教育要素府際分布與農村義務教育質量提升政策研究*

●秦玉友

教育要素府際分布與農村義務教育質量提升政策研究*

●秦玉友

農村義務教育質量提升研究有不同角度，并且特定角度對某一維度的研究更具有適切性。教育要素府際分布作為農村義務教育質量提升政策研究的概念工具，為農村義務教育質量提升提供了具有解釋力優勢的視域。通過對教育要素質量問題的府際分析，可以深入理解農村義務教育質量問題，為農村義務教育質量提升的政策努力提供宏觀思路。

農村；教育要素；府際分布；義務教育質量；政策研究

長期以來，提高農村義務教育質量都是教育領域關注的一個重要話題，教育界從來沒有間斷過對這一問題的關注。但是，從來沒有人像今天這樣關注農村義務教育質量提高。隨著“普九”任務的完成，我國教育發展的主要矛盾由數量普及走向質量提升。提高農村義務教育質量從一個一般話題變成一個教育發展主題。我國政府已經逐漸把農村義務教育當成重要的公共產品對待，這為把提高農村義務教育質量納入政策研究提供了現實基礎。義務教育作為公共產品的一個重要特征是服務質量的均等性，即有質量的教育公平。目前，總體上看，不同教育行政層次所轄義務教育階段學校表現出質量差異，呈現出不同程度的府際差異。府際差異，是研究作為公共產品的農村義務教育質量提升的一個重要切入點。

一、教育要素府際分布作為概念工具

從公共產品的角度看，義務教育是以政府為主要投資主體的公共事業，考察各級教育行政部門所轄學校義務教育要素的質量狀況是義務教育作為公共產品，體現公共服務均等性的一個內在要求。政府可以抽象地理解，也可以具體地理解為中央、省、市、縣、鄉(鎮)五級政府。在這五級政府中，直接涉及農村教育管理的主要有縣、鄉(鎮)兩級政府，“三級辦學、兩級管理”時期的各級學校的發展水平主要取決于各級財政的水平，各級政府所屬學校教育質量差異很大。以縣為主的教育管理體制實施以來，從管理上看，農村教育管理部門的縱向聯系強化，這為縣域統籌發展義務教育提供了新的體制基礎。

府際關系，是隨著各級政府間、各種政府部門間互動加強，學術界廣泛關注的一個新興研究領域。從府際關系討論農村教育質量提升問題，也是教育政策研究的一個新視角。從直接所屬層次上，具體的農村學校層次分為縣城學校、鄉(鎮)學校、村屯學校三級，這是府際關系分析要涉及的主要的學校行政層級。具體農村教育要素的府際分布分析框架包括三方面內容：教育要素在不同層級的分布狀況與存在的問題，形成這些問題的府際關系原因(既包括由于直接與以往或當前府際關系方面相關的原因，也包括不同層次義務教育所處空間的客觀原因，即間接原因)，為緩解和解決這些問題的可能的和現實的府際關系調整的政策空間。

教育要素府際分布作為概念工具，要選擇一些府際差異較大的基本教育要素，以體現從府際這個分析視角進行研究的針對性和解釋的競爭力。教師素質、辦學條件、生源素質、教育投入在不同層次農村學校存在差異，而有些差異還正在擴大，并且這些要素本身就是農村義務教育質量的重要指標，或是對教育質量產生重要影響的要素。通過教育要素府際分布分析，可以展現出不同層次學校的義務教育質量水平，洞觀農村義務教育質量問題的政策原因，發現農村義務教育質量提升的政策空間。

二、農村教育要素質量問題的府際分析

應該說，改革開放以來，我國農村教育事業發展取得了前所未有的成績，但從有質量的發展立場審視農村教育發展，我國農村教育發展面臨許多現實困境。從教育要素的府際分布看，農村義務教育質量提升面臨諸多困境。

(一)作為主體性教育要素農村師資的逆級差流動

教師是教育質量的核心影響因素，也是最活躍的具有能動性的要素。當前農村教育最大的困境是農村教師崗位缺乏吸引力。農村學校對高校畢業生和不在農村學校的教師缺乏吸引力，農村教師府際分布差異較大。農村地區由于種種原因，在工資待遇和高職稱比例方面都低于城市，在專業發展機會和工作環境方面也與城市相去甚遠，對年輕教師尤其是師范院校畢業生的吸引力有限，這影響了農村義務教育師資的整體質量。在農村義務教育師資整體素質并不樂觀的情況下，農村教師特別是優秀教師是逆級差流動的，這加劇了農村師資府際差異。逆級差流動是教師由教學點向村小、村小向鄉鎮學校、鄉鎮學校向縣城流動的向城性流動現象，這種流動雖然每次規模都不大，但是持續流動無疑造成了村小、鄉鎮和縣城教師質量的差異。同時，這種流動也使留在農村學校中有相當一部分教師不能全身心投入工作。

(二)作為客體性教育要素農村學校辦學條件的相對落后

在國家普及九年義務教育的過程中，農村學校的辦學條件有了一定改善，基本達到國家的普九要求。但是，由于近年來，教育整體發展速度較快，而農村學校辦學條件更新速度則明顯滯后。當前，很多農村學校的硬件條件已經不能滿足新的教學要求，有些學校甚至教學基本用品短缺，沒有電腦和必要的實驗用品，也缺乏音體美等小科所要求的教學器材。在西部某些農村地區，飲水困難一直困擾著當地學校。隨著校舍建筑年限的增加，一些學校校舍陳舊，出現了新的危房。從縣域教育發展看，村級學校、鄉鎮學校、縣城學校辦學條件差異較大，縣域辦學條件的府際差異較大，也加劇了農村義務教育質量的府際差異。

(三)農村學前教育普及程度相對較低

小學教育不是教育的開始，之前的學前教育是小學教育的重要基礎。因此，雖然學前教育不是義務教育的要素，我們仍然把農村學前教育普及程度和質量高低問題納入農村義務教育質量研究的視野。目前，多數農村都沒有幼兒園，農村學前教育主要依靠附設在小學里的學前班，因此多數農村兒童只能接受一年的學前教育。[1]農村學前教育在普及程度上存在較大的府際差異。從教育質量看，農村學前教育更加落后和不規范。附設在小學里的學前班通常是由小學教師授課與管理，他們多數沒有接受過專門的學前教育方面的教師教育與訓練，農村學前教育容易流于兩種弊病：學前教育看護化和學前教育小學化。農村學前教育的這些問題導致農村義務教育生源的素質起點不高，村屯學生、鄉鎮和縣城學生存在一定差異。農村義務教育生源素質起點的差距在一定意義說就是農村義務教育生源質量的差距，并且這種差距對之后的義務教育質量產生累積性的影響。

(四)作為單向選擇性教育要素農村生源優流劣剩

這一問題在一些地區由于優質教育資源府際分布不均衡表現的更加嚴重。在多數農村地區，優質教育資源多在縣城和富裕鄉鎮，大部分農村學校尤其是小規模學校優質教育資源缺乏，學習優秀學生的家長和家庭富裕的家長往往把孩子送到優質教育資源集中的學校就讀，這使得農村學校，特別是偏遠地區農村學校學生的整體素質更加低下。教育質量最終是通過學生的學業成績表達出來的，由于農村學校在生源素質方面遠遠落后，農村學校最終表達出來的教育質量也相對較低，這反過來影響了農村學生就讀農村學校及在農村學校取得好成績的信心，也影響了農村學校的士氣。

(五)作為追趕性要素農村教育資源實際效率低下

農村義務教育自身面臨的教育資源有限及教育資源使用效率低下也是農村義務教育質量低下的一個重要表現形式。目前農村仍然處在教育資源相對匱乏的時期，教育資源分散與使用效率低下的問題加劇了農村教育資源缺乏問題。一個總的狀況是，縣城學校比鄉鎮學校規模大，鄉鎮學校比村屯學校規模大，從教育資源分散程度來看，村屯學校比鄉鎮學校大，鄉鎮學校比縣城學校大。從生均水平看，隨著我國城鎮發展戰略的推進和計劃生育政策的長期實施，農村學齡人員開始減少，生均占有教育資源量明顯增加。但是由于農村小規模學校大量出現，雖然學齡人口減少，但對許多農村地區來說，學校布局并沒有變化，教育資源使用上過于分散，造成教育資源使用效率低下，全面影響了農村義務教育質量的提升。近年來，雖然農村教育資源投入有所增加，但按照高質量教育的要求，農村教育資源總量仍然明顯不足，教育資源的缺乏程度和使用效率府際差異明顯。

三、農村義務教育質量提升的府際政策調整思路

目前，從宏觀發展戰略看，國家提出工業反哺農業，城市反哺農村的發展思路，從教育發展戰略看，“有質量的教育公平”被納入政策視野。農村義務教育質量提升面臨前所未有的機遇，我們需要系統研究農村教育質量的府際差異及由此引發的教育質量問題，深入分析這些問題存在的原因，積極思考提升農村義務教育質量的策略。

(一)多維度考慮改進農村教育經費的核撥機制

目前是按照學生數量對農村地區學校進行教育經費配置的。這種配置標準是在農村學校學生普遍較多的背景下形成的，在當時這一配置標準的一個重要特點是簡單易行。但是，隨著近年來農村在校學生數量的減少，這種教育經費配置標準的問題便暴露出來。當前，農村學校在校生數量普遍減少的現實動搖了傳統的以學生數量為標準的教育經費配置的基本假設。傳統的以學生為標準的教育經費配置的基本假設被動搖后，就應該重新思考如何為農村學校，重視村屯學校、鄉鎮學校和縣城學校規模的變化趨勢和現實狀況，進行教育經費配置改革，我們認為，具體可以從三個層面進行考慮：從學校層面計算學校作為一個單位與其他學校同等承擔的費用，從班級層面計算課堂教學產生的費用，這些以班級為單位產生的費用不會因為班級人數多少而變化，以學生為單位計算學生學習產生的費用。[2]按照這樣的思路為農村學校核撥教育經費，充分考慮到處于不同行政層級的學校的實際情況，要比單一的按照學生數量核撥教育經費更為合理。

(二)制定符合農村學校實際的教師編制標準

2001年的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中規定，義務教育階段教職工與學生的比例，分城市、縣鎮和農村，初中分別為1∶13．5、l∶16、1∶18；小學分別為1∶19、1∶21、1∶23。在農村班級規模大于縣鎮，縣鎮大于城市的情況下這種編制規定具有一定的合理性，但當許多地區農村班級規模小于縣鎮，縣鎮小于城市，且當農村班級規模又非常小時，這種編制標準就越來越不適應農村實際了。因此，應該根據教育發展實際重新考慮學校規模的府際差異，提高農村教師編制標準，以保證農村學校特別是小規模學校有相對充足的教師。

(三)積極地推進農村標準化學校建設

在多維度考慮改進農村教育經費核撥機制的基礎上，要大力推進農村義務教育標準化學校建設。所謂農村義務教育標準化學校建設，是指義務教育階段農村學校的辦學條件和以師資為核心的人力資源建設達到國家規定的基本標準，并且在可能的情況下學校規模應該努力達到最低規定。不論是發達國家，還是發展中國家，沒有一個國家教育經費多到可以不講效率的程度。近年來，雖然我國教育經費增加較快，但是我國仍然處于窮國辦大教育的階段，并且目前我國的農村義務教育不僅要承擔鞏固普及成果的任務，更要承擔起提高質量的重任，因此，我們不僅主觀上要有提供達到標準的辦學條件和師資，保證所有學生能有學上，上好學的愿望，同時必須考慮到提供合格辦學條件和優質師資的可能性和現實性，在條件允許的情況下，或應該努力創造條件，讓學校達到一定規模，以提高有限的優質教育資源的使用效率。因此，我們要充分利用“以縣為主”的教育管理體制的統籌優勢，在條件成熟的農村地區，把村屯小學、鄉鎮中學的管理重心適當上移，推進管理扁平化，并且通過布局調整，適度擴大學校規模。當然，應避免“一刀切”地搞標準化學校建設，而應充分考慮不同地區農村的具體情況，有選擇地保留一些偏遠地區的小規模學校或教學點。在學制創新上，可以根據具體情況嘗試改革，在初中三年不變的情況下，小學學制可以適當調整，形成二·四、三·三或四·二學制，以滿足偏遠地區的小學生在不同年級水平進入標準化學校上學的需要。

(四)建構體現發展的質量評價指標

農村義務教育質量評價應該關注學生的相對成績進步，用增值評價的觀念，重新審視現在側重于絕對成績水平的教育質量評價指標，用關注學生相對進步的評價取向指導農村義務教育評價。從評價內容上看，基于對農村義務教育質量的理解和國內外教育質量研究的成果，我們認為學生、人力資源、教育內容、教與學、教育結果與效用、教育背景應該成為農村義務教育質量指標體系的重要內容。[3]通過這些維度及具體指標，系統了解農村義務教育質量狀況方面的數據和信息，基于這些數據發現農村義務教育中存在的問題，分析原因，探討和采取可行的措施，通過有效干預一些基礎指標、關鍵指標和敏感指標，鼓勵農村教師為學生的相對進步而教，可以調動農村教師個體從實際情況出發，進行教育努力的積極性，提高農村義務教育質量。

(五)嚴格農村教師準入標準和在職教師審查制度

當多維度考慮改進農村教育經費的核撥標準，農村教育經費狀況得到實質性的改善，標準化學校建設大力推進，學校工作環境有了大幅度改進，教師編制標準根據農村學校實際確定，農村教師工作負擔有所減輕，專業發展機會有所增加，對農村教師的教育教學工作成績引進增值觀念，教師努力得到客觀評價之后，農村教師崗位的吸引力將會大大增加。這為農村義務教育教師素質提高準備了充分條件。當前和未來一段時間內，這個條件將逐漸成熟。從農村教師人力儲備看，近年來高等教育大眾化，高校畢業生大量增加，農村教師崗位也是畢業后回到地方求職的高校畢業生的一個重要的去向選擇。這是農村義務教育教師素質提高的一個必要條件。可以借此機遇建立起嚴格農村教師準入標準，從入口上提高師資質量。另一方面，當前一些農村地區正在進行學校布局調整，由于學校規模增加，教師產生一定程度的富余，可以借學校布局調整之契機，對所有農村在職教師進行審核，多維度評價在職教師的綜合素質，讓那些教學能力較差并且提高余地不大的教師退出教學一線，從事學校后勤和教輔等工作，讓那些提高空間較大的教師進行一定時間的離職進修，通過考核進入教師隊伍，從而優化在職農村義務教育教師隊伍。如果有可能還可以建立起一定比例教師相對長期(半年、一年或更長時間)的輪流培訓制度，為教師進修提供時間保障，推進教師培訓制度化建設，提高農村義務教育教師質量。

[1]“城鄉兒童入學準備狀況比較研究”課題組.起點上的差距：城鄉幼兒入學準備水平的對比研究[J]．學前教育研究，2008(7)：22-25，33．

[2]秦玉友．農村小規模學校教育質量困境與破解思路[J].中國教育學刊．2010，(3)：1-4.

[3]于海波，秦玉友．農村義務教育質量指標體系建構研究[J]．教育科學研究．2008，(8-9)：62-65．

(責任編輯：曾慶偉）

國家社會科學基金“十一五”規劃教育學2007年度國家青年基金課題“我國農村義務教育質量指標與底線標準研究”（課題批準號：CHA070209）研究成果。

秦玉友/北京師范大學博士后科研流動站科研人員，東北師范大學農村教育研究所教授、博士生導師