高等教育運行體制的比較分析*

● 田聯進

高等教育運行體制的比較分析*

● 田聯進

世界各國高等教育在其運行體制上存在差異，通過對德國海德堡大學、英國牛津大學、美國麻省理工學院在其運行體制上進行比較分析，以探討高等教育運行體制成功的秘訣。大學公、私立性的標簽在高等教育運行體制中的作用微乎其微。以計劃為主和以表現為基礎的資源分配方式的高等教育運行體制各有利弊。極端外部與內部控制的高等教育運行體制都不利于學術自由。具有強烈動機和高素質的教職人員是高等教育運行體制成功的根本。

高等教育；大學；運行體制；資源分配；控制

一、高等教育運行體制

高等教育運行體制有三個維度——大學的所有權性質(公立、私立、抑或其它)，資金來源與分配方式(基于計劃或基于表現或基于競爭)，控制方式(外部控制與內部控制)。

范德格拉夫把以市場導向的美國體制與政府導向的歐洲大陸體制看成高等教育體制的兩極，其他國家的高等教育體制就在這兩者之間。一些西方學者使用政府導向型與市場導向型二維框架來架構不同國家高等教育系統之間的差異，在高等教育方面的學者和實踐者正考慮什么樣的大學應該像市場一樣的行為。[1]

傳統的歐洲大陸高等教育運行體制的控制方式是由政府指令強行管理高等教育機構提供教學和科研的計劃，這種方式趨向于保守體制結構，很少有創新，對需要中的變化缺乏應有的反應。美國的高等教育運行體制是具有驅動力市場競爭結構的原型，這種市場驅動力的競爭為教育和研究而存在。在傳統的歐洲國家中，政府的計劃協調著高等教育系統中的教學、科研活動的運行方式。然而，改革后的幾十年，大多數國家高等教育運行體制都具有市場導向和國家控制的特征。全世界的高等教育在最后二十年期間已經面臨驚人的改革。資金改革基本上由政府削減預算，基于表現分配的資金，以及提供多樣化的基礎資金組成，例如刺激研究和教學的商業化。這些變化也不局限在西方的高等教育運行體制，他們也影響亞洲國家的高等教育運行體制。[2]

二、高等教育運行體制的洞察

（一）德國高等教育運行體制與海德堡大學

2001年-2002年的統計表明德國80%的大學是公立大學，20%的是私立大學[3]，德國學生和非德國學生進入德國公立高等教育系統學習都不需要付學費。公立大學差不多絕大多數的經費都是由政府資助，其中公共資源大約是82%。雖然政府對于私立高等教育體系沒有資助義務，但是私立大學也會得到政府的資助。得到資助的私立大學就會與公立大學一樣受到政府的許多限制。德國大學的辦學資金來源主要有州政府撥款、第三方(含聯邦政府)科研資金、大學服務收費和私人捐贈資金四種主要渠道。德國的公立大學一直具有雙重職能，作為國家機構的高等教育機構要服從國家的管理，而作為社團法人的高等教育機構又享有一定的學術自由。德國高等教育的這種雙重身份意味著高等教育運行體制是外部控制與內部控制的結合：這二者構成整個高等教育管理結構中的兩個關鍵要素。前者體現在州政府對高等教育的實質性管理、聯邦政府通過“共同任務”與州進行合作通過法律等對大學進行規范以及校長協會與科學委員會對大學的作用。后者體現在大學學術自由理念下的教授極大的學術權力。

德國的海德堡大學創建于1386年，迄今已有600多年的歷史，是德國最古老的大學，也是中世紀歐洲的第三所大學。海德堡大學的學術自由真正體現在至19世紀末由韋伯及其朋友們所倡導并身體力行的一種學者們跨學科的自由交流與對話的精神生活方式，這種精神生活方式一直延伸為后來以教授為中心的系科組織。海德堡大學這種獨特的精神生活方式是資源分配與表現無關的重要原因。作為德國的學術傳統，海德堡大學的管理者和學者把資金來源視為能確保學術自由的一個重要因素，而學術自由本身被看作是激發研究熱情和長期發展的一個先決條件。這種觀念被反映在內部的預算分配上，高等教育系統中各個系教授的多少和人員的地位是這種分配的驅動力。因此，這些系的資源分配是穩定的，只有當教授退休和他們的職位不再成為必要時，增加的變化才能發生。長期變動不是由于表現所驅動，而是由于委員會來決定，即關于應該怎樣發展組織和履行它的角色來進行大學的不斷創新。

近年來德國高等教育系統的改革促使德國高等教育系統的運行方式有所改變，政府的控制有所放松，主要是因為歐洲不少國家政府(包括德國)認識到政府應逐漸從“干預型管理”向“資源配置型管理”轉變，開始削減教學、科研經費，加強大學自身的自主權、管理義務和責任，使政府從繁瑣的管理事務中解脫出來。

（二）英國高等教育系統與牛津大學

像德國一樣，英國高等教育同樣是一項公共的事業。英國政府在高等教育中扮演的角色是“政府仲裁者模型”，也就是說政府僅僅是通過中介機構提供經費，高等教育在教學、科研、學術等方面都享有其自主權，英國高等教育系統以其在國家中自治而著稱。這就形成了英國高等教育內部控制的管理方式。無論是公立還是私立大學都同樣享受國家的資助，只是與德國相比，英國的私立大學在高等教育體系中占有80%以上，這正好與德國相反。

牛津大學是英國最古老的大學之一，在800多年的歷史長河中久經久不衰，它以超常的智慧把中世紀大學的傳統與現代大學的節律融為一體。它的聲譽起源于“世俗勢力和教會勢力一批不容忽視的經濟上的主顧，并為培訓顧問和官員提供了無與倫比的教育場所，還是造成赫赫聲望的基礎。”[4]牛津大學是由系、學院、大學組成的松散的聯邦結構，具有獨特的高等教育系統的運行方式的特點：一是大學自治。“牛橋”大學不是政府舉辦的，而是一種民間機構。這一特點使“牛橋”大學始終保持著極大的自治權，政府除了在大學開辦時授予準許狀以外，幾乎不能對大學產生其他影響，而且準許狀本身也是以承認大學的自治權為核心的。[5]二是學術自治，學術權力在大學中具有壟斷性。學術權力使學術自由在牛津大學的歷史長河中得以延續，才使牛津大學成為“智慧之府，世界之光，信仰的使者，新生文明之母。”[6]三是內部較為松散的管理方式。泰德·塔玻等學者指出：“牛橋(Oxbridge)信念體系中最持久、最有影響力的信念是，大學是自我管理的學者社團。”[7]這種松散的管理結構與其學術自由緊密聯系在一起。據此，牛津大學以自由探討學問、追求真理而著稱。

在經費來源方面，作為傳統的大學，牛津大學享有多渠道、充裕的經費來源，其中撥款委員會的撥款與科研、合同經費占相當大的比例，學費、資助捐贈及其它收入也構成經費來源的重要部分。

但是在近二十年內，英國政府在高等教育中對國家權力有所強化，高等教育的一個重要特點就是政府通過立法來管理高等教育，對高等教育進行干預。

（三）美國高教系統與麻省理工學院

美國被廣泛地認為是具有獨特的公立、私立高等教育部門，無論是私立大學還是公立大學，都會得到國家的財政資助，并且私立大學無論在大學排名方面還是在財政資助等方面都不會比公立大學弱。美國高等教育的多樣性和差異性造就了美國50個州他們各自擁有組織他們高等教育體制獨特的方法，一個明顯的特點就在于市場競爭的介入。美國高等教育資金來源呈現高度市場化、多樣化、經營性等特點，其中捐贈收入構成了其總收入的重要組成部分。美國高等教育在治理維度上也千差萬別，典型地體現在普林斯頓大學以學校董事會為主，哈佛大學以校長為主，耶魯大學以教授為主。這種世界上特有的多樣化、差異化的美國高等教育體制決定了它的管理體制以內部控制為特征。

奧斯汀麻省理工學院是美國最有名望的私立大學當中的一個。麻省理工學院年度預算為 920百萬美元，作為一個私立大學，麻省理工學院不直接接受公共資助，但它寧愿依靠研究經費和合同 (每年430百萬美元)，學費(每年235百萬美元)，并且每年300百萬美元捐贈收入作為它的基本(主要)收入來源[8]。為獲得這些資金，競爭性是一個必要的首要條件。津貼、合同及學費收入的激勵作用迫使教職員和研究員在獲得外在資助時是積極、主動和活躍的。因此，所有主要收入來源都是由于市場競爭所驅動。

進入21世紀前后，美國高等教育系統與政府的關系就愈加親密。大學與美國已緊密地融為一體，成為美國社會發展與進步的動力源泉。高等教育運行體制主要表現為：美國大學活躍為社會的中樞組織，市場競爭在高等教育系統中仍起關鍵作用；州政府加強了對高等教育運行體制的控制。

三、歸因分析

公、私立學校并立的現象在一些國家的高等教育運行體制中已經很普遍，二者不存在優劣的差距，并且這些高等教育運行體制中公、私立大學的界限也越來越模糊。公立大學的標簽不是大學成功與否的關鍵。

高等教育運行系統的內部控制與外部控制的兩種方式，與傳統兩級的高等教育系統各有利弊，這就導致了外部控制與內部控制、政府導向與市場導向都呈現出結合得更加緊密的發展趨勢。高等教育運行體制的外部控制會妨礙學術自由，離開外部控制國家又失去了對大學從戰略意義上的把握。所以近二十年來高等教育運行系統的控制方式呈現出較明智的變化：原來對高等教育運行系統控制力度很強的國家卻減弱了控制，如德國；原來對高等教育運行系統控制力度較弱的國家卻強化了國家權力，如英國和美國。高等教育運行體制在資金來源上，德國、英國高等教育運行體制基于計劃，美國高等教育系統基于競爭，但資金的多少都與大學在各國的傳統地位有關。三者的實質都取決大學在各國的地位和排名情況。然而傳統兩極的高等教育運行體制潛顯不足：以計劃為導向的高等教育運行體制潛伏著不成功的風險，因為它置表現不顧的前提下而保證了資金和薪水。這種高等教育運行體制以任一方式靈活性地經營，因為它不需要關注可能的失敗，一些大學或個體將會利用這個情況而消極工作，不利于大學的成功。缺乏表現、動機、競爭的高等教育運行體制必然有一批出眾的學者，還必須自覺地努力地工作才能使大學走向成功。[9]而以市場為導向的高等教育運行體制，將必須擔負失敗的風險和失去一些創造性。當面向復雜多重目標選擇時，或者減少低概率的成功目標，或者因風險放棄一些資助。在高等教育運行體制中競爭因素的作用或以表現為基礎的資助取決于個體的刺激和應付風險的方法。

高等教育運行體制存在著差異，而選擇的這些大學之所以都是成功的大學，其關鍵在于這三所大學在明顯地設法吸引高度合格的教職人員和他們提供教學和研究的環境方面達到了統一。激勵人的環境和基本的設施是吸引具有強烈動機、合格人才的根本。因此，現有的名譽，昔日的成功和清晰的大學目標將對未來發展發揮積極作用。

四、結論與啟示

通過歸因分析，比較的結論可以簡單地概括為：大學的所有制形式，公立或私立不是大學成功的先決條件；大學的學術自由不能簡單地理解為高等教育運行體制的內部控制，國家對高等教育運行體制適度的控制是必要的；不依賴于表現的資源分配與基于表現的資源分配，各有利弊；影響高等教育運行體制關鍵的因素是具有強烈動機與合格的人才。

高等教育運行體制的選擇不僅要適應本國的文化與傳統，而且還需要在變化的環境中做出較理想的選擇。國家無論是實行計劃性的資金政策還是基于表現的資金政策，其資金都應分配到過去取得成功和將來有作為的那些大學。國家應從戰略高度加強與大學的聯系，對大學進行有效、合理的控制：極端的外部控制與極端的內部控制都不利于大學的成功。

大學管理人員應該明確大學的基本目標，在現有的歷史發展和文化體制中怎么能夠實現大學的使命。當使用以計劃為導向的資源分配時，管理人員應該研究如何克服學者消極工作和如何調動學者積極、主動工作的對策和策略。管理人員把表現、競爭機制引入內部資源分配時，應該記住大學的長期成功是基于他們學者的資格和能力。缺乏有動機的人員對基于表現和競爭的壓力會有反應。合格的和有動機的人員不會改變他們的行為或避免專業性更加危險的項目。合格的人員傾向于對金錢刺激反應較少，他們是根據個體的動機和科學興趣來工作，他們確信自己的科學能力，不需要擔心避免風險。總之，具有強烈動機和高素質的教職人員是高等教育運行體制成功的根本。

[1][2]Daniel Schiller， Ingo Liefner．Higher education funding reform and university links in developing countries．The case of Thailand[J]．Higher Education，2007，54(4)；544．543．

[3]Carlo Salerno．Public money and private providers： Funding channels and national patterns in four countries[J]．Higher Education，2004，48(1):111．

[4]戈勒夫，雅克．中世紀的知識分子[M]．張弘譯．北京：商務印書館，1996．63．

[5]甘永濤．英國大學治理結構的演變[J].高等教育研究，2007，(9)．

[6]John Hanry Cardial Newnan．The Idea of a University：Ddfined and Illustrated．Loyola University Press,1987．473．

[7]Ted Tapper and Brian Salter．Oxford,cambridge and the Changing Idea of the University．The Society for Research into Higher Eduation&Open University Press,1992．40．

[8]Liefner，I．Funding,resource allocation,and performance in higher education systems[J]．Higher Education．2003，46(4)：475-476．

[9]Liefner， I．Funding， resource allocation， and performance in higher education systems[J]．Higher Eduction．2003，46(4)；484-487．

本文為2009年度江蘇省普通高校研究生科研創新計劃 “現代高等教育制度的邏輯與原理生成”（項目批準號：CX09B 011R）階段成果之一。

田聯進/南京大學教育研究院博士研究生，龍山縣教師進修學校高級講師，從事高等教育，比較教育，教育哲學研究

(責任編輯:金傳寶)