發展的。德國大學治理模式有其先進性，世界各國的高等教育發展也有其共性，德國大學治理的一些經驗和具體做法可給我們五點啟示。

(一)政府角色的轉變

德國高等教育行政管理實行地方分權制，將更多的管理權放給各州和大學，有利于各州根據現實的條件發展高等教育，提高教育的適應性和教育資源的利用效率。政府對大學的控制和管理是必要的，但過多的政府控制，就會不利于大學的發展。在我國，政府是一種“全能政府”。應該轉變政府在高等教育管理中的定位及其權力行使的范圍和運作方式，即從原來的政府集權治理轉變為政府適當調控管理，允許更多利益相關機構參與到大學治理中，實現由政府的單方治理到多方治理的轉變。政府應該轉變角色，從具體管理的實施者轉變為指導者，最終實現政府、社會和大學共同參與高等教育事務的管理，實現共治。

(二)發揮校長的主導作用

德國大學的校長在維護大學自治和爭取資源方面發揮了巨大作用，大學校長作為大學的靈魂人物和引領者，對于大學的繁榮發展發揮著不可替代的重要作用。在德國，大學校長由大學教職員工大會從正教授中選舉產生，校長作為學校領導人，在學校中擁有絕對領導權，可以連選連任。我國的大學校長多數情況下由政府任命，是以一個政策執行者的角色進行工作，再加上任期的限制，很難形成自己的辦學理念和風格。因此要實現校長治校，充分發揮大學校長的主導作用，就必須有合理的管理體制與用人制度上的保障，同時賦予校長更大的辦學自主權，支持與鼓勵校長遵循高等教育規律，形成獨特而富有個性的辦學思想與教育理念。

(三)教授治校

教授在德國大學治理中擁有至高無上的地位。知識淵博、經驗豐富、深諳管理的教授在德國大學治理，中占有主導地位。作為大學治理核心人物的校長由大學教職員工大會從正教授中選舉產生。即使是在大學民主化改革后，在許多機構中正教授代表仍占多數。教授治校的傳統在聯邦德國高校內部管理上基本無根本性的變化，在大學最高權力機構校代表大會以及職能廣泛的評議會和一些常設委員會成員中教授占有絕對優勢的席位。讓懂得學術的教授管理學校，有利于大學作為一種教學、學術和研究機構的發展。在我國，教授在學術上雖得到應有的尊重，但缺少在大學治理中更大程度的參與。通過立法踐行“教授治校”的治理理念應當成為當前我國高等教育改革的一個重要方面。

(四)學術自治與自我管理

德國大學的學術自治委員是受到重視的且有一定的決策權和影響力的咨詢機構，而我國學術自治委員會在高校治理中的作用并未得到重視。要改變這種現狀，充分發揮學術自治委員會的作用，為學者成長創設良好的學術環境，就必須把職稱評定、學位授予、教育教學發展規劃、學科研究規劃等學術領域的決策權力劃歸學術委員會，提高學術委員會在決策中的地位和權力。同時，讓學術委員會成為校長教學管理的咨詢和制衡機構。德國大學管理結構層次少、人員精、效率高、權責明確，實現了較好的自我管理。與德國相比我國的大學自我管理能力尚有欠缺，存在著缺乏大學自我管理的立法保障、管理機構過于復雜、管理層次結構不合理、管理機構權責不夠明確等問題。因此必須擴大大學自主辦學和自我管理的權力、精簡機構、明確權責，為大學自我管理提供良好的環境，增強大學的適應性和靈活性。

(五)利益相關者參與

德國大學建立了由政府、學校和社會機構共同參與的利益相關者治理體系。利益相關者參與大學的治理，有利于權力的制衡和決策的公正。政府、校長等高級管理人員、教職工、學生、畢業的校友、當地社區以及社會公眾等都與大學的生存和發展存在密切聯系。大學是一個利益相關者組織，大學的各項決策要考慮所有利益相關者的利益。借鑒德國大學治理的經驗，我國在高等教育改革中要建立多元的治理結構，引入競爭機制，形成利益相關者參與大學治理的共同治理模式，使大學的決策在諸多利益主體之間尋求一種平衡。

注釋：

①注：作為一個地理單元的德國，在歷史上幾經分裂與統一。本文為了行文方便和文章的一致性，對德不同歷史時期的大學統稱為德國大學。

②四方代表是指由教授、學生、學術性協同工作者(指教授的助手)、藝術性協同工作者(指高等藝術學校、高等音樂學校的教授助手)、助教以及其他協同工作者(指一般職工)等四組人員代表。

[1][德]鮑爾生．德國教育史[M].滕大春，滕大生譯．北京：商務印書館，1986：13-14.

[2]王向華，顏丙峰．高等教育的生成與變革[M]．濟南：山東教育出版社，2008：7.

[3]賀國慶．德國和美國大學發達史[M]．北京：人民教育出版社，1998：16-47.

[4]于鴻博．德國教育比較研究[M]．北京:新華出版社，1994：29．

[5][6]周麗華．德國大學與國家關系[M]．北京：北京師范大學出版社，2008：35-36．179．

[7]D．Jansen(ed．)，New Forms of Governance in Research Organizations，165-168．2007 Springer.

李 強/山東師范大學教育學院2008級碩士研究生

山東省自然科學基金管理項目“大學治理模式研究”（Y2007H06）。

(責任編輯：劉延梅）