中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革研究①

尹 明

(吉林大學 商學院，吉林 長春 130021)

伴隨著科學技術的迅猛發(fā)展，世界經濟進入相互聯系、融合的時代，傳媒產業(yè)也面臨著全球經濟一體化的挑戰(zhàn)。20世紀末以來，由于市場化和信息技術的進步，世界傳媒發(fā)展有“三化”的趨勢，即全球化、數字化和多樣化。

全球化是學術界的共識，它包括三方面:一是傳播對象全球化;二是媒介組織全球化;三是媒介影響力超越國界，具有全球性。數字化是指利用數字傳播技術來傳遞信息，是世界傳媒發(fā)展的又一個大趨勢。網絡數字技術在不斷發(fā)展，傳統媒體也在加快數字化步伐，轉向數字化生存。多樣化基本上是由三個層面構成的，包括供應的多樣化、購買 (獲得途徑)的多樣化和消費的多樣化。供應多樣化的主要特點是以多媒體手段進行新聞傳播活動，同時也體現在媒體之外的傳播資源的供給。［1］消費的多樣化，包括受眾的選擇性接觸、選擇性釋義等。

除此“三化”外，在中國應該加上產業(yè)化。從中國來看，產業(yè)化或者說企業(yè)化正方興未艾。中國傳媒產業(yè)在改革、開放的大環(huán)境中，對內繼續(xù)開展體制改革，積極推動企業(yè)化轉型;對外拓展投資空間，開放力度越來越大，市場化改革進程在明顯加快。傳媒產業(yè)發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化，平面媒體政策相對放寬，廣電媒體市場準入門檻漸漸降低，市場拓新先機開始顯現，科技含量不斷提高。同時，傳統傳媒產業(yè)進一步壯大，新興傳媒產業(yè)迅速成長。傳媒業(yè)正呈現出強勁的產業(yè)化發(fā)展趨勢，傳媒產業(yè)雛形已經形成，其快速發(fā)展帶動了相關行業(yè)的發(fā)展。在中國，傳媒產業(yè)作為一個獨立產業(yè)的重要性也已凸顯。信息技術革新引發(fā)的產業(yè)升級正在對整個傳媒產業(yè)的經營業(yè)務和運作模式產生深刻影響。

隨著諸多大型跨國傳媒集團正加快進軍中國傳媒市場的步伐，中國傳媒市場已不再是一塊平靜之地，競爭壓力不斷增大。隨著中國簽署《公民權利和政治權利國際公約》、批準《經濟、社會及文化權利國際公約》以及加入世界貿易組織，如何適應國際規(guī)則，如何規(guī)避可能的負面影響，如何解讀跨國傳媒集團傳播戰(zhàn)略，如何領導傳統媒體實現變革以適應和改善新形勢下的傳播，如何有效監(jiān)管以數字化媒介為手段進行的信息傳播，己經成為中國傳媒產業(yè)的規(guī)制者急需研究和必須處理好的問題。因此，必須借鑒國外的規(guī)制經驗，分析中國傳媒產業(yè)規(guī)制存在的問題，建立適合中國國情的傳媒產業(yè)規(guī)制體系。

一、中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制的現狀

隨著《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列綱要的頒布，政府對傳媒產業(yè)的規(guī)制力度明顯加大，表現為對目標遠景的積極規(guī)劃和對現實產業(yè)微觀的執(zhí)著規(guī)制。表明政府正在努力創(chuàng)造一個培育公平與效率兼顧的創(chuàng)新環(huán)境，為傳媒業(yè)創(chuàng)新指明了末來的方向和可能的空間，大大降低了傳媒產業(yè)對未來展望的不確定性。在傳媒的主要分業(yè)中政府規(guī)制表現如下:

1.新聞出版業(yè)

2006年，文化體制改革進入全面推進和深化階段。2006年7月《新聞出版總署關于深化出版發(fā)行體制改革工作實施方案》頒布，提出了改革的總體思路和具體任務，出版單位轉企改制正有條不紊地進行。積極探索融投資改革，上市融資取得一定進展。已有7家出版、發(fā)行、報業(yè)單位上市，融資總額100多億元，增強了資本實力。《全國報業(yè)出版業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》確定北京、上海、廣州等城市為報業(yè)發(fā)展資源集聚中心，重點扶持10家左右具備條件的報業(yè)集團向綜合性傳媒集團發(fā)展;推動服務于國民經濟支柱產業(yè)的行業(yè)類報紙以及滿足重要細分市場受眾需求的專業(yè)類報紙跨地區(qū)發(fā)展，跨媒體經營，形成一批專業(yè)型傳媒企業(yè)集團。

另外為規(guī)范報刊發(fā)行秩序，首次對11個城市出版發(fā)行的都市類報紙統一進行發(fā)行量認證，并予以公布。這表明市場的力量和價值終于得到了公平體現。綱要中還首次提出了“黃金一代”報業(yè)人才的培育。說明了報刊業(yè)面臨數字化轉型，急需專業(yè)人才指點迷津;也表明報刊業(yè)面臨前所未有的創(chuàng)新困境。

2.廣播影視業(yè)

自2003年末始，國家廣電總局放松了產業(yè)政策，陸續(xù)發(fā)布了《關于促進廣播影視產業(yè)發(fā)展的意見》、《廣播電視節(jié)目制作經營管理規(guī)定》等有關廣播影視業(yè)中外合作、中外合資規(guī)定的五個總局令。《意見》降低了社會制作機構進入電視節(jié)目市場的門檻，擴大了融資渠道。一切跡象表明，政府主管部門正試圖以“小步快走”的制度創(chuàng)新，來激活廣播電視內容產業(yè)的升級。

另外，審計署發(fā)布的2006年1號公告提出，全面取消廣電總局集中中央電視臺收入留作自用的做法，并對中央電視臺實行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的新體制。這一舉措既提高了行政力量的公信力，又給了央視更多的市場權力，有利于培育公平與效率兼顧的市場創(chuàng)新環(huán)境。

3.動漫產業(yè)

政府十分重視動漫產業(yè)的發(fā)展，先后出臺了一系列的扶持政策。根據以往的經驗，國產動畫的收視率和廣告效益，都要比境外動畫低30%—40%。若沒有必要的規(guī)制僅靠市場邏輯，電視臺肯定更愿意放境外動畫。因而廣電總局規(guī)定:國產動畫片和境外動畫片的全天播出時間為7:3，同時，在少兒節(jié)目的黃金時段，不得播出境外動畫片。獲得相對安全的生產和擴大再生產的環(huán)境是動畫業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的第一步。在利好政策的刺激下，中國動漫產業(yè)逐漸繁榮。但動漫游戲產業(yè)還存在著資金不足、行業(yè)標準缺失、人才缺少、管理落后、渠道不暢及政策壁壘等問題，最缺乏的還是品牌意識、創(chuàng)業(yè)激情和有經營頭腦的經營者，最重要的事情是全民對知識產權的意識和國家相關政策法規(guī)的完善。

主動繪制“環(huán)境地圖”。檢察機關作為“正義之眼”，要善于做黨委政府的眼睛，及時發(fā)現并通報重大環(huán)境污染問題，這既是公益訴訟履職的要求，也能幫助相關行政部門及時整改，避免重大環(huán)境責任事故的發(fā)生。通過組織檢察干警日常走訪、開展定期不定期巡查等方式，加強對轄區(qū)內山水林田湖草底數、污染源、危險源情況的了解，繪制“環(huán)境地圖”，主動向地方黨委提供服務經濟社會發(fā)展的檢察方案。

4.互聯網業(yè)

針對迅速發(fā)展的互聯網，政府提出了“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術保障”的16字方針，陸續(xù)頒布了《中國互聯網協會反垃圾郵件規(guī)范》、 《互聯網文化管理暫行規(guī)定》、《健康游戲忠告》、《電子簽名法》、《關于進一步加強互聯網管理工作的意見》等規(guī)范。2006年7月1日， 《信息網絡傳播權保護條例》正式施行，規(guī)定了互聯網上知識產權保護的基本原則和具體要求。正是這一條例的頒布，結束了報網之間的民間紛爭，以原創(chuàng)為代表的報刊業(yè)的利益受到保護，為雙方的互動合作、健康發(fā)展奠定了良好的基礎，互聯網行業(yè)和傳統媒體之間成為“戰(zhàn)略同盟”與“合作伙伴”。

二、中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制的弊端

從政策規(guī)制來講，中國傳媒規(guī)制正在趨于規(guī)范化，但由于中國經濟正處在由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，政府規(guī)制又帶有很大的隨機性和主觀性，又帶來不少負面作用。政府規(guī)制的弊端主要有:

1.缺少有國家法高度的專門法

在中國傳媒領域，效力最高的法律文件通常是國務院制定的行政法規(guī)，如《報紙管理暫行規(guī)定》、 《出版管理條例》、 《廣播電視管理條例》，缺少《新聞法》、《出版法》這樣上升到國家法高度的分類法，更多的規(guī)制依據是相關部門制定的各種政策法規(guī)、條例，甚至是行政命令、行政措施、意見等，造成各種臨時性的文件和內部通知滿天飛。但是它們畢竟不夠“分量”，而且不穩(wěn)定，經常要修修補補，難以保證規(guī)制的權威和完善。另外，中國有關傳媒的司法解釋也有不少，卻內容含糊，不具體、不明確，可操作性差，甚至大多依靠黨和國家領導人的講話及其相關文件，往往容易讓人鉆空子。在傳媒進入市場以后，市場其他參與人具有不依附于國家行政機關的獨立地位，故而政府無法依據特別權力關系以行政命令的手段對其加以規(guī)制。

2.缺乏法定、獨立的規(guī)制機構

目前中國政府對傳媒產業(yè)的規(guī)制，依據行政隸屬關系，主要以行政手段直接干預和約束傳媒的行為，很大程度上帶有計劃經濟管理體制延續(xù)的性質。要對整個產業(yè)實行傳統意義上的廣泛規(guī)制，必然與市場經濟的邏輯發(fā)生強烈沖突。中國傳媒產業(yè)長期以來條塊分割、多頭規(guī)制，政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務的實際經營者，和企業(yè)有直接的利益關系。政企、政事、管辦不分，使市場機制難以發(fā)揮有效配置資源的作用。規(guī)制機構要執(zhí)行有力，必須具有獨立性和權威性，規(guī)制機構的權力來源于法律的授予;規(guī)制機構的職能與政府的其他職能相分離，盡量減少政治或行政的因素影響，以免干擾規(guī)制機構依法公正地行使自己的權力，從而最大限度地實現公共利益。

3.內容規(guī)制松緊失度

內容規(guī)制是規(guī)制機構按照保證文化安全、導向安全和產業(yè)安全原則，批準傳媒機構的業(yè)務范圍和開辦新的業(yè)務品種。如對圖書、音像、廣播電視等重大選題的出版都實行選題報批制，未經批準不得擅自出版。此外還有政府實施傳媒管理的補救制度，主要指懲辦制度。如中國圖書報刊、音像電子出版業(yè)嚴格實行事后審讀制，一旦發(fā)現違禁內容，將銷毀全部產品，并對出版單位實施嚴厲的懲罰，甚至取消出版資格。但政府對出版物、節(jié)目等的規(guī)制松緊失度，對一些內容的審查過于嚴格，增加了規(guī)制成本，降低了時效性，而對廣告的規(guī)制形同虛設，不良廣告行為泛濫，導致節(jié)目出口量小和公信力下降。懲辦制度過于寬松，導致違法成本小于違法收益，違法仍有利可圖。

4.二元體制結構造成傳媒產業(yè)主觀上缺乏活力

中國已經組建的幾十家傳媒產業(yè)集團大多還都按照“事業(yè)體制，企業(yè)化運營”的二元體制結構在運行。由于體制上的障礙，產業(yè)結構單一，造成市場主體不明確，產權不明晰，投融資不順暢，少有跨行業(yè)的投資和經營，缺乏多元化的贏利渠道，單純依靠自身的滾動發(fā)展，因而增長緩慢，抗風險能力弱。當前，不管是廣電還是報業(yè)，作為資產擁有者的國家和作為經營者的傳媒單位法人，兩者的權利和義務關系不明確，因此，相應地帶來了傳媒集團與各子媒體、公司之間的產權關系的不明確，從而影響媒體發(fā)展。

5.尋租活動造成社會資源浪費

完備法律體系和制度保障的缺失，容易導致政府規(guī)制機構的權力濫用，這也造成了政府規(guī)制制度具有很大的彈性和隨意性。通常政策越模糊，掌握政策的部門和個人的權力就越大，所以有時政府官員故意將政策制定得含糊不清。這個過程就是所謂的設租和尋租的過程，也就是孽生腐敗的制度環(huán)境。規(guī)制俘虜理論證明許多管理者和被規(guī)制者最終變成了規(guī)制的既得利益者，于是他們就會尋找到各種各樣的借口，利用政府賦予的合法權力來創(chuàng)造出更多的規(guī)制來。在中國傳媒產業(yè)這樣的漸進轉型經濟部門，一些政府部門通過行政壟斷的方式來阻止市場競爭，維護本部門、本地區(qū)所屬傳媒機構的利益，實際上也是通過規(guī)則制定來設租和尋租。從社會總福利的角度看，社會效益損失嚴重。［2］

6.對規(guī)制者的外部監(jiān)督機制不健全

任何監(jiān)督機制要取得良好的成效，不僅需要完善的內部監(jiān)督，更需要嚴密、完善的外部監(jiān)督機制。但是目前中國并沒有針對規(guī)制者的完善的外部監(jiān)督機制，這就為規(guī)制者濫用自由裁量權，如行政不作為、有法不依、執(zhí)法不嚴，或隨心所欲干涉市場，甚至人為造租、尋租創(chuàng)造了條件。規(guī)制的范圍越廣，規(guī)制的項目越細，政府規(guī)制部門的規(guī)模就越龐大，制定各種規(guī)章條例的費用、審查費用、監(jiān)督費用、信息費用以及制裁費用等各種行政支出和規(guī)制費用也會不斷地上升。

7.知識產權的保護力度不夠

傳媒業(yè)涉及大量知識產權問題。在傳媒業(yè)界，加強知識產權的研究和保護已是勢在必行。當前傳媒業(yè)知識產權糾紛的突出特點表現為:傳媒內容和表現形式被剽竊、非法使用、改頭換面的現象非常嚴重;傳媒機構間的不正當競爭行為日漸凸現;原創(chuàng)性的知識產權權利人的市場份額正被逐漸擠占、侵蝕，原創(chuàng)的積極性受到挫傷。主要原因為:一是傳媒業(yè)缺少代表廣大作者利益的知識產權聯盟組織;二是傳媒業(yè)的領導層知識產權意識還比較淡漠;三是傳媒業(yè)從業(yè)人員普遍缺乏系統、完整的知識產權教育訓練;四是中國知識產權法律法規(guī)體系與市場經濟體制的需求存在不適應的地方，保護知識產權的法律法規(guī)運行機制還不夠健全，配套的政策還沒有完全落實。

三、中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革的主要內容

1.傳媒產業(yè)組織政策的規(guī)制改革

產業(yè)結構和組織的優(yōu)化可從以下幾方面著手:

(1)市場準入規(guī)制規(guī)范化、公開化

WTO的所有規(guī)則都是以貿易自由化為導向的，中國加入WTO后，將有力地促進傳媒產業(yè)的競爭。因此，政府應放松傳媒產業(yè)的進入規(guī)制，取消傳媒企業(yè)的行政級別，鼓勵公平競爭，形成有效競爭格局。

(2)有效規(guī)制傳媒民資和外資準入

在確保文化安全、意識形態(tài)安全，以及國有經濟在傳媒業(yè)的主體地位的前提下，放松資本準入，“削平”產業(yè)準入障礙和投資門檻，依次開放媒體經營性業(yè)務、非新聞性內容業(yè)務、非時政新聞內容業(yè)務。規(guī)制的調整具體有:市場準入(機構、業(yè)務、人員);資本準入 (所有權、資本運作方式);市場覆蓋 (地域、市場占有率);內容標準 (意識形態(tài)、文化傳統和民族習俗)等。逐步建立以市場配置為主導的傳媒發(fā)展機制，改變中國傳媒產業(yè)的投資過分依賴政府，投資主體單一的現狀，激發(fā)民間資本與外資的活力，為業(yè)外資本進入媒介產業(yè)提供良好的機遇，推動媒介產業(yè)的資產結構由一元化向多元化轉變，由行政力量配置資源轉變?yōu)橛墒袌雠渲觅Y源，使中國傳媒產業(yè)逐步形成以市場為主導，產權明晰、產業(yè)完整、產業(yè)結構合理、國有為主、多種經濟成份共同發(fā)展的產業(yè)格局。［4］

(3)逐步完善市場退出機制

長期以來，中國傳媒實行的是審批登記制，新聞行政管理部門依法執(zhí)行審批權，傳媒缺乏受市場規(guī)律支配的準入與退出機制，并表現出了與傳媒競爭機制的不適應性。2003年的報刊治理整頓，雖然取得了階段性成果，使得一大批報刊停辦而退出市場，但并未真正形成受市場規(guī)律支配的傳媒的準入、退出機制，未能有效發(fā)揮對資源的優(yōu)化配置作用。

2.建立現代產權制度和現代企業(yè)制度

對傳媒產業(yè)來說，解放生產力的關鍵在于從制度上確立產業(yè)主體的市場地位，從體制上完成傳媒產業(yè)生產和流通方式向市場經濟模式的轉型。其中，體制層面的法律規(guī)范需要解決的核心問題是“兩個制度”的問題，即建立現代產權制度和現代企業(yè)制度，這是推進傳媒產業(yè)化發(fā)展的基本條件。現代產權制度就是要建立歸屬清晰、產權明確、保護嚴格及流轉順暢的經濟制度。對可經營性資源、資產應依法評估，明確產權的歸屬，實現資產的所有權和經營權分離，維護出資人的權益，確保企業(yè)作為市場主體和法人實體的相應權利。現代企業(yè)制度是指在產權制度的基礎之上，打破行業(yè)、地域的界限，對優(yōu)質資源進行優(yōu)化配置。優(yōu)化配置并不意味著單純的實行企業(yè)的強強聯合，如組建龐大的傳媒產業(yè)集團，而是產業(yè)體制和機制的建立，其中利益分配的機制，權力控制的適度，人、財、物優(yōu)化配置的價值標準，企業(yè)并購的條件及投資融資渠道等應該在系統的法律規(guī)范內容當中體現出來。

3.強化資本運作的經營手段

資本運作有著兩大功能:一是通過各種合法融資渠道，以盡可能低的成本，獲取發(fā)展所需要的資金，以保證傳媒生產經營活動的正常開展;二是通過合理使用各種金融工具，依最優(yōu)風險收益比率，盤活資金存量或將閑散資金投向市場或產業(yè)，增加收益。

隨著傳媒業(yè)的發(fā)展，規(guī)模化發(fā)展已是大勢所趨，要想在市場上立足，在競爭中不被打敗，必須要向外擴張，擴張就需要大量的資本金。資本是重要的生產要素，它應該而且必須參與到生產經營活動中去，傳媒就必須加快資本運作的步伐與速度，依托資本市場廣泛開辟融資渠道，通過資本市場優(yōu)化資源配置。

4.調整產業(yè)布局的政府規(guī)制

各地傳媒系統產業(yè)創(chuàng)新的內在沖動，成為傳媒產業(yè)布局去行政化的天然努力，這種努力不僅改變了一省一區(qū)之內按照行政級別劃分傳播資源的舊格局，同時也改變了省際、區(qū)際之間平均化的傳媒產業(yè)力量對比。各區(qū)域調度和整合社會資源為經濟建設服務的能力不同，導致各地域媒體發(fā)展速度、規(guī)模與質量產生重大差異。傳媒創(chuàng)新制度在中國的不同地區(qū)的發(fā)展并非齊頭并進，而是分區(qū)域先后漸進。因此必須打破傳媒領域自成體系、單兵獨進的格局，按照合作發(fā)展、共創(chuàng)末來的原則，擴大合作領域，創(chuàng)新合作方式，在共同開發(fā)傳媒資源、豐富生產內容、促進傳媒要素流動、規(guī)范市場秩序和拓展市場營銷等方面取得進展，拓展區(qū)域傳媒產業(yè)和諧發(fā)展新格局。通過政策引導，聯動發(fā)展，積極推動產業(yè)項目合作，用市場之手加大傳媒業(yè)的關聯度，積極促進東、中、西部傳媒優(yōu)勢互補、共贏局面的形成。

5.提升傳媒整合產業(yè)價值鏈能力

傳媒產業(yè)鏈應當是傳媒業(yè)發(fā)展到高級階段的產物，它把內容生產、技術開發(fā)、營銷手段等諸多環(huán)節(jié)緊密聯系在一起，形成一個上游開發(fā)、中游拓展、下游延伸的產業(yè)集群。傳媒產業(yè)價值鏈的形成可使傳媒集團明確自身在產業(yè)價值鏈中的位置，尋求以整合或者一體化的方式降低成本的途徑，消除不增值作業(yè)，增加企業(yè)經營的差異性，取得競爭優(yōu)勢。而中國對傳媒業(yè)的管理是根據不同載體來進行分割的，這嚴重影響了內容資源的整合和產業(yè)鏈的延伸。

就機制構建而言，傳媒產業(yè)鏈的構建離不開政府，尤其是離不開政府的產業(yè)規(guī)制助推。傳媒產業(yè)作為中國的一個特殊產業(yè)，在一定程度上決定了必須要正確處理政府與傳媒產業(yè)鏈構建之間的關系。問題的核心在于構建的重點應該交由市場來完成，在政府規(guī)制的正確引導下，遵循市場規(guī)律，探索一條市場推動型的產業(yè)鏈構建之路。［5］

6.加強知識產權的保護力度

傳媒經濟是知識經濟、腦力經濟，離開了創(chuàng)新，就沒有生存空間。中國傳媒產業(yè)在發(fā)展中缺少這種創(chuàng)新意識，致使產業(yè)缺少活力，傳媒業(yè)知識產權糾紛不斷，原創(chuàng)的積極性受到挫傷，最終無法解放和釋放生產力，影響了產業(yè)的發(fā)展。從整體上來講，傳媒業(yè)屬于版權產業(yè)，不僅要培養(yǎng)創(chuàng)新能力，而且要保護創(chuàng)新的成果，那么知識產權的價值就不言而喻了。

要加大傳媒業(yè)知識產權保護，對于中國政府來說，應該適應網絡發(fā)展和高科技應用的需要，加強版權條例等相關法律法規(guī)的立法，健全運行機制和配套政策;要讓侵權方承擔更多的舉證責任，將民事侵權行為刑事化，加大懲罰力度，這對版權侵權有很大的威懾作用;建立集體版權組織，通過企業(yè)自律和行業(yè)協會解決知識產權問題;建立版權交易中心，國際版權交易可以在這個平臺上面實現。

［1］阮志孝.傳媒發(fā)展大趨勢對我國輿論引導的挑戰(zhàn)［J］. 今傳媒(學術版)，2007，(6).

［2］戴元初.中國傳媒產業(yè)規(guī)制的結構與重構［J］.青年記者，2006，(2).

［3］陳妮.我國傳媒產業(yè)的發(fā)展與管制探究［D］.西南財經大學碩士論文，2006.

［4］楊麗婭.WTO框架下中國傳媒產業(yè)生存與發(fā)展的法律環(huán)境［J］. 齊魯學刊，2005，(6).

［5］魏靜.中國傳媒產業(yè)鏈整合［J］.經濟視角，2007，(8).

［6］于立.規(guī)制經濟學學科定位中的幾個問題［J］.東岳論叢，2005，(1).

［7］鐘庭軍，劉長全.論規(guī)制、經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制的邏輯關系與范圍［J］.經濟評論，2006，(2).

［8］禹建強.傳媒市場化的陷講［M］.北京:中國傳媒大學出版社，2005.

［9］李良榮.從單元走向多元——中國傳媒業(yè)結構調整與結構轉型［J］. 新聞大學，2006，(2).