物權(quán)法抽象規(guī)定公共利益的理由及解決思路

○蘭仁迅

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

2007年物權(quán)法并未如很多人所愿對(duì)公共利益詳加界定。物權(quán)法頒布實(shí)施之后，在實(shí)踐中，公共利益是征收雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。按照學(xué)者的一般觀點(diǎn)，公共利益是公權(quán)界入私權(quán)正當(dāng)性的唯一理由。因此，征收雙方在公共利益問題上進(jìn)行博弈是必然的。傳統(tǒng)文化背景下成長(zhǎng)的法治觀念，公權(quán)力大于私權(quán)利的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使得征收雙方博弈的結(jié)果往往是征收補(bǔ)償費(fèi)用變化，但仍無(wú)法阻止政府征收。物權(quán)法維持憲法對(duì)公共利益的抽象規(guī)定，像一柄雙刃劍，既為征收雙方提供了充分的博弈空間，又可能造成公權(quán)對(duì)私權(quán)的過度界入，甚至不當(dāng)侵害。

一 物權(quán)法制定過程中關(guān)于是否保持公共利益抽象規(guī)定的爭(zhēng)論

2004年憲法修正案第20條：“憲法第十條第三款‘國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薷臑椋骸畤?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ǖ男薷?，第一次引發(fā)了憲法與行政法學(xué)者對(duì)公共利益的拷問：何為公共利益？誰(shuí)有權(quán)認(rèn)定？通過何種程序認(rèn)定？“公共利益”成了2004年中國(guó)憲法學(xué)行政法學(xué)年會(huì)討論的絕對(duì)熱點(diǎn)，2004-2005年各類法學(xué)刊物紛紛發(fā)表了以“公共利益”為主題的學(xué)術(shù)研討論文[注]如楊 寅.公共利益的程序主義考量[J]. 法學(xué), 2004(10). 黃學(xué)賢. 公共利益界定的基本要素及應(yīng)用[J]. 法學(xué), 2004(10). 張武揚(yáng).公共利益界定的實(shí)踐性思考[J]. 法學(xué), 2004(10). 范進(jìn)學(xué)．定義“公共利益”的方法及概念詮釋[J].法學(xué)論壇, 2005(1)．。

如果說(shuō)這一波關(guān)于“公共利益”的討論尚集中在公法學(xué)界的話，那么，隨著物權(quán)法制定工作的全面推進(jìn)，特別是2005年7月10至8月20日《物權(quán)法草案》向社會(huì)全文公布并征求意見，人大常委會(huì)共收到11543件群眾意見，其中關(guān)于征收、拆遷涉及公共利益問題的有2473件?？梢哉f(shuō)，《物權(quán)法草案》向全社會(huì)征求意見期間，公共利益的大爭(zhēng)論在全社會(huì)掀起高潮。該草案第49條曾規(guī)定：“為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；沒有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償?！薄安疬w、征收私人的不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；沒有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置?！痹谶@兩千多件意見中，大部分群眾包括很多法學(xué)家在內(nèi)，表達(dá)了應(yīng)當(dāng)在物權(quán)法中明確界定“公共利益”的看法。一些學(xué)者認(rèn)為，倘若對(duì)公共利益不加以界定，由“縣級(jí)以上人民政府”自由掌握，公共利益就可能變成一個(gè)大籮筐，可以根據(jù)自己的需要任意向里面填充。還有些學(xué)者基于違法征收、強(qiáng)制拆遷過程中所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題，以及出于對(duì)概念法學(xué)完美體系的頂禮膜拜，試圖抽象和概括出公共利益的共同特征，構(gòu)建公共利益的精準(zhǔn)概念，進(jìn)而營(yíng)造出美輪美奐的潘德克吞式概念法學(xué)體系。[1]82厘清公共利益的概念，似乎成了學(xué)者們必須面對(duì)的時(shí)代性命題。

但是，全國(guó)人大法律委員會(huì)在聽取各方意見并經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究后，時(shí)任副主任委員的胡康生就《物權(quán)法草案》修改情況作說(shuō)明時(shí)表示：“對(duì)這一具有爭(zhēng)議的問題，法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜。物權(quán)法作為民事法律，不宜也難以對(duì)各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定?！盵2]制定物權(quán)法的重要參與者王利明先生2006年10月21日在《法制日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《界定公共利益：物權(quán)法不能承受之重》文章，明確反對(duì)在物權(quán)法中界定公共利益。[3]

公共利益是否應(yīng)在《物權(quán)法》中予以具體界定的爭(zhēng)論，隨著《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，已塵埃落定。該法第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！痹摋l仍然維持憲法對(duì)公共利益的抽象規(guī)定。論戰(zhàn)的硝煙隨著時(shí)間的推移正慢慢消散，但我們對(duì)公共利益有關(guān)問題的思考不能停止。《物權(quán)法》維持公共利益的抽象規(guī)定方式合適嗎？公共利益難以界定是放棄界定的核心理由嗎？放棄界定深層次理由到底是什么？政府征收私產(chǎn)過程中的爭(zhēng)議是由于公共利益抽象規(guī)定方式造成的嗎？征收雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)究竟是公共利益，還是征收程序合法性，抑或征收補(bǔ)償合理性？在我看來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)征收雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，猶如農(nóng)村環(huán)境污染雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[注]誠(chéng)如有些學(xué)者深刻地指出環(huán)境污染糾紛中，“中國(guó)鄉(xiāng)村的環(huán)境政治顯示了不同于城市的邏輯，其核心議題是污染補(bǔ)償而非環(huán)境保護(hù)，這是由經(jīng)濟(jì)的落后所決定的；老百姓所極力捍衛(wèi)的是自然環(huán)境之外的另一種生態(tài)，那就是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的平衡。”熊易寒. 市場(chǎng)“脫嵌”與環(huán)境沖突[J]. 讀書, 2007 (9): 20.，不在于征收是否以公共利益為目的，而在于征收補(bǔ)償是否合理。

二 物權(quán)法抽象規(guī)定公共利益的理由及意義

物權(quán)法已經(jīng)頒布實(shí)施，討論物權(quán)法是否應(yīng)當(dāng)界定公共利益有意義嗎？對(duì)制定法的得失在學(xué)術(shù)上進(jìn)行探討，筆者認(rèn)為，不僅有意義，而且必須。這是一個(gè)無(wú)須論證問題。物權(quán)法維持憲法對(duì)公共利益的抽象規(guī)定，理由和意義有以下幾點(diǎn)：

第一，在認(rèn)識(shí)上，始終有人懷疑公共利益的客觀存在。在中國(guó)學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，“公共利益”這一概念在政治學(xué)、法學(xué)以及社會(huì)學(xué)中使用頻率非常高，儼然已成社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)基本概念。然而，在西方國(guó)家，有人否定公共利益的客觀存在，哈耶克就是持此觀點(diǎn)的人，他說(shuō)：“公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和?！惫怖嬷荒芏x為一種抽象的秩序，作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)。他認(rèn)為公共利益是一種社會(huì)正義，而“‘社會(huì)正義’這個(gè)皇帝原來(lái)沒有穿衣服；這就是說(shuō)‘社會(huì)正義’根本就是一個(gè)空洞無(wú)物，毫無(wú)意義的術(shù)語(yǔ)。……即社會(huì)正義這個(gè)說(shuō)法本身是毫無(wú)意義的，而且使用這種說(shuō)法的人，如果不是愚昧，那就肯定是在欺騙?！潜仨氈赋龅氖?，社會(huì)正義這個(gè)信念在當(dāng)下所具有的普遍性，與人們?cè)谶^去普遍相信巫術(shù)或點(diǎn)金石的情形一樣，都不能證明其目標(biāo)的實(shí)在性?！薄氨M管對(duì)政府權(quán)力之正當(dāng)目的所具有的普遍的、共同的或公共的特性進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，其目的顯然在于反對(duì)政府把權(quán)力用于實(shí)現(xiàn)特定的利益，但是人們使用的那些不盡相同的術(shù)語(yǔ)所具有的含混性，卻使他們有可能把幾乎任何一種利益都稱為普遍利益，而且還有可能使許許多多的人都去為他們絲毫不感興趣的目的費(fèi)心費(fèi)力。共同利益或公益這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)直到今天仍是最難給出明確定義的概念，因此，由統(tǒng)治集團(tuán)的利益所指向的幾乎任何內(nèi)容，都有可能被塞到這些概念當(dāng)中去。”[4]2-3哈耶克從論證社會(huì)正義概念的虛幻性入手，指出公共利益概念的空洞，所以他使用了“普遍利益”概念。假如公共利益的確是個(gè)虛幻的概念， 那么在法律上對(duì)一個(gè)虛幻的概念是無(wú)法界定的。2005年6月，美國(guó)聯(lián)邦高等法院在“凱洛訴新倫敦市案”中，以5：4的微弱多數(shù)裁定，新倫敦市政府將征收過來(lái)的土地，賣給私人制藥公司，該征地行為符合美國(guó)憲法所規(guī)定的公共使用目的。因?yàn)樵撍饺酥扑幑究梢栽黾赢?dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，因而也體現(xiàn)了公共利益。[5]135-137如果美國(guó)聯(lián)邦高等法院裁定的理由能夠成立，公共利益似乎成了一個(gè)可以無(wú)限縮放口袋，將政府所需要的利益統(tǒng)統(tǒng)往里面裝。公共利益是政府征收的借口，是公權(quán)力侵入私產(chǎn)的遮羞布。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，我國(guó)必須具體界定利益內(nèi)涵和外延，這樣才能防止政府濫用公權(quán)力。而筆者觀點(diǎn)與此相反，既然公共利益已不能成為公眾遮擋政府公權(quán)力之箭的擋箭牌，我們?yōu)槭裁床涣肀脔鑿?？筆者認(rèn)為，只要政府以公共利益為名而進(jìn)行征收，就必須給予被征收者公正充分的補(bǔ)償。在法律上，規(guī)制政府征收行為的關(guān)鍵在于如何防止政府的價(jià)格壓制和對(duì)被征收者的價(jià)格壟斷。

第二，在性質(zhì)上，公共利益在法律上難以界定，誠(chéng)如王利明先生所言，公共利益在概念上具有寬泛性、內(nèi)容上具有發(fā)展性、內(nèi)涵上具有不確定性、層次上具有復(fù)雜性，因此，在立法層面上《物權(quán)法》只能維持憲法對(duì)公共利益的抽象規(guī)定。[3]張千帆教授認(rèn)為，“公共利益”是一個(gè)見仁見智的問題。他說(shuō)，危房改造的征收是以“公共利益”為目的，城市的商業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難道就一定不是嗎？退耕還林的征地是為了“公共利益”，工業(yè)建設(shè)的征地就一定不是嗎？“公共利益”只不過是所有相關(guān)的私人利益之和而已。因而，如果拆遷征地有助于提高當(dāng)?shù)鼐用竦母＠瑹o(wú)論是危房改造還是商業(yè)開發(fā)，也無(wú)論是退耕還林還是工業(yè)建設(shè)，任何征收都會(huì)以獨(dú)特的方式影響不同人群的權(quán)利和義務(wù)，也都有可能符合或違反公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了說(shuō)明界定“公共利益”的難度，他以美國(guó)為例：美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案關(guān)于“公用征收條款”規(guī)定，如未經(jīng)公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為了公共用途而被征收。在歷史上，美國(guó)法院也曾試圖賦予該條款以實(shí)質(zhì)性含義，但對(duì)于什么構(gòu)成“公共用途”一直未能發(fā)展出令人滿意的標(biāo)準(zhǔn)。雖然公用概念近年來(lái)在某些情況下對(duì)征收行為構(gòu)成一定的限制，但美國(guó)法院一般將它作為完全由議會(huì)決定的問題：凡是議會(huì)決定的征收行為都符合公共用途之要求，因?yàn)樽h會(huì)是公共利益最可靠的制度保障，議會(huì)便相當(dāng)于一個(gè)“公益機(jī)器”。最后，他得出了“公共利益”是一個(gè)不可能在法律上確定的概念，因而我們不要再在界定 “公共利益”這個(gè)問題上浪費(fèi)時(shí)間，應(yīng)該完善對(duì)征收決定的程序(而非實(shí)體)控制。[6]

第三，在立法例上，難以找到公共利益的具象規(guī)定。從國(guó)外立法例看，很難找到給公共利益下定義的立法例，[注]盡管很難，但筆者還是找到了一例，《埃塞俄比亞民法典》第1464條規(guī)定了“公共利益的概念”：“(1)征用程序不得僅以獲得經(jīng)濟(jì)利益為唯一目的而使用；(2)征用程序之使用，得使公眾可從為了公共利益建造的工程引起的地價(jià)升值中獲益。”“不得僅以獲得經(jīng)濟(jì)利益為唯一目的”是從反面界定公共利益，顯然擴(kuò)張了公共利益的范圍。關(guān)于公共利益的立法體例主要有三種：(1)抽象規(guī)定式。即在相關(guān)法律中僅原則性規(guī)定征收須具有公共利益目的。這種立法例既不界定公共利益的內(nèi)涵，也不界定公共利益外延。如美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、荷蘭、菲律賓等。實(shí)行抽象規(guī)定式立法例的國(guó)家一般通過兩種方式確認(rèn)公共利益：一種方式是由議會(huì)來(lái)認(rèn)定征收是否符合公益目的，如美國(guó)；另一種方式是由法院通過判決對(duì)公共利益作出詮釋?？傊瑹o(wú)論以哪種方式，這類國(guó)家或地區(qū)一般都有較為成熟的私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，往往把公共利益的界定轉(zhuǎn)化為對(duì)私人權(quán)益的合理保護(hù)的制度設(shè)置上。(2)列舉式。列舉式是在法律中詳盡列舉哪些事項(xiàng)屬于公共利益范疇，即從外延上對(duì)公共利益進(jìn)行限定。如日本、韓國(guó)、印度、德國(guó)、波蘭、墨西哥、巴西、我國(guó)臺(tái)灣和香港等。該方式又以列舉是否“窮盡”細(xì)分為兩類：一類為窮盡列舉式，如日本，在其土地征用法中“窮盡”地列舉出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”，共計(jì)35種。另一類為列舉概括并用式，主要做法是在列舉的基礎(chǔ)上再規(guī)定兜底條款。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其在土地征用等有關(guān)法律中列舉出8種可以征收土地的事項(xiàng)，還規(guī)定了兜底條款。(3)公共利益范圍規(guī)定不明，也沒有相應(yīng)的公共利益認(rèn)定制度和程序。采這種立法例的國(guó)家主要是俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯坦等前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)以及部分東歐國(guó)家。是否屬于公共利益幾乎全由政府決定，如俄羅斯只規(guī)定為了“國(guó)家或市政的需要”可允許征用土地，政府決定權(quán)十分寬泛，不利于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

我國(guó)除憲法外，還有50多件法律法規(guī)涉及“公共利益”：雖然憲法和絕大多數(shù)法律法規(guī)沒有明確界定，但也有少數(shù)幾部法律對(duì)公共利益或公益事業(yè)的范圍作了列舉式規(guī)定，并規(guī)定了兜底條款：《土地管理法》第54條、《信托法》第60條、《公共事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條、《測(cè)繪法》第31條等。這些法律規(guī)定的公共利益范圍不完全一致，已經(jīng)在一定的程度上造成了人們對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)上混亂。如果物權(quán)法重新界定公共利益，必將加劇公共利益的內(nèi)涵和外延的混亂。

第四，從國(guó)情上，物權(quán)法不宜界定公共利益。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革日益深入，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，這牽涉到公共權(quán)力與私人權(quán)利之間復(fù)雜的互動(dòng)。公共利益在物權(quán)法上如何規(guī)定，必須考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)時(shí)境，妥適地回應(yīng)社會(huì)中各方面的利益訴求。當(dāng)前中國(guó)最大的國(guó)情是大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，讓全中國(guó)人民都富裕起來(lái)。如何大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，讓全體人民富裕起來(lái)，政府將扮演舉足輕重的角色。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)各種政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大價(jià)值目標(biāo)(效率與公平)中，很多地方政府首選的是效率。因此，政府在征地過程中不愿意花過多的時(shí)間糾纏在某政策或項(xiàng)目是否屬公共利益問題上?；蛟S，有些地方政府認(rèn)為，只要是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策或項(xiàng)目，就應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的范疇。因此，各地政府均讓經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、舊城改造、城市規(guī)劃，甚至商品房開發(fā)、商業(yè)一條街統(tǒng)統(tǒng)披上“公共利益”的外衣。這些項(xiàng)目是否屬于公共利益范疇，顯然是一個(gè)見仁見智的問題。因此，我們必須考慮到我國(guó)當(dāng)前國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，既不應(yīng)當(dāng)在法律上給各地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問題上套上“公共利益”的韁繩，制約地方經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展，也不能讓部分人成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的犧牲品。

民法學(xué)者梁慧星、梅夏英先生認(rèn)為，公共利益是指不特定的社會(huì)成員所直接享有的利益。判斷“公共利益”有以下六條判斷標(biāo)準(zhǔn)：合法合理性、公共受益性、公平補(bǔ)償性、公開參與性、權(quán)力制約性和權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。為防止假借公共利益之名，行濫用公共權(quán)力之實(shí)，可通過立法將屬于公共利益用途的項(xiàng)目，在概括規(guī)定的基礎(chǔ)上再逐一列舉規(guī)定：國(guó)家安全和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，但以具有公益性為限；其他由政府興辦以公益為目的之事業(yè)等等。[7]然而，筆者認(rèn)為，我國(guó)的基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度不同于他國(guó)，國(guó)情也與其他國(guó)家有很大差異，我們無(wú)法用西方國(guó)家的條件和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定或判斷“公共利益”。以交通道路項(xiàng)目為例，絕大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)會(huì)認(rèn)定屬公共利益用途。然而，我國(guó)呢？高速公路的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，如果按照梅先生給出的標(biāo)準(zhǔn)，根本不是“公共利益”用途。因?yàn)閲?guó)家或政府并沒有完全承擔(dān)起該項(xiàng)職能，而是將高速公路用于商業(yè)運(yùn)營(yíng)，且將高速公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)交給了企業(yè)或公司?！靶蘼贰①J款、收費(fèi)、還貸、利潤(rùn)”是這些高速公路企業(yè)或公司的關(guān)鍵詞?！按寺肥俏议_，此樹是我栽，要想過此路，留下買路錢”是我國(guó)公路項(xiàng)目的真實(shí)寫照。商業(yè)利益顯然是高速公路公司的直接經(jīng)濟(jì)目的。但是，筆者仍然堅(jiān)持認(rèn)為，交通事業(yè)項(xiàng)目仍然屬公共利益范疇，原因很簡(jiǎn)單，就是因?yàn)榻煌ㄊ墙?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)脈。如果以石油、水電工程、供暖等建設(shè)用地為例，我們能夠得出這些用地用途，完全不是為“公共利益”的結(jié)論。因此，用西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量我國(guó)公共利益的征收征用目的，將直接導(dǎo)致我們得出似是而非的結(jié)果和錯(cuò)誤的結(jié)論。

第五，公共利益的抽象規(guī)定，既能夠保持經(jīng)濟(jì)政策原則性與靈活性的貫徹，又能夠讓雙方當(dāng)事人充分博弈。哈耶克深刻地指出了某些規(guī)則抽象規(guī)定的意義：“在大多數(shù)特定事實(shí)不為人知的世界里具有行動(dòng)指南的意義”和“有助益于未知的特定目的而具有終極價(jià)值的作用”。他還指出了規(guī)則抽象規(guī)定具有行動(dòng)指南意義，其原因在于，“在實(shí)施大多數(shù)行動(dòng)計(jì)劃的過程中，我們?cè)诤艽蟪潭壬喜⒉皇鞘苡嘘P(guān)具體且特定的事實(shí)的知識(shí)指導(dǎo)，……首先，在社會(huì)中所有那些真正具有社會(huì)性的東西在某種程度上必定是一般且抽象的；其次，這些一般且抽象的東西只會(huì)限制而不會(huì)完全支配我們的決策?！鐣?huì)越大，其成員所擁有的共同知識(shí)也就越有可能是相關(guān)事物或相關(guān)行動(dòng)所具有的抽象特征；再者，在大社會(huì)或開放社會(huì)中，人們?cè)谒季S方面的共同要素也幾乎是抽象的。因此，指導(dǎo)大社會(huì)或開放社會(huì)成員的行動(dòng)并成為這種社會(huì)獨(dú)特文明的顯著特性的東西，并不是對(duì)特定事物的依戀，而是對(duì)盛行于這種社會(huì)中的抽象規(guī)則的信奉?！惫诉€認(rèn)為，規(guī)則抽象規(guī)定具有終極價(jià)值作用的原因在于，“……這意味著，盡管這些規(guī)則最終會(huì)有助益于特定的目的，但是，也只有當(dāng)人們把它們當(dāng)成終極價(jià)值而不是手段——也就是把它們真正當(dāng)成人人共有的唯一價(jià)值且不同于個(gè)人特定目的的時(shí)候，它們才能夠做到這一點(diǎn)。這就是‘目的并不能夠證明手段為正當(dāng)’這項(xiàng)原則的含義之所在?！闭?dāng)行為規(guī)則并不關(guān)注如何保護(hù)特定利益的問題，反之，對(duì)任何特定利益的追求卻必須受正當(dāng)行為規(guī)則的制約。這項(xiàng)規(guī)則不僅適用于私人的行動(dòng)，而且也適用于政府在管理或支配那些旨在滿足特定目的的公共財(cái)產(chǎn)方面所擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)。[4]物權(quán)法保持對(duì)公共利益的抽象規(guī)定，有利于政府在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，既保持其原則性，又給予政府充分的靈活性，同時(shí)，為征收雙方提供了充分的博弈空間。

三 公共利益抽象規(guī)定下征收雙方利益沖突之解決思路

物權(quán)法第42條放棄對(duì)公共利益界定，在很多人看來(lái)，公共利益的認(rèn)定將成為一個(gè)“燙手的山芋”。這是個(gè)法官無(wú)法逃避、必須面對(duì)的“燙手的山芋”。只要征收單位以“公共利益”為旗幟，而被征收者予以否認(rèn)，一旦引發(fā)訴訟，公共利益爭(zhēng)議只能由法院解決。作為司法正義最后一道防線的法院，可以通過以下思路判斷政府征收的合法性。這一解決思路由兩部分組成：是否通過了正當(dāng)程序征收他人私產(chǎn)；是否給予被征收人以公平補(bǔ)償。

第一，征收是否經(jīng)過正當(dāng)程序。為了彌補(bǔ)公共利益模糊性、不確定性等缺陷，充分保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，物權(quán)法規(guī)定，征收必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序。這是征收的正當(dāng)程序要求。

征收正當(dāng)程序包括兩個(gè)方面：一方面，征收權(quán)限來(lái)源正當(dāng)性。依征收原理，征收主體只能是國(guó)家，國(guó)家征收權(quán)只能通過有關(guān)政府機(jī)關(guān)行使。政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使征收權(quán)的權(quán)限必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)?！锻恋毓芾矸ā丰槍?duì)集體土地征收作出了相應(yīng)規(guī)定：征收決定只能由縣級(jí)以上的地方人民政府作出。征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；征收前款以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。由于土地管理法規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象是以土地利用為中心的土地管理關(guān)系，而我國(guó)土地所有權(quán)只能由國(guó)家或集體享有，因此在該法中只能規(guī)定集體所有土地征收問題，無(wú)法涉及其他不動(dòng)產(chǎn)的征收。其他不動(dòng)產(chǎn)征收是否需要審批，其審批權(quán)限如何等問題，在我國(guó)目前法律還沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于房屋、林木等其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)可以私有，所以這些不動(dòng)產(chǎn)的征收不需要經(jīng)過相關(guān)政府機(jī)關(guān)的審批，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過產(chǎn)權(quán)人的同意，并給予公平合理的補(bǔ)償。

另一方面是，征收程序的正當(dāng)性，即政府機(jī)關(guān)必須按照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使征收權(quán)限。依據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，區(qū)分征收的土地是農(nóng)用地還是城市建設(shè)用地，不同的土地要依據(jù)不同的程序進(jìn)行征收。征地基本程序：(1)告知征地情況；(2)確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果；(3)組織征地聽證；(4)申請(qǐng)審批；(5)公開征地批準(zhǔn)事項(xiàng)；(6)支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。即使是在緊急情況下征收土地，也要遵循法定的程序，報(bào)請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不能擅自強(qiáng)行征收。 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(以下簡(jiǎn)稱“決定”)和國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”)等相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，征收過程要保障被征收人和利害關(guān)系人必要的知情權(quán)、充分的參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。這些規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)：(1)征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。(2)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。(3)被征收人可以依照行政復(fù)議法等規(guī)定，申請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)征收行為進(jìn)行復(fù)議審查。如果不符合法定的征收征用條件和程序，被征收人有權(quán)通過行政訴訟程序請(qǐng)求撤銷。(4)征收應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。因?yàn)檫`反征收程序損害被征收人和利害關(guān)系人利益的，被征收人和利害關(guān)系人也可以基于民事訴訟程序而獲得救濟(jì)。因?yàn)檎魇债吘故菄?guó)家強(qiáng)制性的移轉(zhuǎn)他人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，導(dǎo)致他人財(cái)產(chǎn)永久性移轉(zhuǎn)，所以征收過程應(yīng)當(dāng)公開、透明，征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)公開、公正。

第二，征收單位是否給予被征收人以公正補(bǔ)償。公平補(bǔ)償是國(guó)家征收時(shí)必須承擔(dān)的一項(xiàng)不可推卸的責(zé)任；公平補(bǔ)償所支付的高昂成本是防止國(guó)家濫施征收權(quán)的最有效手段。德國(guó)《基本法》第14條第3款規(guī)定：唯以公共福利為由才能征收財(cái)產(chǎn)；征收須依法律或基于法律，而該法律亦規(guī)定補(bǔ)償之種類及限度時(shí)，方得進(jìn)行。德國(guó)學(xué)者將這一條款稱為“串聯(lián)條款”(Die Junktimklausel)，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授取“唇齒相依、唇亡齒寒”之意，稱之為“唇齒條款”，形容征收與補(bǔ)償之間的不可分性。[8]485-487“唇齒條款”的功能在于強(qiáng)調(diào)“有征收必有補(bǔ)償”，以保障人民的私產(chǎn)。除此之外，“唇齒條款”對(duì)立法者還具有“警惕功能”。

2004年修改后《憲法》第13條第3款規(guī)定，對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用應(yīng)給予補(bǔ)償。該規(guī)定對(duì)保護(hù)公民私產(chǎn)具有十分重要的意義，但沒有對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，這確實(shí)是一大缺憾。就世界各國(guó)或地區(qū)的實(shí)踐做法來(lái)看，關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著以下模式：(1)完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即要求對(duì)征收者實(shí)行全額補(bǔ)償。遵循“財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)保障”，以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之交易價(jià)值”作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。(2)適當(dāng)合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)衡公益的需要，參考當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)狀況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償數(shù)額。何為“適當(dāng)”，大多由法官事后裁定。(3)公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是指權(quán)衡公共利益與私人利益后決定補(bǔ)償?shù)脑瓌t，通常都是按照公平的市價(jià)給予補(bǔ)償。(4)超額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即除了給予被征收者物業(yè)市場(chǎng)價(jià)之外，還加上一筆自置居所津貼，以幫助他們重新購(gòu)置物業(yè)。[注]這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為香港特別行政區(qū)采用，對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)最為充分。香港立法會(huì)議員認(rèn)為，被征收者并不是賣“物業(yè)”而是賣“土地發(fā)展權(quán)”給發(fā)展商。發(fā)展商將來(lái)可能獲得的利潤(rùn)非?？捎^，為使社會(huì)上的財(cái)富盡可能公平分配，政府應(yīng)該要求發(fā)展商向業(yè)權(quán)人提供“參與發(fā)展”的選擇權(quán)。林月明. 物權(quán)法在城市化進(jìn)程中的意義：私人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)——從香港城市發(fā)展實(shí)踐的角度[C]∥2008海峽法學(xué)論壇——物權(quán)法與社會(huì)發(fā)展論文集, 2008: 120-121.上述各種模式有合理性，但也存在不足：完全補(bǔ)償實(shí)際上是將征收等同于普通的侵權(quán)行為，這與征收的性質(zhì)不符，畢竟征收是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害。完全補(bǔ)償包括直接損失和間接損失，這會(huì)導(dǎo)致征收征用的成本過高，不能夠起到維護(hù)公共利益的目的。我國(guó)大多數(shù)學(xué)者主張征收應(yīng)當(dāng)采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)彈性太大，給予政府在解釋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)以太大的權(quán)利，不利于維護(hù)公民私產(chǎn)。適當(dāng)合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比較抽象且過低，操作起來(lái)會(huì)給征收機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，[9]36這是我國(guó)目前許多地方政府在征收時(shí)采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，常常不能給被征收人以滿意的補(bǔ)償。2004年11月3日國(guó)土資源部發(fā)布的“指導(dǎo)意見”，確定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：應(yīng)保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。補(bǔ)償須考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級(jí)等因素。各地政府可以此作為統(tǒng)領(lǐng)性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地的實(shí)際情況做出補(bǔ)償。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)國(guó)土資源部門要會(huì)同有關(guān)部門制訂，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。該文件將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)的判斷權(quán)交給了省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)。征收過程中，政府既是參與者，又是裁判者。這要求法律嚴(yán)格規(guī)定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

物權(quán)法第42條第2、3款就征收補(bǔ)償問題做了規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活?！薄罢魇諉挝?、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！钡?32條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。征收者一方面應(yīng)當(dāng)公平、足額地支付補(bǔ)償費(fèi)。由于征收對(duì)被征收人的生產(chǎn)、生活、居住狀況等方面帶來(lái)廣泛影響，而我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差異大，即使是同一城市的不同地段的地價(jià)、生活成本等也是千差萬(wàn)別的，所以，任何一部法律無(wú)法給出統(tǒng)一、明確、具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，物權(quán)法也不例外，盡管較其他法律法規(guī)對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化，但仍不明確。法律唯一能做的就是以“公正”作為平衡公權(quán)與私權(quán)的尺度，以“合理”作為個(gè)人合法權(quán)益為公共利益做出犧牲的補(bǔ)償。[10]48“指導(dǎo)意見”指出：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！绷硪环矫妫瑧?yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)村的社會(huì)保障體系極不完善，國(guó)家財(cái)政難以為廣大農(nóng)民提供普遍的社會(huì)保障，因此在我國(guó)現(xiàn)階段，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障功能。而為農(nóng)民提供社會(huì)保障是國(guó)家職能之一，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要條件。[9]2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》指出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。”

筆者認(rèn)為，我們不可能短時(shí)間內(nèi)解決“公共利益”抽象規(guī)定所帶來(lái)的種種問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們可以借鑒法院處理離婚案件的做法。在1981年的婚姻法中規(guī)定，夫妻雙方感情破裂，法院可以判決雙方離婚，但怎么認(rèn)定夫妻雙方感情確已破裂？在上世紀(jì)80年代初的時(shí)候，法院 “摸著石頭過河”，對(duì)離婚案例進(jìn)行判決。通過多年訴訟實(shí)務(wù)摸索，找到一些規(guī)律后，由最高人民法院在1989年通過司法解釋，確定了12種案型作為認(rèn)定“感情破裂”的標(biāo)準(zhǔn)。然后在2001年通過婚姻法修正案確認(rèn)五類“感情破裂”的情形。涉及“公共利益”的案件，人民法院也可以通過以后的多年司法實(shí)踐，摸索出一些案型，通過最高人民法院司法解釋，確認(rèn)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或因素，或固定哪些項(xiàng)目是為公共利益，哪些項(xiàng)目不為公共利益。對(duì)于不為公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，不能以政府規(guī)劃為由，先征收集體土地，后再拍賣給項(xiàng)目開發(fā)商。若干年后，再通過修訂物權(quán)法，或者制定專門的征收法，將這些成熟的案型規(guī)定進(jìn)去。這才是解決公共利益抽象規(guī)定遺留下來(lái)的問題的根本方法。

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