美國大學治理的結構、特點及其啟示*

● 姜 晶

美國大學治理的結構、特點及其啟示*

● 姜 晶

本文在探討美國大學治理結構基礎上，對美國大學治理模式進行了歷史梳理，分析了治理結構特點及各治理主體間的相互關系。試圖構建適合我國高等教育發展的大學治理模式，為當前的高等教育改革特別是高校內部管理體制改革提供一種新的思路和選擇，從而提高管理效益，促進高等教育的蓬勃發展。

美國大學；大學治理；治理主體；教授治校

美國是一個年輕的國家，它的高等教育軌跡不同于英國以及其他歐洲大陸國家。美國大約有四千所各類大學和學院，良莠不齊、辦學目標多種多樣，但是其管理組織有著比較多的共同點。即：美國大學內部的權力體系主要由董事會、校長和評議會等構成。董事會是大學的最高決策機構，校長是大學的權力中心，評議會則主要負責學術事務的決策。

一、美國大學治理的歷史

在美國大學長達三百多年的歷史發展中，大學治理經歷了三個發展階段：

早期殖民地時代。1636年哈佛學院的創立是美國大學治理問題的開端。具有法人性質的董事會形式被創造出來。1745年耶魯學院成立，其獨立性很強。這些變化標志著美國高等教育治理模式由政府控制模式，正式轉變為政府監督模式。[1]董事會負責財政事務及直接任命大學校長，校長決定由誰來處理大學的日常事務，大學治理也逐步不再受宗教的影響。

19世紀晚期到20世紀初期。行政人員群體快速發展，他們從董事會那里獲得了管理大學日常事務的權力；教師群體地位不斷提升，1915年美國大學教授協會(AAUP)成立。隨著大學數量的快速增長與大學校長權力日益膨脹，權力矛盾轉向了以校長為首的行政人員和教師之間的競爭。這便是這一時期高等教育“擴充”語境下的大學治理特色。

第三階段是從20世紀中期至今，AAUP于1967年發表《大學和學院的治理聲明》，提出了聯合治理原則，集體談判和工會制度成為了教師爭取權力和維護權益的武器。校長和教師們共同分享大學的決策權。進入 20世紀90年代以來，聯合治理遭遇了新的挑戰。大學開始追求效率，出現了權力向校長集中的趨勢，董事會也開始插手大學內部具體事務的決策。目前，董事會與大學校長及大學的治理機構仍舊在繼續控制大學的重大政策。

二、美國大學治理的結構

美國高等院校的治理組織系統有各種模式，公立高校和私立高校在治理模式上也各有不同，但也有一些共同的特點，其中有幾大治理主體發揮的積極作用值得我們學習和借鑒：

(一)董事會

美國是董事會制度發展最完善的國家。美國高等學校董事會制度始于殖民地時期建立的幾所學校，其中影響最大的是哈佛學院、威廉·瑪麗學院和耶魯學院。美國高等院校一般由董事會控制，其成員通常是教育領域外的社會知名人士。無論是公立還是私立高校，董事會都處于大學管理系統的頂端，是學校最高決策機構和最高權力機構，享有裁決學校事務的全權。

(二)校長

校長執行董事會作出的有關大學內部日常事務的決定，美國大學管理有以校長為首的行政權力系統和以評議會為代表的學術權力系統。大學內的學術事務和行政事務往往交織在一起，很難截然分開，有些學術事務決策后還要通過行政系統去實行。校長成為協調、溝通學術系統和行政系統的關鍵角色。因此，校長一般是評議會的職能成員，主持和召開評議會會議。

(三)評議會(Academic Senate)制度

國內又譯作“教授會”制度。評議會制度是西方大學里普遍存在的一項制度，它背后體現的是“民主治校”、“教授治校”的理念。校評議會負責的學術事務主要包括制定全校的學術政策、教師的聘用、考核和晉升、學生的教學、課程設置等。學院評議會負責的事務更多，權力更大，幾乎包攬了學院的全部事務。一般而言，越往基層，學術事務越集中，評議會的權力和權限就越突出。

(四)教師

美國高等院校普遍實行聘任制，聘任方式有非終身聘任和終身聘任之分。非終身聘任任期長短不一，各院校一般均有所謂“非升即走”的規定，教師在聘任期滿后得不到晉升便須離校另謀出路。而副教授職稱以上教師的聘任期通常是終身的，教師一旦獲得終身資格，便取得了在退休前在該校任教的權利。終身聘任制旨在維護學術自由，確保教師不會因在科研和教學中探求真理而被解聘。

三、董事會，校長，評議會，四方的關系分析[2]

(一)美國大學董事會權力與校長權力

1．董事會權力對校長權力的制約

在多數情況下，董事會的許多權力下放給校長執行，而校長的責任是讓董事會清楚地了解他正在執行董事會的政策，告知董事會他所預料到的將來可能影響大學發展的困難和問題，向董事會提供觀察他們工作效果的機會，同時他也有義務傾聽董事會的意見、從而使他的工作更好地滿足大學的要求。[3]可以看出，董事會領導下的校長負責制可以及時引導學校的發展方向和做好戰略調整，并有效遏制校長因擅自運用權力而做出不利于大學發展的決策。校長受制于董事會的領導，這是董事會權力能有效制衡校長權力的基礎和前提。

2．董事會權力對校長權力的支持

董事會權力與校長權力雖有很大的不同，但其根本利益是一致的。在更多的情況下表現為一種合作關系。董事會與校長對大學負有不同的責任，董事會的責任是做出決策，校長的責任是執行決策。正如哈佛大學一位前任董事所說的：“在我看來，一個像哈佛大學法人董事會那樣的外行董事的工作內容可以濃縮為：盡你所能保證組織健全、人員得到優化配置以及組織良性運行，但不要試圖插手它的日常運轉。”[4]

(二)美國大學評議會權力、教師權力與校長權力

1．評議會權力與校長權力的相互影響

評議會是代表和保護大學決策中教師利益的組織。在美國的大學中，大學評議會和校長辦公室是兩個永遠相互斗爭、相互制約的機構。美國的大學中一方面存在著明顯的官僚等級性；另一方面，學術力量在學校決策與管理中也起著重要作用，是等級結構與學者行會組織交織在一起、行政權力與學術權力均衡分配的二元權力結構。這種行政領導和教授共同治理學校的模式使得大學校長對學術事務不能專權，評議會的存在是對大學校長權力的一種制約。

2．教師權力與校長權力的相互影響

大學校長與教師建立信任和合作關系是很重要的。校長一般任評議會主席，評議會決策的事情由校長負責執行。校長對教師的管理，既要避免事無巨細，也要避免完全放權。為了同教師之間保持信任，大學校長需要認同學術文化、尊重共享的治理結構、鼓勵教師的奉獻和參與、向董事會成員解釋教師的特權。教師對校長的支持程度對校長能否取得成功是非常重要的，它是校長任期長短的一個非常重要的因素。

四、美國大學治理的特點

（一）教授治校

在西方大學里，維護教授在大學管理中的中心地位是保證學術自主性和大學健康運轉的基本條件。教授有權決定教學計劃、專業設置、科研經費的分配等一系列與教學和科研相關的事務。之所以讓教授治校，是因為他們在學術、教育方面是內行，教師治校并不意味著教師在大學的行政事務的管理中也必然擁有支配權。大學的行政部門對校內的行政事務履行管理職責，為教學和科研提供高質量的服務。西方大學通常從政府那里獲得了相當的自主權，免受政府的直接干預，對私立大學來說尤其如此。大學的自主權構成學術自主性的另一個重要方面。在歐洲，高等教育基本上由國家壟斷，相比之下，美國有許多私立學校，即使是政府出資的公立學校，它們也只屬于州政府所有，各個州立大學處于激烈和公平的競爭壓力之下。美國聯邦政府雖然是大學科研經費的重要來源，但不直接設立和管理大學。

（二）教授終身聘任制

教授終身聘任制，即教師經過學術評議獲得終身教職之后，除非教師本人違反學校的規章制度或觸犯法律，大學將不會單方面解除教師的職位。至于終身教職是定在副教授，還是副教授之后，在美國也沒有一個統一的制度，不同大學有不同的慣例。但不論怎樣，處于終身序列的年輕教師都必須通過不懈努力、在激烈競爭中為自己贏得一個終身穩定的職位，而不是一進大學的門，就與這所學校發生終身的聯系，即使不做學問，也可憑資歷、靠熬年頭一步步晉升。從大學治理角度來看，“不升即走”的規定具有很強的激勵和敦促作用，而終身教職制有助于保護教師的言論自由和學術自由。由于沒有后顧之憂，教師敢于對學校的管理活動提出自己的見解，可以專心于自己感興趣的領域，保證了學術自主性，這是學術自由賴以維護的基礎。

（三）高度競爭性與開放性的大學教師市場

一個高度開放和流動的教師市場為美國名牌大學維持高水平的學術聲譽奠定了至關重要的基礎。教師流動有助于克服因教師隊伍長期不變而出現的思想僵化和死氣沉沉的局面。教師市場不只是為大學挑選合適人才的場所，它也擴大了教師自由選擇的機遇和范圍。當然，教師競爭和流動離不開同行評議，否則大學教師的競爭性流動就失去了參照系。同行評議是以一個學術共同體的存在為條件，共同體內的學者認同一些基本的學術價值和學術規范。它至少包含幾個重要的組成部分：外邊評審人制度；匿名評審的專業雜志；研討會制度。

五、評價及啟示

在美國高等教育的發展中，大學的治理結構不斷地發生著變化，生氣勃勃的殖民地開拓與發展，不僅合美國社會帶來活力，也使美國的高等教育蓬蓬勃勃。同時我們也應看到董事會運作中出現的弊端，特別是公立高校，大多數公立大學的董事會缺乏對高等教育的基本理解，他們趨向于花費大量時間專注于管理而不是出臺政策。缺乏經驗的董事往往被權力所陶醉，他們深信只要制定正確的戰略計劃，進行恰當的人事調整，其責任就完成了。加上公立大學董事會成員人數比私立大學少得多，而一個小機構的行為和決策通常易被某種特殊利益、狹隘觀點或單個成員的個性所左右。現在公立大學面臨的最大挑戰之一就是能確保有經驗、高質量和卓越的外行機構來治理大學。外行管理機構都應該接受有規律的、公開的監督和評價并且能夠對自己的績效情況作出解釋。

我國的高等教育制度和國外有很大的不同，無法照搬國外的做法。但是世界各國的高等教育發展也有其共性，國外的一些經驗和具體做法也可供我們參考和借鑒，來加強我國黨委領導下的大學治理機制。

（一）堅持黨委在大學治理中的領導地位，適當提高外部力量在最高權力機關中的比例

可以在大學成立董事會，作為大學的最高權力機關，董事會在黨委的領導下工作，增加各方利益相關者代表，對學校決策的制定進行評議監督。我國目前政府對大學的管理，基本上沿襲以往以行政命令的方式進行，這種管理方式出現了一些弊端。我們可以借鑒國外的經驗，政府不再通過行政命令直接干預大學內部事務，而是改之為政府派出人員參加大學的董事會，作為一個重要的利益相關者通過董事會實現政府目標和意圖，從而影響大學的行為。

（二）建立大學內部權責劃分和制約機制

大學治理結構分為董事會為核心的大學治理體系和以校長為中心的大學管理體系。大學的管理可分為行政管理和學術事務管理，后者包括教學和科研。目前我國大學的行政事務管理和學術事務管理都集中在校長為首的行政管理系統。為解決目前高校中普遍存在的行政權力過度擴張、“官本位”現象普遍存在、教師積極性得不到發揮、學校的科研水平、教學質量難以提高等現象，可借鑒國外的經驗，合理劃分職責權限，校長負責行政管理，學術事務由教授會負責，各司其職。

（三）加強教職員工和學生在大學治理結構中的作用

一方面，作為學校主體的重要部分，教職員工在最高權力機關中的地位要加強，要積極激勵教職員工代表參與大學重大決策的制定；另一方面，要鞏固加強教職員工在學術委員會中的中心地位，充分發揮教職工在學術事務發展中的自主創新精神。而學生作為大學的核心利益相關者，要充分體現學生在大學治理中的作用。學生作為受教育權的主體，既是大學最重要的教育服務消費者，又是高等學校法人治理結構中重要的利益相關者，在大學的決策機構以及學術委員會中，要適當提供學生代表的參與名額。

（四）政府制定法律法規，指導高校建立和逐步完善大學治理結構

近些年來世界各國高等教育改革趨勢和大學發展的經驗證明，加強和改善大學治理是全球性的趨勢。我國高校的管理體制為黨委領導下的校長負責制，突出的是黨委的決策權力和校長的行政權力，學校的決策和執行權力集中于黨政領導班子。如何正確處理黨委、校長和教職工代表大會的關系，建立符合我國國情的大學治理結構，路還很長，還有很多問題需要研究和解決。這就需要政府制定法律法規和發布一些指導性的文件，指導大學探索和逐步建立完善大學治理結構。

[1]Frederick Rudolph.The American College and University:A History[M].New York:The University of Georgia Press,1990:167.

[2]李巧針．美國大學董事會、校長、評議會權力關系解析及啟示[J].國家教育行政學院學報，2007，(11)：91-94．

[3]OIscamp，Paul J．Moral Leadership-Ethics and the College Presidency[M].Lanham，Md．：Rowman&Littlefield Publishers，Inc．2003．22.

[4]王綻蕊．美國高校董事會制度的功能與效率研究[D]．北京：北京師范大學出版社，2005．

山東省自然科學基金管理項目“大學治理模式研究”（Y2007H06）。

姜 晶/山東師范大學教育學院2007級高等教育學專業研究生

(責任編輯：劉延梅）